杨顺湘

摘要：统筹城乡发展，促进城乡经济社会发展一体化，是具有全局意义的重大战略部署，是对各级政府提出的一项根本要求。国家设立的成渝全国统筹城乡综合改革试验区，被放到全国改革开放总体战略布局中，要努力创新，大胆探索、勇于开拓，为欠发达地区乃至全国深化改革创造和积累新经验。通过对成渝推进城乡经济社会一体化实践的观察和分析，探讨统筹城乡发展中的政府主导与市场基础的相互关系问题，可以认为：因为统筹城乡发展的基础性环节是构建城乡统一的市场体系，通过深化体制机制改革把农村经济纳入全国统一的市场化轨道，提高城乡经济社会发展的协调性和融合度，形成市场经济条件下的新型城乡关系，所以，这就要求建设公共服务型政府，切实提供基本公共服务，发挥好政府在统筹城乡发展中的主导作用——这是统筹城乡发展的重要保证。

关键词：统筹城乡发展；政府主导；市场基础；新型城乡关系

中图分类号：D63；F127.7

文献标码：A

文章编号：1007—5194(2009)03—0073—04

党的十七届三中全会指出：建立促进城乡经济社会发展一体化制度，“尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。”统筹城乡发展，促进城乡经济社会发展一体化，是具有全局意义的重大战略部署，是对各级政府提出的一项根本要求，它基于我国城乡发展失衡的现实，突出地强调了政府在兼顾城乡利益、理顺城乡关系、协调城乡发展、缩小城乡差距中的主导作用。显然，实施“统筹”的行为主体就是政府，各级政府应把统筹城乡发展作为政府工作的基本指导思想和理性选择，担负起促进城乡协调发展的重大职责。应该看到，仅仅依靠政府的政策手段和行政资源，统筹城乡发展是不可持续的。政府的政策导向和行政架构确保了工作的强力推进，但也强化了政府的角色，加剧了政府职能的扩充和行政边界的扩张，非经济手段的过多介入并不利于提高城乡资源配置的效率，还易于造成基层和公众对政策的过高期望和对政府的过度依赖，无助于提高社会公众特别是市场主体参与城乡一体化的主动性和积极性。因此，2007年7月，中共成都市委、成都市人民政府提出，“统筹城乡发展，既要发挥政府的力量，更要重视市场的力量”。应该明确，统筹城乡发展的核心要义在于改变城乡二元结构，构建市场经济体制下的新型城乡关系，实现城乡经济社会一体化发展。“城市”和“乡村”作为非均质的地域空间，是人类生存及经济社会发展的两种不同的群落分布形式，受各自特定的自然、经济、社会等条件制约，城市与农村在物质生产方式、产业形态、区域功能以及民众生活习俗等方面都有各自不同的特色。但是，这两大系统不是孤立存在的。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。农村经济和城市经济互为需求、互相补充，在互利互惠中互动互促、共同发展。在市场经济条件下，城乡之间的要素流动、资源配置和产品实现是以市场信号为引导、在城乡对接的市场平台上完成的，市场机制在城乡经济运行中发挥基础性作用，以确保城乡资源的有效整合与合理利用。

在统筹城乡发展的实践中，如何处理好政府主导与市场基础的相互关系，笔者认为亟待着力于以下几个问题的解决：

(一)确立农民的市场主体地位，落实农民的基本权利，这是统筹城乡发展的核心内容

协调发展的城乡关系是以城市和乡村的不同社会权益主体的权利平等与利益均衡为基础的。长期以来城乡分治的二元体制所造成的最大问题，就是占人口多数的农民群体在城乡利益格局中的弱势化和边缘化，城乡关系的失衡实质上就是城乡利益格局的失衡。有研究指出：在计划经济时期，我们用工农业产品价格“剪刀差”的形式让农民为工业化支付了6000亿至8000亿元的代价；改革开放以来又通过低价征用农民的土地，至少使农民为城市的发展作出了2万亿元的牺牲和贡献。协调城乡关系，统筹城乡发展，说到底就是必须确立农民的权利主体地位，落实农民在市场经济中的基本权益，保证农民在城乡利益格局调整和经济社会发展中获取应得的份额，让农民群体能够分享工业化和城市化的成果，实现城乡社会群体利益的均衡发展和共同增进。

首先，要落实农民的土地财产权。土地是农民最重要的资源，是他们物质利益的主要来源和基本的保障。对于广大农民来说，土地财产权是其他各项权利的基础，是其根本利益所在。要使农民的利益得到切实保障，落实土地财产权是回避不了的问题。为此，要进一步深化农村土地制度改革，调整农民与土地的关系，在推进土地经营权流转的同时，积极探索农村集体经济的股份制改造，实行农民土地财产权的股份化，土地权益的货币化、债权化和资本化。对此，作为全国统筹城乡综合改革试验区的成都市已经提出并推进土地管理制度创新，积极推动农村集体土地资本化，进一步探索集体建设用地使用权流转办法和健全农村房屋所有权登记流转制度，通过集体资产产权制度改革，把土地的“集体共有”和“个人产权”结合起来，使农民的财产权利真正得到落实，以制度安排保障农民的土地权利和土地收益；而同时也作为全国统筹城乡综合改革试验区的重庆市则设立了中国首家农村土地交易所，通过创新的“地票”交易形式，把农村建设用地有序流转为城市建设用地。

其次，要让农民与城市居民一样享有平等的政治经济待遇。农民的身份平等权、择业自主权、迁徙自由权、公共物品享用权应该得到保障，从而成为工业化城市化的受益者。要逐步改革工农业产品价格关系，消除对农业和农民利益的“价格剥夺”，同时增加对农业生产经营的政府补贴，支持农业经济发展；取消城乡隔离的户籍制度，消除附加在户籍关系上的种种制度差别，让农民享有自由进城和自由迁徙的权利，平等地参与就业竞争；逐步建立城乡统一的社会保障制度，在养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障方面对农村人口和城市人口一视同仁，使社会保障成为全民共享的制度；增加对农村公共物品的投资，大力发展农村基础教育、医疗卫生、基础设施、社会福利事业，让农民与城镇居民拥有同等的公共物品享用权和发展自身利益的机会。

最后，要进一步发展农民合作组织。事实表明，现行农村村民委员会作为村政管理组织，并不能充分代表农民利益，而且村社合一的经济行政复合体制还往往成为对农民权益的不当强制。保护农民合法权益的有效途径就是培育和发展以共同利益为纽带的农民合作组织，提高农民权益保护的组织化水平和整体能力，让农民可以真正以集体的方式表达自己的意愿、维护自己的利益、实施自己的行为，从根本上改变他们虽然人数众多但力量单薄的不利状况，避免在利益受到损害时陷于别无选择的无奈境地。只有切实保障广大农民的基本权利，确保他

们的利益在城乡经济社会发展中实现合理增进，他们才会主动参与其中，成为统筹城乡发展的重要推动力量。

(二)构建城乡融合的市场体系，实现城乡市场一体化，这是统筹城乡发展的体制基础

城乡市场一体化是统筹城乡发展的基础和关键。统筹城乡发展就是要逐步改变长期以来城乡体制分立、管理分治、发展分隔的二元经济社会结构，形成以市场机制为基础，城乡之间资源、要素市场化交流和集约配置的体制和机制，实现城市与农村不同区域各个产业之间的良性互动，推动城市和乡村的协调共进。因此，统筹城乡发展的关键环节是要按照建立市场经济体制的要求，构建连接工农、沟通城乡的统一融合的市场体系，实现城乡生产要素的自由合理流动，以市场机制为基础优化配置城乡资源。市场一体化是协调城乡关系，促进城乡共同繁荣的根本途径。

推进改革，建立城乡一体的市场管理体制。按照建立有利于逐步改变城乡二元经济结构体制的要求，通过深化体制改革，改变长期以来实行的城乡二元管理体制，消除限制资源、要素和产品在城乡之间自由流动的各种体制性政策性障碍。按照市场经济的要求，实行城乡统一的价格制度，打破不合理的垄断定价，加快要素价格市场化，让价格正确反映市场信息，引导城乡资源的自由流动和优化配置。以建立公共财政体制为目标，加快农村财政与税收体制改革，建立规范的转移支付制度和基本需求返还制度，创造条件逐步实现城乡税制统一和城乡居民非税负担统一，使城乡的财政支出与其人口比例大致相适应。

培育市场，形成城乡一体的市场网络体系。按照建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的要求，加快发展和培育城乡统一的商品市场和要素市场，建立健全城乡一体化的市场网络。要破除条块分割、地区封锁，增强城乡市场的内在联系，促进商品和各种要素在城乡范围的自由流动和公平竞争；推进中心城市的展销市场、中小城镇的专业市场、广大农村初级农贸市场间的纵向联系，形成相互依赖且等级多样的城乡网络系统；充分发挥城镇的聚集、辐射功能，运用城镇市场引导和带动农村市场的发展，提高农产品的商品化程度和农业市场化程度；以市场为导向，将农产品的生产、加工、销售纳入到城乡统一的大市场中，以利于稳定供求关系，降低内部交易成本，减小农民直接进入市场的风险，同时鼓励和引导城市的工商经济组织向农村延伸和发展，促进农村经济市场化组织化程度的提高。

改善环境，维护城乡一体的市场运行秩序。针对农村市场化改革和市场发育滞后的实际情况，要着重改善农村的市场环境，确立和维护农村市场运行的规则和秩序。一是要搞好服务。通过发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织，保护农民在交易谈判过程中的话语权，增强抗风险能力和市场竞争能力，提高农民进入市场的组织化程度；在农村发展电子商务、连锁经营、物流配送等现代流通方式，促进商品和各种要素在城乡范围自由流动和充分竞争；建立和完善农业市场信息网络，充分发挥市场的信息服务功能，使他们能够掌握城乡农产品供求信息，按照市场需求安排农业生产，以保持农产品价格的稳定和农业经营效益的增长。二是要加强管理。在农村经济活动中建立一套与社会主义市场经济相适应的法律法规，废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁；健全农业行政执法体系，制定市场交易规则，确保公平交易和平等竞争，创造城乡统一的竞争秩序和市场环境。

(三)建设公共服务型政府，切实提供基本公共服务，这是统筹城乡发展的重要保证

公共服务型政府是一种以市场为导向，以企业、社会和公众为主体，以提供公共服务为特征，以发展为主题，以提高公共服务质量和水平为目标的政府行政模式。

基本公共服务是政府的天然职责。从历史和实践看，不论是发达国家还是欠发达国家，不论是发达地区还是欠发达地区，都把提供基本公共服务作为政府的基本职责和推进政府制度改革的根本要义。在制度设计上，普遍把基本公共服务作为政府的重要政策。发达国家普遍高度重视发挥政府在基本公共服务供给中的主导作用。美国罗斯福政府实施“新政”并于1935年颁布《社会保障法》，建立起完善的公共服务制度，对美国70余年来的经济增长起到了有效的保障作用。美国、日本等许多国家率先完成了义务教育制度的普及。德国、芬兰等国家，建立了福利型公共服务体系。在发展重点上，不同国家在不同发展阶段对基本公共服务的界定各有侧重。20世纪80年代，西方各国普遍采纳了新自由主义或新右派的理论，英国、美国先后进行了以削减社会福利支出为主要内容的新公共管理改革。20世纪90年代以后，西方各国普遍采取第三条道路理论，把增加人力资本投资、扩大就业、发展福利事业摆在政府职能的首要位置，改革社会福利制度。加拿大把教育、医疗卫生和社会福利作为联邦政府财政供给的主要项目，印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均衡化的重要内容，哥伦比亚把教育列入重点转移支付，巴西重点投入教育和医疗卫生。在联合国的文件中，把提供清洁水、卫生设施、教育、医疗和住房等作为基本公共服务。在发展方向上，普遍注意促进城乡公共设施和公共服务的一体化。20世纪30年代英国推进“新城运动”，1968年美国通过“新城镇开发法”，重在提高农村城镇化水平。意大利通过产业政策和城镇基础设施规划，引导产业向农村扩散、人口向城镇集聚。20世纪70年代韩国启动“新村运动”，意在推动所有村庄从传统社区转变为现代社区。法国、葡萄牙、西班牙、英国等国家在农村社区建设中，非常注重供水排水设施、污水处理设施、垃圾处理设施、村庄内部道路与交通安全设施、标准消防栓等基础设施建设。

我国各省市统筹推进城乡基本公共服务的进程明显加快。浙江省以完善城乡规划为先导推进城乡一体化进程，加大乡镇和乡村公共基础设施布局，政府加大对镇(街)、村(社区)社会事业工作平台建设和乡镇、农村公共环卫设施建设的奖励和补贴，同时引入市场机制和准市场机制，依法规范民间组织和市场主体参与公共服务产品的生产和供给。而成都市在教育、文化、卫生、就业和社会保障方面则实行“六个配套”，着力推进城乡基本公共服务共建共享，在农村基础设施建设方面，实行政府购买服务，鼓励农民向城镇集中。

政府作为统筹城乡发展的主导力量，在五十多年的社会主义建设历程中一直发挥作用。我国的城乡关系一直就是由政府“统筹”的，只不过早期的这种“统筹”是以工业为优先、以城市为本位的，是通过制定和实施一系列强制性的政策措施以农业支持工业、以农村服务城市。党的十六届三中全会提出统筹城乡发展的方针，是针对我国城乡发展严重失衡和扭曲的现实，强调缩小城乡发展差距、促进城乡

协调发展的必要性和紧迫性，着力点在于以工业反哺农业、以城市支持农村。这是对城乡失衡的传统发展战略的一种矫正。显然，统筹城乡发展作为科学发展战略的重要内容，非常明确地强调了政府在缩小城乡差距、促进城乡一体化发展中通盘筹划、统制全局的主导作用。但是，政府的主导作用不应诉诸于扩大和强化自身的权力和功能，更不是回到以前那种单一完全的行政强制性行为，而是要通过发展规划、制度供给、体制创新、政策倾斜、法规条例等宏观调控措施，实施对城乡经济社会建设的科学导向和正确引领，构建城乡之间互动、互融、互补、互惠的新型关系，实现城乡协调发展。在指导思想上，要切实纠正片面强调城市的中心地位和率先发展，甚至以侵占农村和农民利益来实现城市发展的思路，以科学的发展观为指导，正确认识城乡关系，全面分析我国城乡发展的实际，特别是要立足于我国人口众多、人均资源水平低以及农业基础薄弱的基本国情，科学地选择城乡关系模式和发展道路，从实际出发，量力而行，合理把握进度，以实现城乡资源合理配置、体现社会公正和利益均衡作为基本原则，引导城乡经济社会全面健康发展。在职能定位上，要按照党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》，推进从建设型政府向公共服务型政府的转型，纠正政府的“错位”、“越位”行为，实行职能“归位”。在统筹城乡发展中，政府不是要创建自己的项目和成果，而是要激发市场主体的活力与积极性；不是要拥有和扩大自己的利益，而是要保障城乡广大公众的利益。各级政府要把主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，致力于社会建设和社会管理，保障和改善城乡民生，保护社会公众特别是广大农民的合法权益，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系。在工作重点上，政府应该着力于妥善处理城乡关系，破解传统的城乡二元结构。要努力改善农村的利益环境，为农业的发展和农民利益的增进创造条件。按照“少取多予”的原则，建立财政支农资金稳定增长的机制，完善农业的补贴制度。增加农村公共物品的供给，加大农业基础设施建设、农村生态建设、农业科技进步、灾害救助及扶贫的投入。深化农村税费改革，减轻农民负担，防止农村资源的继续流失和对农民利益的损害，使广大农民分享工业化和城市化的利益。在行为方式上，政府对城乡发展的推动作用应该体现在创造市场机制发挥作用的社会条件，为城乡协调发展营造有利的制度环境。要通过制定城乡发展规划及实施相关政策，引导城乡资源的合理流动。要充分发挥市场机制的作用，推进城乡体制改革，完善制度设计，在市场运行、社会管理等各方面逐步实现城乡同制，构筑城乡资源整合的平台，建立和完善平衡城乡利益关系的体制。加强法制建设，维护社会公正和利益均衡，保障公民的财产权，规范市场秩序，保护正当的资源获得和合理的利益实现。

统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化，从根本上讲，就是要在处于不同空间的城市经济活动和农村经济活动中确立起基于市场经济“一体”的管理体制和运行方式，建立城乡之间相互贯通和融合的市场体系，实现城乡资源的市场化配置，提高城乡经济社会发展的协调性和融合度，形成市场经济条件下的新型城乡关系，以促进城市与农村的协调发展。由此我们务必充分认识统筹城乡发展并不是单纯将资源配置从偏向城市转变为偏向农村，不是简单地增加农业和农村的投入，而是要着眼于在新型城乡关系的框架下构建合理配置全社会资源的体制和机制。统筹城乡发展、实现城乡和谐的关键是体制改革。因此，务必正确处理在推进统筹城乡经济社会发展一体化进程中政府主导与市场基础的相互关系，既要极大地发挥政府在公共产品供给、财政转移支付以及防治外部性中的重要作用，更要确立和强化市场机制对经济社会资源的有效配置作用，构建统筹城乡发展的体制基础，把城市和农村紧密有机地联系起来，建立平等和谐的城乡关系，建立城乡统一的行政管理体制，建立覆盖城乡的基础设施建设及其管理体制。

责任编辑：向波