摘要 乡村生态旅游近几年作为一种新型的旅游发展模式迅速兴起，与之相关的乡村生态旅游资源作为发展乡村生态旅游的基础和关键因素，也开始受到关注与重视。只有对乡村生态旅游资源进行合理开发与保护，才能实现乡村生态旅游的可持续发展，而从法律角度对其进行保障无疑更具有稳定性。内蒙古在法律保障乡村生态旅游资源的过程中，还存在法律保障体系不完善、监管制度不科学以及法律保护理念弱等问题，结合当地实际，从建立健全乡村生态旅游法律保障体系、加强乡村生态旅游监管、增强乡村生态旅游法律意识等法律保障途径探讨解决内蒙古乡村生态旅游发展过程中的资源保护问题，以缓解当地乡村生态旅游资源开发与生态环境之间的矛盾，在实现经济文明的同时也能够实现生态文明。

关键词 内蒙古；乡村生态旅游资源；法律保障

中图分类号 F590.75 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2024）02-0114-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.02.024

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on Legal Guarantee of Rural Eco-tourism Resources in Inner Mongolia

Wulantuya

（Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot， Inner Mongolia 010010）

Abstract Rural ecotourism， as a new tourism development model， has been rising rapidly in recent years， and the related rural ecotourism resources， as the basis and key factor of the development of rural ecotourism， have also begun to receive attention. Only reasonable development and protection of rural ecotourism resources can realize the sustainable development of rural ecotourism， and it is more stable to guarantee it from the legal point of view. In the process of legal protection of rural ecotourism resources in Inner Mongolia， there are still some problems such as imperfect legal protection system， unscientific supervision system and weak legal protection concept. The author tries to solve the problem of resource protection in the process of rural eco-tourism development in Inner Mongolia through establishing and perfecting the legal guarantee system of rural eco-tourism， strengthening the supervision of rural eco-tourism and strengthening the legal awareness of rural eco-tourism， in order to alleviate the contradiction between the development of the local rural eco-tourism resources and the ecological environment， we can realize the ecological civilization as well as the economic civilization.

Key words Inner Mongolia;Rural eco-tourism resources;Legal protection

基金項目 2021年度内蒙古自治区文化和旅游厅一般项目（2021-WL0043）。

作者简介 乌兰图雅（1984—），女，蒙古族，内蒙古赤峰人，副研究员，硕士，从事法学研究。

收稿日期 2023-02-16

乡村生态旅游近几年作为一种新型的旅游发展模式，成为政府鼓励发展的新农村优势产业。发展乡村生态旅游不仅有助于推动城市和乡村在人口、资本、技术等方面协调发展的进程，同时也在一定程度上保护了乡村生态旅游资源的高效节约利用。内蒙古自治区依托良好的生态环境、多彩的民族风情和悠长的历史文化在开发乡村生态旅游中具有得天独厚的优势。保护好乡村生态旅游资源是发展乡村生态旅游的根本，构建和完善乡村生态旅游资源法律保护制度就成为解决相关问题的必由之路。

在深入发展内蒙古乡村生态旅游过程中，对生态旅游资源的法律保障层面仍存在一些不健全、不完善的地方，需要通过健全相关的法律法规实现对乡村生态旅游资源的保障，引导和促进乡村生态旅游走上可持续发展道路。

1 加大内蒙古乡村生态旅游资源法律保障的重要意义

1.1 能够促进内蒙古乡村生态旅游业的可持续发展

内蒙古乡村生态旅游业的发展在很大程度上依赖当地的草原、森林、沙地等自然生态环境，这些自然生态旅游资源虽然丰富但相对脆弱，一旦遭受不合理开发就會造成严重的破坏。随着近年来内蒙古乡村生态旅游的快速发展，人们不断增长的旅游需求与有限的旅游资源供给之间的矛盾开始显现，保障措施跟不上、管理混乱、垃圾得不到有效处理等问题经常发生。如果不加限制地满足不断上涨的旅游需求则必然导致生态环境遭到破坏，不仅会影响到整个乡村旅游产业的发展，对当地的生态环境也会造成一定程度的破坏。加大内蒙古乡村生态旅游资源的法律保障，就是以可持续发展思想为指导，通过立法、执法等法律手段在保护生态环境的前提下寻求旅游产业的发展，在发挥自然资源最大经济价值的同时规范人们的行为，实现共赢。因此想要乡村生态旅游业得到健康长远的发展，制定相关生态旅游法律规范势在必行。

1.2 能够促进生态环境的保护

在发展乡村旅游业过程中往往将着眼点放在平衡旅游开发者及旅游者之间的法律关系上，而忽略了乡村生态旅游资源的保护。将乡村生态旅游资源保护纳入法律的框架之下，能够在提升人们生态旅游资源保护意识和素质的同时，对于因旅游开发所造成的危害生态环境的行为进行规制和惩戒，解决乡村生态旅游市场存在的盲目无序开发、过度开发、服务水平较低等市场秩序混乱现象，对于乡村生态旅游资源的保护和生态旅游的持续健康发展能够起到积极的促进和推动作用，对于乡村生态旅游过程中所产生的矛盾也能够用比较科学的方式化解。

2 内蒙古乡村生态旅游资源法律保障现状分析

2.1 内蒙古自治区出台的相关规定

内蒙古一直以来对生态资源的保护都十分重视，一方面从地方性法规和规章制度保护层面出台了《内蒙古自治区环境保护条例》《内蒙古自治区旅游管理条例》等条例，分别从保护和改善环境方面以及旅游规划与安全监管等方面对生态资源进行保护。与此同时，内蒙古还在森林、水土保持、文物保护等方面制定相关保护条例，从保护原生态动植物、原生态水源和地貌、历史遗迹、人文民俗等不同角度共同构成了内蒙古生态保护法律体系。另一方面是制定了生态旅游规划和旅游服务标准。从2003年起，内蒙古开始对旅游业进行总体部署和宏观规划，陆续编制并出台了一批旅游规划。为引导和规范内蒙古生态旅游的健康发展，内蒙古自治区旅游局2008年制定了全国首部地方性生态旅游服务标准——《内蒙古自治区生态旅游服务标准》 ，2013年出台了《内蒙古自治区生态旅游服务标准评分细则》，2021年印发了《内蒙古自治区级文化生态保护区管理办法》，分别从生态旅游的建设开发、经营管理、服务水平等方面制定了详细规定。这些部门规章的实施对自治区生态旅游的发展有较大的指导意义。

2.2 内蒙古乡村生态旅游资源法律保障体系总体态势分析

内蒙古现行的相关法律法规，虽然对保护乡村生态旅游资源起到了一定的积极作用，但是也存在比较明显的短板。其一是内容上缺乏针对性。现行的法律法规绝大部分出自涉及环境自然资源保护的单行法规与条例，这些条例设计的初衷并不是从保护乡村生态旅游资源的角度出发，因此在处理生态旅游资源相关问题时，运用过程中的针对性和效力不高。其二是现行法规质量参差不齐。目前出台的法律法规多是各个地方根据上位法的总体要求，结合该地区情况设定的，内容上规定的过于原则，现实的可操作性不强；同时在条款的设计上不能很好地做到囊括保护乡村生态旅游资源各方面发展的所有要素。总体而言，内蒙古乡村生态旅游资源法律保护架构的实体规范和程序规范都远远谈不上健全和完善，缺少从法治角度进行顶层设计的整体考量。

3 内蒙古乡村生态旅游资源法律保障的瓶颈

3.1 内蒙古乡村生态旅游资源的法律保障体系不完善

乡村生态旅游作为一种新兴的旅游模式，目前国内尚未出台针对乡村生态旅游的专项法律法规，与生态旅游资源相关的立法散见于《中华人民共和国旅游法》《国家生态旅游示范区建设与运营规范》等部分规定中，内容上大多是针对乡村旅游业发展的金融支持政策或扶持政策，对于乡村生态旅游以及生态旅游资源的保护和管理措施涉及相对较少。内蒙古近几年随着旅游业的发展，对于生态旅游资源的开发与保护开始有所关注，但在保护生态旅游资源时还没有出台针对性强的成文法；已经颁布的相关规定针对性较差，内容上比较分散，比如对乡村生态旅游资源中森林、草原以及文物的保护都需要引用《内蒙古自治区森林公园管理办法》《内蒙古自治区水污染防治条例》《内蒙古自治区文物保护条例》以及《内蒙古自治区水土保持条例》中的一些原则性规范。这种方式虽然能够在一定程度上保证内蒙古乡村生态环境保护法律制度的整体性，但弊端是忽略了乡村生态旅游资源自身易受到外界的干扰、稳定性差的特点，同时乡村生态旅游资源对旅游开发和旅游活动的承受能力是有限的，容易受到市场和经济的影响。因此，针对乡村生态旅游资源的这两种特性就要求与之相配套的法律法规具有针对性和严苛性。现行的法律保护制度没有充分考虑乡村生态旅游资源自身的特点，缺乏针对性的保护，实践中遇到生态旅游资源遭到破坏的情况时，处理方法和补偿方案没有统一的规定，执行过程也比较混乱，无法满足乡村生态旅游资源保护事业的发展。

3.2 内蒙古乡村生态旅游资源缺乏有效监管和执法

首先，监管权限设置有待明晰。内蒙古的乡村生态旅游资源具有整体性与多样性特点，同一个生态旅游环境内会包含草原、河流、森林等多种生态资源，但因为这些资源分属于不同的管理部门，因此乡村生态旅游的管理涉及多个环节、多个领域和部门。若没有统一协调的管理机构进行布局规划和管理往往会出现各自为政、协调性差、权力重叠或是无人监管的混乱现象，对于乡村生态旅游资源的保护是极为不利的。现实中大多数乡村生态旅游开发都是当地居民自发而起的，乡村生态旅游相关产品从规划、建设，到具体的经营和服务管理缺乏有效集中管理，导致开发无序、重复建设现象层出不穷，破坏生态旅游资源的现象屡禁不止。

其次，执法不到位。目前就乡村生态旅游而言还没有专门的执法机构，从地方政府到相关管理部门并没有清晰划分出各自的责任归属，没有进行统一集中执法管理，相应地出现了执法不严、执法不力的现象和问题。一是部分乡村生态旅游地区私搭亂建，影响整体景观，破坏自然风光；二是过度开发，浪费资源现象严重。以内蒙古为例，内蒙古很多草原景区为了短期经济效益，对于景区内出现的黑车拉客、商贩兜售现象“睁一只眼、闭一只眼”；旅行社导游胁迫游客消费，在旅游行程中出现强买强卖，不让游客休息等情况；部分地区管理混乱，过度收费，“宰客”行为严重。针对上述情况的投诉，并没有得到监管部门的重视，有些地区甚至出现了某种程度的鼓励和纵容，这不仅伤害了游客的情感，也给该地区乡村生态旅游资源带来了不容忽视的危害。

3.3 内蒙古乡村生态旅游资源保护理念缺乏

乡村生态旅游区别于其他旅游形式最核心和关键的一点就在于乡村生态旅游资源的形成与当地特有的自然生态以及传统文化习俗密不可分。乡村生态旅游的目的是使游客在游览中体会地方性旅游资源的陌生与神秘感，同时在游玩过程中获得生态与环境保护相关的知识，体验真正意义上的回归自然。就内蒙古而言，乡村生态旅游虽然取得了一定程度的发展，但对于生态旅游的价值、环保理念宣传不足，主要从创造经济价值的角度进行理解，处在比较低端的认识阶段。从旅游开发者角度，存在对乡村生态旅游资源盲目开发、粗放式开发和过度开发等问题。部分旅游经营者和旅游企业把乡村生态旅游作为一种招牌和市场营销的手段，只注重追求和获取经济利益，放松和忽视了对生态利益的维护。从游客角度，生态旅游的理念宣传不到位，没有深入到旅游参与者的心中，部分游客缺乏生态环境保护道德意识，对生态知识的掌握停留在浅层次阶段，对保护生态环境资源的法律法规和政策不够熟悉，缺乏了解，是典型的本能式的自我保护型环保意识。从细节来看，展现出“知行不一”，不能够积极自觉地参加生态资源的保护。当在生态旅游过程中遇到生态环境破坏情况时，往往采取消极态度，不能积极有效制止，主动性不强，反映出游客生态旅游资源保护意识缺乏。

4 完善内蒙古乡村生态旅游资源法律保障的若干建议

4.1 完善乡村生态旅游资源的法律保障体系

建立和完善我国乡村生态旅游相关法律、法规，是乡村生态旅游法律保障体系建设的基石，同时也是引导和促进乡村生态旅游资源和产业合理有序发展的保障。目前生态旅游在我国发展时间较短，还没有出台专门的法律进行保护，因此无法从根本上满足现阶段蓬勃发展的乡村生态旅游业的现实需求，不可避免地会导致乡村生态旅游资源在实践中的开发利用和保护等方面缺乏直接的法律依据。我国应该在吸取国外成熟发展经验的基础上，结合现有的《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国环境保护法》等相关领域的法律法规，尽快对特定的生态旅游区域或特定生态旅游资源立法，重点保护，通过完善的法律体系最终实现对乡村生态旅游资源的全面保护。

内蒙古在发展乡村生态旅游方面有着自己的优势和特色，新的历史时期更应该把握住自身独特的发展机遇和广阔的发展前景，将乡村生态旅游资源的开发和保护纳入法制建设轨道。在目前我国生态旅游资源保护专门立法出台时机尚不成熟的情况下，内蒙古可以从自身乡村生态旅游发展和管理的实际出发，先通过修改完善相关配套法律法规、对草原、森林、湖泊等重点领域进行先行立法，与各部门协商，通过设置专门配套规定等措施来明确参与乡村生态旅游发展各方主体，保护生态旅游资源的权利及义务。在这个过程中要特别注意将可持续发展作为内蒙古乡村生态旅游资源开发的指导思想，同时在资源开发过程中，要对内蒙古乡村生态旅游资源开发的法律关系进行详细规定，明确当地政府、开发者、经营者及当地居民之间的权利义务关系；对乡村生态旅游资源开发过程中的违法行为、违法责任以及司法救济途径做明确规定。只有将这些内容系统、完整地加以明确，才能对生态旅游资源起到真正的保护作用。

4.2 优化内蒙古乡村生态旅游资源的监管

促进乡村生态旅游持续健康发展，推动新农村建设步伐，必须加强对乡村生态旅游资源的监督和管理，这是乡村生态旅游资源法律保障的关键环节。因此内蒙古应加强以下几方面工作：首先，发挥行政机关的引导监督作用。内蒙古乡村生态旅游资源的开发利用离不开各级政府的主导和引领，内蒙古的各级政府和各生态环境部门应当明确自己的定位，加强与相关部门的协作，通过监察、评估、综合执法等制度，充分发挥好本部门的监督作用，共同做好乡村生态环境资源的保护工作。其次，要持续推进乡村生态旅游资源确权登记工作，使各方权责得到进一步明晰，更好地保障人们的生态权益，为国家有效管理乡村生态旅游产业提供基本的规范依据，这也是完善乡村生态旅游资源法律保障体系的重要一步。再次，形成环境保护监督曝光透明机制。在加强监督执法的力度，提高执法人员素质的基础上，对破坏乡村生态环境的企业和个人进行曝光。赋予除政府部门以外的各类社会组织、旅游地居民、游客等部分监督权，通过采取电话、书信、邮件、面谈等各类投诉方式逐步扩大和完善监督路径。

4.3 开展乡村生态旅游资源保护法制宣传

首先，创新内蒙古乡村生态旅游资源开发理念。乡村生态旅游是依托良好的自然生态环境和独特的人文生态系统的旅游，游客旅游的目的是为了实现人与自然的交流融合，因此内蒙古在未来乡村生态旅游资源开发规划的过程中本着“融入自然”的原则，把握适度发展的“度”，开发规划时对于原生态的水源地貌、植物植被，保持具有当地特色的山水风貌原貌，根据实际情况作出选择性的开发。另外在乡村生态旅游资源开发前期，应当首先对当地的生态旅游资源状况做好充分详尽的调研，确保开发符合自然生态资源演变生长规律，突出不同种类生态旅游资源的特色，使生态资源能够得到科学合理的优化配置。同时，设计实施有效可行的生态旅游环境容量评估论证工作，根据生态旅游资源的承载能力，确定乡村生态旅游区资源能够维持正常生存的安全容量，调整生态旅游开发规模，防止对乡村生态资源与环境造成破坏与污染。

其次，加强对内蒙古乡村生态资源保护的宣传教育。我国的乡村生态旅游发展历程比较短，因此十分有必要加强乡村生态旅游资源保护的宣传教育，从而提升包括旅游资源开发者、生态旅游经营者以及游客在内的社会生态认知与生态保护意愿。内蒙古在加强乡村生态资源保护的宣传教育过程中，应当对重点人群进行重点宣传，特别是对于乡村旅游资源保护的立法者、政策制定的参与者和执行者这类群体也要进行多角度的科普教育，确保其生态旅游资源保护理念内化于心。对重点生态旅游景点组织日常科普宣传教育，同时相关部门应该建立起乡村生态旅游信息公开系统，方便社会公众了解内蒙古乡村生态旅游和保护的相关数据，并能够通过热线电话、信访、微博、微信等手段，提供反馈意见，从而创造出公众参与乡村生态旅游保护的社会氛围。

4.4 少数民族习惯法与内蒙古旅游资源的结合

习惯法源于各民族生存的法治需要，是人类在长期的社会生活中自然形成的一套行为规范。习惯法在内容上极为广泛，其中所涵盖的“敬畏自然”的内容仍然能够对于今天的环境保护起到借鉴作用，可以有效弥补和矫正现行环保法条和环保措施的漏洞与不足，促进生态环境资源的良性运转。内蒙古地区共同生活着多个民族，其中蒙古族因为长期的游牧生活，被称为“马背上的民族”。在蒙古族的观念中，大自然充满灵性，只有尊重自然，敬畏自然，才能利用自然，同时与之和睦相处。牧民要保护草场和水源，禁止乱挖药材、乱伐树木，这其中所蕴涵的思想虽然在内容上具有原始性和粗糙性，不能对人与自然的关系作出全面准确的科学解释，但是对保护自然却具有不容忽视的积极意义。因此，在开展内蒙古乡村旅游生态资源开发保护的过程中，可以结合内蒙古少数民族习惯法中有关生态环境保护的正确观念开展宣传教育，使少数民族地区生态习惯法与现有的环境保护工作进行良性互动，将传统文化观念同现代法律保护措施相结合，能良性互动，将传统文化观念同现代法律保护措施相结合，能够更好地促进内蒙古乡村生态旅游资源的保护。

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