路涵旭

（南开大学 马克思主义学院，天津 300350 ）

引言

进入新时代，以习近平同志为核心的党中央站在战略和全局的高度，对区域协调发展提出一系列新思想、新论断、新要求，结合新的实践要求和时代要求提出了一系列重要论述，为推动区域协调发展指明了前进方向和实践路径。党的二十大报告指出，要“促进区域协调发展”，并将其作为推进高质量发展主题的五大战略支柱之一。区域发展不平衡、不协调是事关发展全局的关键。2023年5月11日至12日，习近平总书记在河北考察并主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会时强调：“以更加奋发有为的精神状态推进各项工作，推动京津冀协同发展不断迈上新台阶，努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区。”［1］京津冀作为经济区域化的典型代表，系统推进京津冀地区协同发展沿着中国式现代化之路稳步向前，促进区域协调发展、构建区域发展新格局。

一、京津冀协同发展存在的问题

党的十九大以来，京津冀三地按照党中央决策部署，切实履行主体责任积极推进京津冀协同发展，取得新的显著成效。但是，据国家统计局发布的《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》数据显示：2022年京津冀地区生产总值100293亿元；长江经济带地区生产总值559766亿元；长江三角洲地区生产总值290289亿元［2］。可见京津冀地区生产总值与长江经济带和长江三角洲地区差距较大，增长速度也较低。另外，经国家统计局测算结果显示，2021年京津冀区域发展指数为138.9，其中，创新发展、绿色发展、协调发展是主要支撑力量，三个分指数分别为153.0、153.0、141.6［3］，可见协调发展是京津冀区域发展的重点和难点。因此，找准京津冀协同发展中存在的主要问题并“对症下药”，成为推进京津冀区域发展形成新增长极、实现新突破、迈上新台阶的关键。

（一）产业结构的差异导致发展水平失衡

随着京津冀协同发展战略的提出，从2013年与2022年京津冀三大产业比重对比可知，京津冀的第三产业比重持续增长占据主导地位，第一、第二产业比重呈现下降趋势并日趋稳定（见图1）。但由于河北各地的产业结构差异明显，发展水平参差不齐，河北发展成为京津冀整体发展的“弱项”，使得京津冀总体发展水平较长江经济带和长江三角洲地区还是明显落后。从2022年北京、天津、河北的地区生产总值（GDP）产业占比分析可知，京津冀的产业结构布局差异明显，北京以第三产业为主，产业结构优势明显，天津和河北第三产业比重均低于三地平均值，产业结构亟待优化（见图2）。另外，在《京津冀协同发展报告（2022）》中也强调指出：“京津冀战略科技力量布局单核集中、区域创新实力差距制约了京津冀整体创新效能的发挥。截至2020年，京津冀共有国家重点实验室154家，国家级技术创新中心85家，但80%以上分布在北京，布局呈现出单核集中的态势”［4］。科技创新是产业结构优化的重要动力和经济发展的核心力量，科技力量分布不均使得发展水平失衡加剧。

图1 2013年和2022年京津冀地区三大产业比重对比

图2 2022年京津冀地区GDP产业占比

（二）产业分工的就业差异导致人才“两极分化”

中国社会科学院在2016年《京津冀协同发展指数报告》中提及要有效解决京津冀三地的区域分工专业化问题。在《京津冀协同发展报告（2022）》中提到京津冀产业分工格局初显：“北京先进服务行业比较优势最大，并且有扩大趋势。天津一般性服务行业有一定程度的增长，一些服务行业开始建立比较优势。河北的传统优势产业在第二产业，同时高技术制造业快速发力。”［4］可见京津冀产业分工不断发展优化。其中，北京以第三产业为主导，近5年所占比重均在80%以上，在就业结构上，2019年其第三产业从业人员比重高达83.1%［5］，北京第三产业发展迅速，日益成为拉动就业的主要方式。这样的产业分工，也使得北京相较于天津和河北的人才更聚集，就业压力和竞争压力更大。而天津和河北由于本身产业结构落后，导致就业水平不高，人才大量流失，造成“人才找不到好工作，好工作留不住人才”的尴尬境况，这也严重制约了发展质量和水平。

（三）产业集聚加大生态治理困难

在协同发展的战略下，京津冀三地进行了产业转移，而产业集聚是产业转移的必然产物。产业集聚化的特点使得京津冀因特定的资源或特殊的产业链条特性而自主地聚集在一起，对经济的发展与驱动具有重要的扩充作用，进一步提升了企业间的协同与合作优势。但区域的产业分布集聚化，也会在一定程度上加大生态治理难度。如北京将石油、天然气、开采业、交通设备制造业等产业转移至天津，北京将冶金业、采矿业及金属加工业等转移到了河北。天津的基础装备制造业、金属冶炼、机械制造、器材制造等行业转移至了河北，而天津的电子通信、信息科技、高新技术等产业转移至北京。到目前为止，河北的产业主要以重工业、化工业、建材业等为主。如图3所示，相较于北京和天津，河北的碳排放量从1997年到2019年呈现猛增态势，环境污染加剧。有数据显示，“1997—2019年，河北碳排放量占京津冀碳排放总量的比重从65.2%上升至78.8%，占全国碳排放总量的比重则从7.22%上升至8.4%”［6］，这种产生污染源的产业集聚河北，无疑对京津冀整体生态治理是一项巨大挑战。

图3 1997—2019年京津冀三地及总体碳排放量变化情况

（四）区域治理主体协同难度加大

京津冀协同发展中治理主体的多元性，使得主体之间难以有效协同。一是京津冀的协同需要三地政府牵头牵线齐力推进，还需要疏通多元治理主体的分歧和矛盾。尽管政府带头推进治理，但在协调居民、企业、非政府组织等涉及切身利益方面还是有一定的阻力。二是指导治理方针政策不够健全，导致治理工作难以有效开展。三是在不同城市政策的推进和实施力度等也存在差异，缺乏统一标准，造成地区间的差异冲突。这些方面都加大了区域协同治理的难度。

二、习近平关于区域协调发展的重要论述是京津冀协同发展的理论指南

习近平总书记关于区域协调发展的重要论述是习近平经济思想的重要组成部分，是促进经济高质量发展的支撑力量。京津冀地区作为区域发展的典型代表，在区域协调发展中较长三角、珠三角地区协同发展具有明显不足和较大差距，补齐发展劣势就要贯彻落实区域协调发展战略，从发展理念、发展方法、发展思维、发展方案等方面全面把握习近平关于区域协调发展的重要论述，才能切实推进京津冀协同发展，打开京津冀协同发展新局面，取得京津冀经济发展新进步。

（一）发展理念上：贯彻落实新发展理念

“理念是行动的先导，一定的发展实践都是有一定的发展理念来引领的。发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败。”［7］197推进区域协调发展必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，突出协调发展对弥合区域间差异的突出作用，走内生式发展道路。在新发展理念中，“创新是引领发展的第一动力，协调是持续健康发展的内在要求，绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现，开放是国家繁荣发展的必由之路，共享是中国特色社会主义的本质要求，坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展是关系我国发展全局的一场深刻变革”［8］。

一方面，将“协调”摆在区域发展的突出位置。地区间发展不平衡问题，是威胁经济持续稳定发展的主要问题。区域间既具有差异性又相互依赖，不能脱离整体区域发展“一枝独秀”，而要依靠依赖共存关系减小发展差距，在协同合作中发挥发展合力，为实现共同富裕铺平道路。

另一方面，全面贯彻新发展理念把握发展全局。习近平关于区域协调发展的重要论述在强调协调发展的同时，倡导区域发展以创新发展激活发展活力，减小发展差距；绿色发展消解污染连带效应、从源头减少污染扩散；开放发展打通城市互联互通、互通有无；共享发展强化区域发展溢出效应，促进知识溢出、技术溢出、经济溢出，共享发展成果。

（二）发展方法上：坚持系统优化的方法

实现区域的协调发展，就要进行要素的整合，最大限度地促进区域经济增长。但是，在现实中，各区域的发展情况不尽相同，各区域的发展存在利益冲突，这就需要将系统优化的方法应用于协调区域发展关系，实现区域利益的最大化。系统优化方法实质上就是从整体出发，将不同的要素进行整体规划、一体推进，将不同要素间相互排斥转化为相互依赖，实现整体优化升级，达到最佳效果的方法。

党的二十大报告指出：“必须坚持系统观念，万事万物是相互联系、相互依存的。只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律。”［9］系统论的核心思想是系统的整体观念，坚持一盘棋的整体观。在提到长江经济带协调发展时，习近平总书记指出：“长江经济带作为流域经济，涉及水、路、港、岸、产、城和生物、湿地环境等多个方面，是一个整体，必须全面把握，统筹谋划。”［10］中国城市众多、地区差异大、人口分布不均等因素使得发展不平衡、不协调的问题突出。如果将城市发展、区域发展、全国发展相联系的话，那么区域发展作为连接城市与全国发展的关键变量，在国家总体发展战略布局中起着影响全局的重要作用。随着以多城市为元素组成的区域集合协同发展趋势加强，区域发展“一盘棋”的优势逐渐显现，但同时也存在众多“不协调”的发展问题。大棋局接续落子，相连成势，区域协调发展空间布局愈加清晰。只有将“棋子”有序协同，连成道道“防线”，才能避免“满盘皆输”。

（三）发展思维上：自觉树立辩证思维

辩证思维是指导人自觉学习、掌握、运用唯物辩证法分析问题、解决问题的思维方式。辩证思维要求我们认识、分析问题时，要运用事物是普遍联系又不断发展的、既对立又统一的、反对用形而上学的观点看问题。在区域协调发展中自觉树立辩证思维，运用辩证统一规律正确掌握协调的内涵，就要掌握以下几个方面：

一是，“协调既是发展手段又是发展目标，同时还是评价发展的标准和尺度。”用辩证思维认识协调，要将协调作为区域发展的手段、目标，作为评价发展是否达标的标准和尺度。二是，“协调是发展两点论和重点论的统一。”辩证思维就是坚持“两点论”，用一分为二的观点看问题，看到区域发展失调与失衡，也要看到区域发展的协同效应；坚持“重点论”，分析问题要抓“牛鼻子”，解决问题要抓问题关键；坚持“两点论”与“重点论”的辩证统一，既要一分为二看问题，又要抓关键解决问题。三是，“协调是发展平衡和不平衡的统一。”习近平总书记指出：“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。这是区域协调发展的辩证法。”［11］区域内部是发展程度不一而又密切联系的整体，在不断发展中缩小差距达到相对平衡，实现区域协调发展。正如习近平总书记所指出的，“以人均GDP衡量的区域发展差距，是长期存在的，在某个发展阶段甚至还有不断扩大的趋势。但是以人均收入衡量的区域发展差距，是可以逐步缩小的”［12］203。四是，“协调是发展短板和潜力的统一。”这里强调了发展中存在的短板问题，“短板”不是静止的而是发展的，具有无限的发展潜力，现在处于落后状态，但可以进行优化激发发展潜力加快发展，转化为发展优势。这四个方面关于协调发展的阐释，体现了辩证统一规律在发展思维上的创造性运用。

（四）发展方案上：加强区域发展顶层设计

区域协调发展战略在发展方案上强调顶层设计、系统谋划总体方针和总路线图，为区域协调发展提供政策保障，推进区域发展方针、政策的顺利推进和实行。国务院印发实施的《京津冀协同发展规划纲要》《长江经济带发展规划纲要》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》，遵循了顶层设计的思想和原则，为区域协调发展明确了目标、方法、分工布局等具体开展工作的指导方案，体现了党的领导核心地位和巨大领导优势以及中央政府的职能优势。

区域协调发展涉及不同主体、平台、方法、资源的整合与协同，因而需要进行顶层设计与整体规划。在区域合作发展中，只单纯依靠地方政府发挥政府职能和职责，在实际指导工作开展过程中，会出现互相推诿的状况，不可避免地影响发展合作效率和效果。习近平总书记强调加强顶层设计，就是要充分发挥中央政府的作用，站在战略全局的高度作出战略决策和战略规划，以“十四五”谋篇布局，促进经济社会发展取得新成就。处理好中央与地方、政府与市场、政府与社会的关系，可以有效地促成区域合作，获得充足资金支持和保障，节省摸索试错成本。

三、习近平关于区域协调发展的重要论述为京津冀协同发展提供实践路径

发展问题本质上是经济社会发展的不平衡问题。从国家层面看，指国家间发展不平衡、不平等的问题，即发达国家与发展中国家发展的差距问题；从地方层面看，指地区间发展、城市间发展、城乡间发展、乡村间发展的不平衡、不平等、不充分的问题。而国家层面的发展问题是由地方发展不平衡聚集起来的总的不平衡，从地方到国家是一个“点、线、面、体”的关系构成。其中，不同城市是固定的“点”，这是空间上的固定，也是历史上的固定。将空间上相邻的城市“点”连成线，节点城市间的“线”就形成了区域性质的“面”，国家是“面”构成的“体”。从这个意义上讲，城市这个“点”成倍放大也是一个“面”，由不同城镇、乡村的“点”构成。从个体城市的“点”到区域的“面”，需要协调发展这条“直线”的牵引和连接，如果发展失调发展道路曲折走成“曲线”，就无法找到“最短距离”、形成稳定的“面”，更难谈“体”能否“立”起来，形成一个稳健的“立体”发展态势。京津冀协同发展构成稳定发展的“三角形”，在构成全国“整体”发展中起着稳定全局的支撑作用。

（一）协调发展：以新发展理念掌握发展主动权

京津冀协同发展“铁三角”的形成，要从协调发展这条“主线”入手，京、津、冀三点的“连线”是否“直”，是影响发展能否形成稳定协调的“三角形”发展图景的关键。这里的协调发展不是狭义上的，而是广义上的，是以全面坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，统筹协调推进五大发展理念，非只是强调其中之一。京津冀三地经济发展差异大，主要原因是天津和河北的产业结构不合理，与北京先进的产业结构形成鲜明对比，由此还会引发更多发展不平衡问题。因此，京津冀协同发展，需要统筹推进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，而非仅仅是协调发展，这与习近平关于区域协调发展的重要论述中对“协调”的内涵把握是一致的。

在推进京津冀协同发展过程中，自觉坚持新发展理念，大力推崇新发展理念，才能掌握发展主动权，获得长足发展。大力推动创新发展，以创新为区域产业优化升级注入源源不断活力，通过创新合作方式、发展方式、生产方式等，促进京津冀产业发展释放更大创新能量，实现创新驱动发展；大力推进协调发展，使三大产业结构向着更协调、更合理、更先进的方向发展，促进三大产业协调健康持续发展；大力推进绿色发展，加大对第二产业进行绿色生产革新，推进新能源代替产生污染物的能源，对排放有害物的产业加大整治，以科技引领绿色生产发展；大力推进开放发展，促进区域空间结构优化，发挥地域相连优势，加强京津冀三地的技术、能源、人才流通，提高技术转化效率；大力推动共享发展，以构建共建共治共享平台让最新发展成果在三地传播和推广，造福更多人民。

（二）协同共进：以系统优化方法补齐发展短板

协同论认为，系统的复杂性加大了其发挥作用的难度，这就需要合理有序地处理系统内部各子系统之间的紧张关系，使之和谐统一产生协同效应。系统内部协同越融洽，越能发挥出系统的整体功能。反之，则会使系统内部各子系统相互掣肘、增加内耗，使系统处于低效或混乱无序的状态。京津冀协同发展亦是如此，要使京津冀协同发展处在最佳的功能状态，“要把握区域差异，着力推动优势互补，既补各自的短板，又锻造共同的长板，把发展落差的势能变成协同发展的动能，让群众有更强的获得感。”［1］各地区相互密切配合、协同有序，既充分发挥各自的功能作用，又充分发挥合和的整体功能。

京津冀协同发展是一项复杂的系统工程，不但需要加强协同、联动不同发展主体，还要减少发展程度“代沟”、解除发展意见分歧、弥合发展差距鸿沟等。要使这一系统处在最优化的状态，发挥最佳的功能效益，必须以习近平总书记关于区域协调发展的重要论述为指导，运用系统科学的理论与方法，强化系统思维，精准把握其系统特征及各子系统之间的内在联系及规律，构建科学的系统发展观。因此，首先，要树立同频共振的协同观。要发挥系统的整体功能，就要协同好京津冀三地的整体发展，把握京津冀在发展中的紧密联系关系，充分发挥各地的特色和优势，发挥先进带动作用，发挥整体合力，实现优势互补。其次，强调“补短板、强弱项”。在发挥各地优势的基础上，也要着力在补短板上下功夫。发展短板是制约系统整体优化的决定因素，只有补齐短板缩小发展差距，才能实现整体优化。京津冀三地中，河北发展与北京、天津差距较大，在发展中存在诸多发展“劣势”，这就需要从人力、物力、财力多方面强化补给。不仅要加强对河北发展的技术、资金、资源的扶持力度，还要加大对河北的人才引进优惠力度，减少人才流失，提升就业水平、提高创新实力，推动京津冀整体创新效能的发挥。以河北发展效果来衡量三地整体的发展，不断提高河北的发展水平。最后，区域协调发展不能一蹴而就，是在不断发展完善中走向系统优化的。京津冀协同发展只有扎实推进、整体推进、协同推进才能实现协同效应，既不能拖延也不能激进，要循序渐进，稳步向前。

（三）协作高效：以辩证思维方式兼顾发展速度和质量

马克思的协作理论认为：“许多人在同一生产过程中，或在不同的但互相联系的生产过程中，有计划地一起协同劳动，这种劳动形式叫作协作……这里的问题不仅是通过协作提高了个人生产力，而且是创造了一种生产力，这种生产力本身必然是集体力。”［13］378马克思的协作理论说明了生产力的提高有赖于集体协作，这种协作是有目的有计划的，是创造性和创新性的生产活动。区域协调发展战略继承和创新了马克思的协作理论，提倡区域间协同合作，在保持经济中高速发展的基础上实现高质量发展，这体现了辩证思维的发展观。

在追求协同高效发展目标的过程中，协作是完成目标的有效途径。经济学中有一种“帕累托最优”观点，指资源分配中达到公平与效率的一种理想状态。京津冀协同发展就是一种区域协作，以追求“帕累托最优”为目标，持续推进协同合作，不断提升发展效益。京津冀协同发展是注重发展速度更注重发展质量的发展；是生态保护与生态治理同时进行的发展，这就坚持了发展的“两点论”。另外，京津冀协同发展强调重点领域协同合作；强调坚持抓“牛鼻子”，发挥北京非首都功能疏解；强调发展以人为本的思想，这就坚持了发展的“重点论”。以辩证思维方式推进协同合作提升发展的平衡性协调性，加快推进产业对接协作，促进创新链和产业链融合发展。

（四）协力齐心：以顶层设计引领深度合作

京津冀协同发展不是一帆风顺的，在协同各方发展力量方面存在诸多障碍，只单靠地方政府的努力还不够，必须加强顶层设计，从体制机制和政策举措方面下功夫打破壁垒，统筹发展。从强化顶层设计，加快建设健全京津冀协同发展体制机制的实现路径与发展保障。习近平总书记指出：“京津冀协同发展合作走到今天这样的程度，光靠头痛医头、脚痛医脚已经不行了，光靠简单的来回相互走动已经不灵了，光靠孤立地签订几个协议已经不足了。来回走动一次，吃一次饭，过去还要喝一次酒，签一个协议，搞一个仪式，然后各干各的，这种浅层次的合作甚至是形式大于内容的合作，解决不了根本问题。必须进行顶层设计，用顶层设计指导、引领、推动合作。”［14］要从制定各项协同发展政策、体制机制入手形成具体措施。

围绕《京津冀协同发展规划纲要》提出的“到2030年，京津冀区域一体化格局基本形成”这一发展目标，在加强京津冀协同发展顶层设计上，要在协同各方利益、协同多元治理主体上下大力度，群策群力实现高质量协同发展。一是京津冀三地建立生态环境联建联防联治常态化机制。用以指导京津冀各地在生态治理上有章可循，有效协同治理主体，推动合作共赢。二是协同政府与市场力量，建立产业协同发展与劳动力等要素市场化体制机制。在促进产业合理分工、高效协作和促进就业质量和水平方面发挥引导作用。三是构建新机制“协同红利”。习近平总书记对京津冀协同发展提出明确要求，要坚持以人民为中心，加强基础设施建设，协同发展以保障人民根本权益，不断优化教育、医疗等资源配置。京津冀协同发展坚持以人民为中心的价值导向，在促进发展中兼顾社会公平，为人民美好生活需求保驾护航。