蒋建森 邵 安

六十载薪火相传,一甲子历久弥新。“枫桥经验”从改造“四类分子”的样板,到成为社会治安综合治理的典型经验,再到基层社会治理的典范,书写了一部中国基层治理实践的创新史,绣出了一幅“中国之治”的画卷。特别是党的十八大以来,在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,新时代“枫桥经验”成为全面推进依法治国的重要制度安排,是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。

时代是思想之母,实践是理论之源。2023年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年,也是“八八战略”实施20周年。在这继往开来的历史节点,进一步提炼总结新时代“枫桥经验”的理念方法,纵深推进新时代“枫桥经验”的理论创新,为下一步基层社会各领域平安建设提供理论支撑、路径参照,具有重要的理论意义和实践意义。

一、新时代“枫桥经验”是具有中国特色的治理范式

范式是一种对本体论、认识论和方法论的基本承诺,是共同体成员接受的一组假说、理论、准则和方法的总和。(1)参见〔美〕托马斯·库恩：《科学革命的结构》,金吾伦、胡新和译,北京大学出版社2012年版,第8页。“枫桥经验”穿越时空、跨越领域,它不再仅仅是特定地区的工作做法,也不只是指某一个具体的制度政策,(2)参见邵安、胡望洋：《“枫桥警务”评估指标体系构建》,《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2021年第4期。而是因具备完整的理性知识体系、制度规范体系、实践适用体系,逐渐成为具有中国特色的治理范式。不同于以往将“枫桥经验”视为做法模式、治理方案等,治理范式论对“枫桥经验”理论研究具有统摄性功能,对“枫桥经验”创新发展实践具有现实的解释力。

(一)新时代“枫桥经验”的理性知识体系

经过多年的实践探索和理论创新,新时代“枫桥经验”创造了诸多主体性、原创性、标识性的概念和观点,形成了体系化的价值、原则、领域类别、工作方法,建立健全了理性知识体系,集中体现了我们党对社会治理规律认识的深化和拓展。

1.核心价值。以习近平同志为核心的党中央提出以人民为中心的发展思想,坚持一切为了人民、一切依靠人民。“创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,全面推进平安中国建设,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序。”(3)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民出版社2013年版,第49页。新时代“枫桥经验”的灵魂在于“以人民为中心”,始终坚持把“群众高兴不高兴、答应不答应、满意不满意”作为一切工作得失的根本标准,与时俱进地契合不同时代的治理需求,不断推陈出新基层治理实践。

进入新时代,各地各单位积极探索诉源治理、全科网格、村社议事厅、在线矛盾化解平台等创新做法,其根本出发点就是为了解决人民群众的“急难愁盼”问题,满足人民群众最直接最现实的利益诉求。立法机关建立完善立法工作向社会公开征求意见的制度,确保每一部法律法规草案、每一条款均体现出社情民意的最大同心圆。在犯罪打击与社会治安领域,公安机关深入开展“净网”“猎狐”“云剑”“昆仑”等专项行动,持续推进扫黑除恶常态化。(4)参见吴超：《新时代社会治理的探索与创新》,《北京党史》2022年第5期。在司法诉讼领域,各级人民法院积极开展“我为群众办实事”活动,减少当事人诉累;(5)参见党振兴：《九项举措全面推进基层法院诉源治理工作》,《学习月刊》2022年第3期。检察机关加强和规范公开听证、行政争议实质性化解等工作。(6)参见高景峰：《坚持立破并举 深化司法体制综合配套改革》,《红旗文稿》2023年第8期。在法律服务领域,各地司法行政机关不断健全基层公共法律服务体系,着力满足群众多元化的法治需求。

“以人民为中心”蕴含着坚持人民主体地位、共建共治共享、群众首创精神、“人人有责、人人尽责、人人享有”“时代是出卷人,我们是答卷人,人民是阅卷人”“人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者”等诸多原创性概念和论断,引领着新时代“枫桥经验”的创新发展。与此同时,中国大地上的治理实践不断印证与凸显上述概念论断的科学性和哲理性,不断滋养着“以人民为中心”的时代内涵,不断丰富着“以人民为中心”的知识合集。从知识体系角度看,“以人民为中心”是新时代“枫桥经验”发展实践的价值导向,也是其理性知识构建的核心价值,更是理性知识体系的逻辑起点。

2.基本原则。在长期实践中,“枫桥经验”逐渐形成了“坚持群众路线、矛盾柔性化解、风险源头预防”三大基本原则。

首先,坚持党的群众路线原则。坚持党的群众路线这一原则贯穿于“枫桥经验”发展始终。这也是三大基本原则中最重要的一条。纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会召开之际,习近平总书记作出重要指示,指出“把‘枫桥经验’坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好”。(7)王比学：《习近平就创新群众工作方法作出重要指示强调 把“枫桥经验”坚持好、发展好 把党的群众路线坚持好、贯彻好》,《人民日报》2013年10月12日,第1版。这清楚地表明,坚持党的群众路线是“枫桥经验”永恒不变的基本原则。“枫桥经验”之所以诞生,之所以能有效发动和依靠群众,关键和根本是党的领导。1963年6月,中共浙江省委组成“社教运动”工作队,在诸暨枫桥区开展社会主义教育运动的试点工作。一部分基层干部和积极分子提出要对“四类分子”“武斗一遍,逮捕一批”。浙江省委工作队组织当地干部和群众学习中央关于对坏人坏事“必须以教育为主,以惩办为辅”的意见,引导他们敞开思想,展开辩论。通过大讨论,大多数基层干部和群众形成了“‘武斗’斗皮肉,外焦里不熟;文斗摆事实,讲道理,以理服人”的统一认识,共同创造了“枫桥经验”。由此,在中央决策部署下,在省委工作队的引导下,在基层干部的带领下,在广大群众的参与下,“枫桥经验”才得以诞生。可以说,“枫桥经验”是在党的领导下,坚持党的群众路线的重要成果。

习近平总书记强调,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。进入新时代,基层社会治理面临的形势更加复杂、任务更加艰巨、人民群众的要求更高。全国各地坚持把党的基层组织作为创新社会治理的“主心骨”,坚持创新“党建+”模式,始终把党的群众路线贯穿于基层矛盾化解的各主体、各领域、全过程,确保基层治理的正确方向,推动形成“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。

“枫桥经验”60年的辉煌历程推动党的群众路线在基层社会治理领域逐渐形成一套完整的理论体系,不断揭示出具体机理和科学规律。比如,基层社会治理涉及众多治理主体,可被视为一个复杂的组织间网络,而党组织就是居于核心位置的“枢纽型”组织。通过发挥党组织的政治优势,能够有效协调政府部门、民主党派、群团组织、自治组织、社会组织、市场组织等治理主体,更能充分调动广大人民群众的参与积极性。由此,多地持续探索完善“枢纽型”党组织创建活动。再如,如何发动和依靠群众?如何创新群众工作方法?这些问题催生了一系列关于群众工作的规律性知识。由此可见,坚持党的群众路线是践行“枫桥经验”永恒不变的的第一原则,也是构建新时代“枫桥经验”理性知识体系的原则性知识单元。

其次,坚持矛盾柔性化解原则。“枫桥经验”的最大特征在于始终坚持以柔性方式去解决矛盾纠纷。在社会主义建设时期,坚持“要文斗不要武斗”的倡议,以说理斗争的形式把绝大多数“四类分子”改造成为新人,实现了“捕人少、治安好”。今天,“枫桥经验”的柔性治理理念不断被嵌入司法诉讼、信访工作、行政执法等领域,创新了综合调解、多元化解、柔性执法等制度机制。

最后,坚持风险源头预防原则。“枫桥经验”始终坚持风险源头预防,始终坚持抓基层、打基础,是“矛盾不上交、就地解决”的典型经验。“小事不出村、大事不出镇”最初就是源自一位基层干部的提法,之后被赋予更丰富的内涵和更深刻的道理。

总体上,在60年的发展历程中,基层群众的朴素认识、领导干部的理性思辨、专家学者的科学论证合力推动形成与完善了“矛盾柔性化解”“风险源头预防”两大知识单元。

3.领域类别。在三大基本原则的指引下,“枫桥经验”在群防群治、人民调解、说理教育、帮教帮扶、村规社约、社会心理服务、群众参事议事、柔性执法等领域类别中持续创新深化,在不同方面揭示了基层社会治理的内在规律和机理成效,形成了具有方法论价值和普遍性意义的系列知识单元。比如,村规社约是如何经过村居成员集体协商后达成的?程序性内容与实体性内容该如何兼顾?对道德引领的作用有何成效?村规社约是怎样被扩散应用于各种基层共同体,延伸形成行业规章、团体章程等社会规范的?(8)参见邵安：《守正”枫桥经验”,创新治理范式,领航平安浙江建设新篇章》,2023年4月15日,载微信公众号“之江策”。2023年9月20日访问。这种“软法之治”的多年实践被不断总结提炼,逐渐形成抽象的概念表述,进而转化为理论答案与理论知识。又如,人民调解被誉为“东方经验”,不仅形成了操作规范体系和组织保障体系,而且上升为法律制度,成为一个显性的法学研究问题。再如,柔性执法不仅形成了操作规范与工作指南等应用性知识,而且促推关于非强制性执法问题的法律研究。这也启示我们,坚持和发展新时代“枫桥经验”,不是要求模仿表面形式和具体做法,而是要将“枫桥经验”知识单元中的抽象性知识、一般性规律输送至各个具体治理场景。(9)参见叶阿萍：《论新时代“枫桥经验”的法治化进路》,《法治研究》2023年第5期。

4.工作方法。枫桥等地在矛盾纠纷预防化解领域先后探索出20世纪90年代后期的“四前”工作法(10)“四前”工作法是指“组织建设走在工作前,保证预防化解工作有人抓、有人管。预测工作走在预防前,建立一个反应灵敏、能及时发现矛盾纠纷的预警体系。预防工作走在调解前,努力减少矛盾,尽可能避免纠纷。调解工作走在激化前,力争把矛盾纠纷解决在萌芽状态”。、21世纪初的“四先四早”工作法(11)“四先四早”是指“预警在先,苗头问题早消化。教育在先,重点对象早转化。控制在先,敏感时期早防范。调解在先,矛盾纠纷早化解”。,在帮教帮扶领域总结出“三帮三延伸”(12)“三帮三延伸”是指“帮人要帮心,帮人要帮富,帮人要帮到底,帮教进监狱、事先向监狱延伸,帮教重实效,事先向生产生活延伸,帮教讲长效,事后向巩固提高延伸”。等工作法。2002年,枫桥人民法庭把人民调解与法院审判相结合,提出在诉前、诉时、诉中、诉后四个阶段全方位指导人民调解工作的“四环”指导法(13)“四环”指导法是指诉前环节普遍指导、诉时环节跟踪指导、诉中环节个别指导、诉后环节案例指导。。2003年,枫桥派出所树立“立足预防、化解矛盾、维护稳定、促进和谐”的警务理念创建了“四大警务”工作法(14)“四大警务”工作法是指“基础信息口袋式工作法、警务前移零距离工作法、警务服务超市式工作法、基础管理四勤工作法”。,把大量矛盾隐患解决在基层、消除在萌芽状态。近年来,诸暨市公安局全力打造出“123456”枫桥警务模式。而且,全国各地不断涌现出一个个从“枫桥经验”衍生而来的基层社会治理工作方法,例如辽宁沈阳牡丹社区的“三零”工作法,福建明溪县“侨乡枫桥”解纷工作法,四川成都武侯区的小区物业矛盾“信托制”解纷工作法等。这些“枫桥式”工作法紧紧围绕“枫桥经验”的核心价值和根本原则,有效解决了各自领域的诸多难题,形成了较高抽象性的精炼表达,进而集成为一个个工具性、应用性知识单元。

枫桥式基层单位创建是上述工作方法的集成应用场景。近年来,枫桥式系列创建活动如火如荼开展。枫桥式派出所、枫桥式法庭、枫桥式检察室、枫桥式司法所、枫桥式交警中队、枫桥式监所、枫桥式税务所、枫桥式乡镇(街道)、枫桥式村(社区)等创建单位不断涌现。特别是2023年,浙江省绍兴市出台了《关于坚持发展新时代“枫桥经验”开展“枫桥式”系列建设的指导意见(试行)》,旨在通过常态化开展“枫桥式”系列建设,引导各级各单位准确把握新时代“枫桥经验”的历史方位、核心内涵和工作方向。粗略地讲,“枫桥式”是指集中体现“党的群众路线、矛盾柔性化解、风险源头预防”基本原则的工作方式。“枫桥式”系列创建活动必须牢牢坚持和突显“枫桥经验”的根本宗旨和基本原则,确保将“枫桥经验”的规律性知识贯穿移植于各个基层组织机构的工作场景。

综上,核心价值、基本原则、领域类别、工作方法等理性知识单元,从抽象到具体,从概念到机理,层层递进,基本构成了一个系统完备、科学规范的新时代“枫桥经验”理性知识体系。本研究探索性地将其制作成知识架构图,(见图1)以期抛砖引玉。知识体系的建构不应盘桓于学术概念之间,而是必须坚持耕植于中国本土实践。在推进中国社会治理现代化的新征程中,不断出现亟待解决的新问题、亟待理论阐释的新现象,这为更新和丰富新时代“枫桥经验”的理性知识体系提供了机遇。

图1 新时代“枫桥经验”的理性知识体系

(二)新时代“枫桥经验”的制度规范体系

范式必须具有一定程度的公认性。一直以来,社会治理共同体成员高度接受和认同“枫桥经验”的价值取向、管理方式、规则偏好。一方面,“无讼”“和为贵”“以德服人”等优秀传统文化思想深深嵌入中国老百姓的内心,“枫桥经验”的基本精神、内涵要义、价值方法与这些优秀传统文化思想完全契合,使得老百姓对“枫桥经验”有天然的亲近感。“浇花要浇根,帮人要帮心”“摘掉一顶帽,调动几代人”“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”,这些朗朗上口的语言早已家喻户晓、口口相传。另一方面,“枫桥经验”在各行各业生根发芽,在基层自治领域开花结果。实践中,一次次成功的调解化解避免了打官司带来的精神耗损和经济成本,更实现了“事结心了”。“春江水暖鸭先知”,身处一线的基层干部最了解基层情况,最熟悉工作业务,最理解群众的需求。而“枫桥经验”正是在解决基层矛盾纠纷中不断成长完善,成为基层干部解决工作难题的重要法宝、做好群众工作的金字招牌。随着时间的沉淀,广大干部群众认同拥护“枫桥经验”逐渐成为一种显性的集体共识。

党的十八大以来,基层对“枫桥经验”直观朴素的集体共识不断上升至党和国家正式领域。在党的意志上,新时代“枫桥经验”接连被写入党的十九届四中全会《决定》、党的十九届五中全会《建议》、党的十九届六中全会《决议》、党的二十大报告,以及《中国共产党农村基层组织工作条例》,这标志着新时代“枫桥经验”逐渐成为中国共产党治国理政的标识性话语概念。在国家意志上,《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《信访工作条例》《中共中央、国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》《法治中国建设规划(2020—2025年)》等国家政策法规均强调要坚持和发展新时代“枫桥经验”。在地方性法律规范上,《浙江省平安建设条例》明确将坚持和发展新时代“枫桥经验”作为开展各项平安建设工作的根本原则。2022年,浙江绍兴出台了《绍兴市“枫桥经验”传承发展条例》,这是全国首部以“枫桥经验”为旗帜的创制性地方性法规。2023年9月28日,浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议通过《关于坚持和发展新时代“枫桥经验”的决定》,这是全国首部有关“枫桥经验”的省级人大决定。

总体上,从地方到中央,从党的意志到国家意志,新时代“枫桥经验”不但成为广大人民群众的集体共识,也已被各地党政干部内化为自觉践行的治理观,更重要的是建立健全了一系列枫桥式制度规范。这也是新时代“枫桥经验”成为治理范式的必要条件。

(三)新时代“枫桥经验”的实践适用体系

1.新时代“枫桥经验”立足基层社会治理。党的二十大报告指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’,完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制。”(15)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,人民出版社2022年版,第54页。这开宗明义地强调了新时代“枫桥经验”的定位与重心是在乡村、社区等基层社会治理领域。(16)参见叶阿萍：《论新时代“枫桥经验”的法治化进路》,《法治研究》2023年第5期。基础不牢,地动山摇。基层社会治理是国家治理的重要内容,具有极端重要性。“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”“小事不出网格、大事不出社区、难事不出街道、矛盾不上交”等提法均形象地点明,坚持发展“枫桥经验”就是要最大程度把矛盾风险化解在基层、解决在萌芽状态。从更广泛的视野看,这里的“基层”不仅是指纵向府际关系角度下的乡镇(街道)、村(社区)、片区、网格等地理单元,而且可拓展至各行各业的基础工作单元。比如在大学,“基层”可指学院系部里的教研室、教研小组;在生产企业,“基层”可指生产车间、生产小组等。

基层社会治理事关自治领域,“枫桥经验”倡议的群防群治、众事众议就是注重激发基层自治活力,实现“群众事情群众办”。基层社会治理也往往涉及微观治理的“真空地带”,国家法律难以及时有效介入,而“枫桥经验”通过风俗习惯的教化、乡规民约的约束等填补了“微观治理空白”。由此,新时代“枫桥经验”主要适用于基层社会治理领域。在新时代“枫桥经验”的语境中,基层社会治理不再仅仅依赖上级压力推进,而是主要依靠群众自觉的行为规范,特别是在一个个微观单元中形成的民间契约精神。从这个角度而言,新时代“枫桥经验”就是人民群众在基层社会各领域有效自治的生动实践。

2.新时代“枫桥经验”面向人民内部矛盾。党的二十大报告明确了新时代“枫桥经验”主要面向人民内部矛盾,而不是具有对抗性的敌我矛盾。在社会主义教育运动中,“枫桥经验”通过教育人、改造人,促使消极因素转化为积极因素,从而服务于社会主义建设大局。“枫桥经验”在全国推广发扬后,扭转了当时一些干部习惯于按照革命时期的经验办事、用类似处理敌我矛盾的办法处理人民内部矛盾的状况,极大地巩固了政治安定团结。毛泽东同志多次强调,解决人民内部矛盾,只能用民主的、说服教育的“团结—批评—团结”的方法去解决。习近平总书记指出：“对人民内部矛盾,要善于运用法治、民主、协商的办法进行处理。”(17)闻言：《坚持以人民为中心的发展思想 努力让人民过上更加美好生活——学习〈习近平关于社会主义社会建设论述摘编〉》,《人民日报》2017年10月11日,第6版。随着我国社会主要矛盾的历史性转变,人民内部矛盾绝大部分是非对抗性矛盾。实践证明,说理教育工作做得好,就能顺利化解非对抗性矛盾,也能将少数对抗性矛盾转化为非对抗性矛盾;否则,一些邻里纠纷可能转化为治安或刑事案件,一些行政决策可能会引发政社对立。(18)参见孔祥涛：《坚持和发展新时代“枫桥经验”的三个向度》,《中国党政干部论坛》2019年第12期。

基层矛盾纠纷具有日常化、琐碎化、个性化等特征,往往难以用法律技术和刚性规则进行合理解决。比如,因邻里纠纷而“打官司”,不仅费时、费力、费钱,而且容易埋下纠纷当事人之间的怨气恨意。相关数据显示,一些民事纠纷得不到及时调停化解,进而成为“民转刑”案件。新时代“枫桥经验”强调综合运用说理、教育、调解等柔性方式,打开当事双方心结,就地彻底解纷,这就是为了最大限度减少因人民内部矛盾所引发的不稳定因素。

作为一种治理经验,必有其清晰内涵与特色优势;作为一个治理范式,总有其外延与边界。由此,立足基层社会治理和面向人民内部矛盾这两条轴线勾勒出新时代“枫桥经验”的实践适用坐标系,(见图2)明确了新时代“枫桥经验”的基本适用范畴。而立足于“预防、调解、法治、基层”这“四大梁柱”,做到预防在前、调解优先、运用法治、就地解决,进一步明晰了新时代“枫桥经验”的适用范畴,进一步指明了坚持和发展新时代“枫桥经验”的工作要求和主要发力点。正是这一适用范畴凸显了新时代“枫桥经验”的辨识度和生命力,可以有效防范或纠偏“枫桥经验”的泛化空化现象,从而使得新时代“枫桥经验”治理范式在众多社会治理经验中熠熠生辉、历久弥新。

图2 新时代“枫桥经验”的适用坐标系

二、新时代“枫桥经验”治理范式的特色优势

党的二十大报告指出：“我们要拓展世界眼光,深刻洞察人类发展进步潮流,积极回应各国人民普遍关切,为解决人类面临的共同问题作出贡献,以海纳百川的宽阔胸襟借鉴吸收人类一切优秀文明成果,推动建设更加美好的世界。”(19)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,人民出版社2022年版,第21页。新时代“枫桥经验”在习近平法治思想的指引下,始终深植于中国基层法治实践,坚持把传承中华优秀传统法律文化和借鉴国外法治有益成果紧密结合起来,形成具有鲜明特色的“共同治理、柔性治理、源头治理”理念,呈现出“群众唱主角,干部来引导,德法加智治,有事当地了”的新时代特征。(20)参见《浙江省人民代表大会常务委员会关于坚持和发展新时代“枫桥经验”的决定(2023年9月28日浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议通过)》,《浙江日报》2023年9月29日,第5版。

(一)共同治理：从党的群众路线到社会治理共同体

1.发动和依靠群众。毛泽东同志认为“枫桥经验”回答了两个问题：一是群众是怎样懂得这样做的,二是依靠群众办事是个好办法。习近平总书记多次强调,要把“枫桥经验”坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。“枫桥经验”诞生之初就是发动和依靠群众就地解决矛盾的经验。(21)参见张文显：《新时代”枫桥经验”的核心要义》,《社会治理》2021年第9期。“枫桥经验”尽管在不同的历史阶段有不同的表现形式,但是万变不离其宗,坚持走党的群众路线,相信群众、依靠群众,凝聚群众的共识,激发群众的力量,实现共建共治共享。共同治理的理念内涵随着时代的发展而不断丰富。党的十八大以来,新时代“枫桥经验”的共同治理理念愈发显性地体现在方方面面。《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》强调,要“充分调动全社会各方力量采取多种形式参与法治社会建设,进一步发挥公民、企事业单位、人民团体、社会组织等在推进法治社会建设中的积极作用,形成法治社会建设最大合力。”全国各地全面强化党建引领,建强基层党组织,推动涌现出各种形式的“社区议事厅”“乡贤参事会”等群众自治模式,打造了“红枫义警”“乌镇管家”“武林大妈”“朝阳群众”等一大批知名的平安类社会组织。纵观全国各地,群众参与身边人、身边事的调处化解,群众自发组成志愿团队、爱心服务、治安巡逻等社会组织,群众主动自愿参与抗疫防疫工作,共同治理理念把社会治理变成亿万人民共同参与的生动实践。

2.社会治理共同体建设。2017年,党的十九大报告正式提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。这不仅强调了每个社会成员都是治理主体,均有参与社会治理的责任与义务,而且庄严承诺人人共享社会治理成果。从此,“共建共治共享”成为新时代社会治理的发展方向和基本格局。党的十九届四中全会和党的二十大先后提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。共同体是指个体、组织等基于相似的价值目标,自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体。(22)参见邵安、祝哲：《共同体视域下我国公共卫生应急风险沟通的政策演进与运行体系研究》,《浙江警察学院学报》2022年第3期。社会治理本身已经包含了多元共治的基本意蕴,将“社会治理”与“共同体”叠加使用,充分表达了党中央的更高目标和更高要求,即实现“人人有责、人人尽责、人人享有”的大同愿景。(23)参见郁建兴：《社会治理共同体及其建设路径》,《公共管理评论》,2019年第1期。显然,“社会治理共同体”是马克思主义群众观、党的群众路线与中国实际国情相结合的产物,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。从人民性角度看,社会治理共同体与党的群众路线具有内在的一致性,两者都是发挥群众的主体作用、尊重人民首创精神、保障群众的根本利益。可见,社会治理共同体是在社会治理领域坚持党的群众路线的新时代成果。人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体不是遥远的乌托邦,而是正在不断快速实现的图景。“社会治理共同体”建设为新时代“枫桥经验”践行党的群众路线提供了具体的治理目标、形象的治理场景、可及的参与渠道,让新时代“枫桥经验”的共治理念以人民群众可见、可触、可感的方式呈现。

3.让人民群众做最终评判者。习近平总书记指出：“人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者。”(24)习近平：《习近平谈治国理政(第一卷)》,外文出版社2018年版,第28页。全国各地在坚持和发展新时代“枫桥经验”过程中,大力推广满意度公开测评、群众安全感第三方评估、新闻舆论监督团等做法,不断提高群众的获得感、幸福感、安全感,让人民群众做基层社会治理工作的最终评判者。(25)参见叶阿萍：《论新时代“枫桥经验”的法治化进路》,《法治研究》2023年第5期。2018年起,浙江向全社会公开发布全国首个省级层面平安指数,每月定期反映全省各地的平安建设情况。浙江每年委托统计部门和第三方调查机构,对群众安全感满意度及平安建设知晓率、参与度进行抽样调查。国家统计局调查得出的2022年浙江群众安全感指数高达99.28%,高于全国平均值1.13个百分点。(26)参见梁亮：《平安不平安,群众说了算!2022年浙江群众安全感为99.28%》,2023年4月17日,载腾讯网,https：//new.qq.com/rain/a/20230417A078LU00。2023年9月10日访问。浙江被公认为国内最具安全感、幸福感的省份之一,在近五年全国平安(综治)年度考核中一直位列前三名。据有关部门调查,浙江营商环境满意度居全国各省区第一,法治环境在“五大环境”中得分蝉联榜首。

总体上,新时代“枫桥经验”不断深化共治理念,不断创新群众路线的工作方式方法,大力拓展完善群众参与的渠道,大力发展群防群治力量,呈现出“平安大家建”的生动局面,基本实现政府治理同社会调节、市场服务、居民自治的良性互动,推动社会治理现代化成为一场党领导14亿人民的集体行动。

(二)柔性治理：从民间说理帮扶到正式制度建设

2019年初,习近平总书记出席中央政法工作会议时指出：“‘枫桥经验’依靠群众就地化解矛盾,最重要的成果和最鲜明的特色就是实现自律和他律、刚性和柔性、治身和治心、人力和科技相统一,其生命力就在于基层治理创新。”(27)本报评论员：《努力建设更高水平的平安中国——二论学习贯彻习近平总书记中央政法工作会议重要讲话》,《人民日报》2019年1月18日,第1版。这“四个统一”就是新时代“枫桥经验”不断发展中的四大辩证关系,内涵丰富、逻辑严密、体系完整。这一重要论述,进一步揭示了“枫桥经验”的历史贡献、时代价值和基本精神,为加快推进社会治理现代化指明了方向。其中,刚性和柔性的辩证关系集中体现了“枫桥经验”柔性治理的鲜明特征。具体而言,即“枫桥经验”始终坚持以人性化的柔性方式去解决人民内部矛盾。

1.柔性治理是“枫桥经验”的内在基因。一方面,一方水土养一方人。枫桥是著名的文化发达地方,枫桥人民深受儒家思想影响,有着深厚的传统文化积淀。尽管枫桥文化内容十分庞杂,但概括起来讲,这是一种“越”文化、“贤”文化、“和”文化的综合。在“无讼”“尚和”等德治理念的熏陶下,枫桥人喜欢说理,服道理不服气力。当地乡贤乐于参与调解,在化解矛盾纠纷中发挥着重要作用。另一方面,与西方文化诉诸人的知性能力的“理本体”文化不同,以儒家文化为代表的中华传统文化是一种“情本体”文化,(28)参见李泽厚、刘绪源：《该中国哲学登场了?》,上海译文出版社2011年8月版,第60—71页。以人内心深处蕴含的巨大的情感力量去生发出“善”的能量。(29)参见赵慧、高虎：《由”枫桥经验”看中华传统文化的现代价值》,《文化学刊》2019年第1期。这种“内化于心”的善治基因,通过“外化于行”的枫桥文化的濡养,深深嵌入“枫桥经验”发展的全过程。因此,“枫桥经验”的产生和发展彰显了中华优秀传统文化的现代价值,特别是其蕴含的精神品格和道德规范可以提高人们的道德修养,有助于协调社会关系,在社会治理中发挥柔性引导作用。

2.新时代“枫桥经验”柔性治理之人民调解。在社会主义建设时期,“枫桥经验”诞生之初就以说理斗争的形式把绝大多数“四类分子”改造成为新人。在改革开放新时期,枫桥的干部群众大力践行“教育在先、调解在前、帮教在心”等工作理念方法,逐渐形成了融打、防、教、管集于一体的社会治安综合治理经验。(30)参见中国法学会”枫桥经验”理论总结和经验提升课题组：《“枫桥经验”的理论构建》,法律出版社2018年版,第118—122页。进入21世纪以来,“枫桥经验”以调解为主要方式,以调和为目的,实质性化解各类矛盾纠纷。浙江各地积极构建党政领导、部门参与、上下联动、优势互补的“大调解”格局,各地积极推进“警调对接”“检调对接”“诉调对接”等联合调解机制,积极培育出“老杨调解中心”“娟子工作室”“江大姐调解室”等品牌调解室,有效防范大量矛盾纠纷的复发与激化。

党的十八大以来,新时代“枫桥经验”的柔性治理理念逐渐被嵌入行政执法、诉讼、信访等正式制度领域。人民调解机制是柔性治理的代表性成果。习近平总书记指出,要推动更多法治力量向引导和疏导端用力,完善预防性法律制度,坚持和发展新时代“枫桥经验”,完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。(31)《习近平在中央全面依法治国工作会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》,《人民日报》2020年11月18日,第1版。2021年中央全面深化改革委员会审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》,将民事调解设定为诉讼的前置程序,建立了调解前置制度。各级法院积极引导当事人选择最适宜的方式解决纠纷,实现大多数纠纷在诉讼前端快速平和得以解决。(32)参见中国国际发展知识中心：《解码中国之治》,人民出版社2022年版,第64页。警调衔接是生动践行“枫桥经验”柔性治理的具体实践。为加强人民调解、公安行政调解相互衔接协同,及时预防化解矛盾纠纷,浙江省公安厅联合浙江省司法厅等部门出台了《关于进一步推进“警调衔接”机制建设的意见》《浙江省“警调衔接”机制操作规程(试行)》等一系列规章制度。各地公安机关牢牢树立“调解优先”理念,不断探索依法依规化解纠纷的创新实践,亮点纷呈,成效显著。比如,黄岩公安机关建立了“阳光调解”体系,嵊泗公安机关创造出纠纷调解六步法,龙游公安机关试点“拘调衔接”机制就地化解矛盾纠纷。近年来,诸暨公安机关坚持和发展新时代“枫桥经验”的基本精神,发扬帮教帮扶的好传统,将“警暖少年”工作室作为重点项目,以“建、解、归、回、促”五字诀为方法,主动柔性帮扶教育失足少年,对叛逆期的未成年人开展共教共治,工作成效显著。总体上,全国各地不断强化预防在前、调解优先、依法调解、实质调解的理念,持续健全人民调解、行政调解、司法调解、行业性专业性调解等各类调解协调联动的工作格局。(33)姜佩杉：《陈文清在全国调解工作会议上强调 充分发挥调解基础性作用 为中国式现代化营造和谐稳定社会环境》,《人民法院报》2023年10月9日,第1版。新时代“枫桥经验”综合运用说理、调解、教育、帮教等各种手段,通过“以理服人、以情动人、以德感人”,有效防范了矛盾纠纷的复发与激化,达到了根本性解决纠纷的目的。一个重要的原因是,柔性治理以“情感”为治理接口,通过说理沟通和换位思考以疏解负面情绪,能够实质性化解矛盾,实质性解开双方心结。当然,就某个具体的解纷行为而言,柔性治理有时需要付出很大的时间、精力、人力等治理成本,因此,各领域实务者要找准柔性治理与刚性规制的平衡点。

3.新时代“枫桥经验”柔性治理之执法实践。2014年1月7日,习近平总书记在中央政法工作会议上指出：“涉及群众的问题,要准确把握社会心态和群众情绪,充分考虑执法对象的切身感受,规范执法言行,推行人性化执法、柔性执法、阳光执法,不要搞粗暴执法、‘委托暴力’”那一套。”(34)《依法行政——政论专题片〈法治中国〉解说词(第三集)》,2017年8月21日,载中国共产党新闻网,http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/0821/c64387-29482140-2.html。2023年9月15日访问。深化柔性执法旨在良法善治。柔性执法看似柔和,却柔中带刚,能起到四两拨千斤之效。实践证明,刚性的行政制度程序或强制性治理工具无法灵活适应各类具体执法情境。面对基层治理中层出不穷的新问题,传统的机械式执法往往回应无力。执法过程中,找准尺度与温度的平衡点,往往可以取得更好的教育成效,更好维护法律权威。对于轻微的失范行为,采取以批评教育为主、处罚为辅的方式,不仅是对失范者的及时提醒、循循善诱,也是对广大群众的一种善意的宣传教育,可以实现文明执法与文明管理的双赢,让法治观念更加广泛地深入人心。(35)参见《柔性执法,有温度更有力度》,2023年5月9日,载中工网,https：//author.baidu.com/home?from=bjh_article&app_id=1591737437006772。2023年9月16日访问。

在行政执法领域,浙江积极探索“首违不罚”“教科书式执法”等柔性模式,优先运用提醒、警告、教育学习、责令改正等方式,教惩结合彰显了执法力度与治理温度相统一。公安机关对治安、禁毒、交管等日常业务不断完善柔性执法中自由裁量权的实施准则,科学界定轻微违法的具体情形和一般要件,规范非强制性执法手段的适用条件,避免自由裁量权的滥用和不当使用。2023年以来,为积极响应浙江省委省政府提出的深入实施营商环境优化提升“一号改革工程”,浙江各地公安机关探索创新助企、惠企、安企措施。比如,针对企业行政违法行为,通过帮助企业建立健全内部管理机制,企业作出合规经营承诺并落实整改,经评估符合企业合规经营要求后,依法对企业减轻处罚或不予处罚。再如,在严格规范执法的基础上,以法为据,优先运用警示提醒、责令改正等手段,引导企业自觉守法,避免“办理一个案子,垮掉一个企业”。这种“有温度的执法”促使柔性治理与刚性规制相辅相成,有助于发挥法律的教育作用,有助于长远促进企业守法经营,特别是减轻小微企业负担,避免因无心之失引发负面连锁效应。总体上,执法机关不断探索和创新各种柔性执法模式,不断践行和丰富新时代“枫桥经验”的柔性治理理念。

4.新时代“枫桥经验”柔性治理之软法规范。软法是指那些不能运用国家强制力保证实施的但又具有约束力的法规范或自治规范。(36)参见韩春晖：《社会主义法治体系中的软法之治——访著名法学家罗豪才教授》,《国家行政学院学报》2014年第6期。其最大特征是对特定成员具有较强的心理强制力,(37)参见于语和：《民间法》,复旦大学出版社2008年版,第3页。并且能较好地介入基层社会的自治领域和微观的基层治理问题。(38)参见韩春晖、陈吉利：《社会主义法治体系中的软法之治——“党的十八届四中全会精神与软法之治”学术研讨会的延伸思考》,《行政管理改革》2015年第2期。在规范性和功能性上,软法和“枫桥经验”两者具有高度的契合性。“枫桥经验”内含软法治理的功能与手段,通过运用村规民约、替代性纠纷解决机制、地方性知识等本土资源进行柔性干预,不但促进多元主体之间的对话、协商与合作,也有效地填补国家法因为各地差异、社会快速发展造成的微观治理“权力真空”。(39)参见蒋建森：《充分发挥新时代”枫桥经验”推进良法善治的独特作用》,2022年11月17日,载光明网,https：//theory.gmw.cn/2022-11/17/content_36167330.htm。2023年9月20日访问。

村规民约是“枫桥经验”软法之治的典型方式。1978年,诸暨枫桥的檀溪公社泉四大队就制定了《治安公约》。面对经济社会发展带来的新问题,诸暨当地干部群众制定并不断更新《枫桥镇新农村招赘协议书》《枫溪村慈善协会章程》等村规民约,较好地预防和解决了当时的一些矛盾问题。一方面,干部和村民广泛参与制定,充分发表意见,一大部分矛盾风险隐患在协商民主过程中就得以消解;另一方面,在统一集体认识的基础上形成的文本化村规民约,对集体成员有较强的道德引领力和行为约束力。

党的十八大以来,新时代“枫桥经验”的软法之治道路越走越宽。以习近平同志为核心的党中央高度重视发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用,不断完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系。(40)参见《多部门联合出台〈关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见〉》,2018年12月27日,载中华人民共和国中央人民政府网,https：//www.gov.cn/xinwen/2018-12/27/content_5352672.htm?eqid=a96f0c8400003c6c0000000664 785a3f。2023年9月27日访问。2018年,民政部、中组部、全国妇联等7部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》。浙江等地制定省级地方标准《村规民约制修订工作规范》,不断健全基层创制软法规范的准则、守则、指引,实现了全省近3.2万个村社全覆盖。与此同时,各地不断提升村规民约的精细化、规范化、体系化。例如,浙江省浦江县充分挖掘“江南第一家”郑义门168条家规的文化底蕴,科学制定《好家风评价体系奖惩细则》及“5+1”的评价指数。“5”为基础分,包括遵规守纪、邻里和睦、环境整洁、家庭和谐、诚信致富等五个方面;“1”为附加分,将相关中心工作与评价工作相结合,按照正反向相应加扣分。通过“事事一起干、好坏大家判、奖惩有决断”落实双向激励。比如正向激励的“红榜”可提供最高60万元免担保“好家风信用贷”、免费停车等8项优惠政策,负向“黄榜”设置了对“好家风指数”落后的农户张榜通报,并落实相关失信惩戒措施。“好家风指数”现已成为入党审查、资格联审、征兵政审以及各类评优评先的重要依据。(41)参见朱盈盈：《金华市浦江县以千家万户好家风涵养社会好风尚》,2022年1月4日,载澎湃新闻客户端,https：//m.thepaper.cn/baijiahao_16145431。2023年9月27日访问。可见,类似“好家风指数”的村规民约不再仅仅是“挂在墙上的摆设”,而是真正融入群众生活的方方面面,切实发挥道德引领和行为规范作用。

可以说,柔性说理是“枫桥经验”与生俱来的内在基因,这是永恒的“不变”,“变”的是根据新情况运用不同的柔性工作形式解决不同类型的矛盾纠纷。更重要的是,新时代“枫桥经验”侧重柔性治理理念,这并不是说要摒弃刚性规制,而是致力于推进人民调解、柔性执法等制度机制与刚性的司法诉讼、行政程序相辅相成,进而构建刚柔并济、标本兼顾的治理体系。总体上,新时代“枫桥经验”以“和为贵”的优良传统为理论源头,创新发展了“矛盾柔性化”的特色理念,不断推动说理教育的规范化与制度化,持续深化了村规社约等软法规范,开辟了推进良法善治的独特视角,加快完善了具有中国特色的软硬并济的治理体系。

(三)源头治理：从强基固本到风险防范

毛泽东同志首次听取关于“枫桥经验”的汇报后认为,这就是“矛盾不上交,就地解决”。(42)浙江省公安厅等：《“枫桥经验”志》,中国人民公安大学出版社2023年版,第29页。习近平总书记在多个重要场合中强调,坚持和发展“枫桥经验”,从源头上预防减少社会矛盾。2023年9月,习近平总书记在浙江考察时再次强调;“要坚持好、发展好新时代‘枫桥经验’,坚持党的群众路线,正确处理人民内部矛盾,紧紧依靠人民群众,把问题解决在基层、化解在萌芽状态。”(43)《习近平在浙江考察时强调 始终干在实处走在前列勇立潮头 奋力谱写中国式现代化浙江新篇章》,《人民日报》2023年9月26日,第1版。这清楚地表明,风险源头治理是“枫桥经验”始终不变的应有之义和价值功能。细分来看,可以从纵向府际视角下基层基础工作和事件过程视角下化解在萌芽状态双重维度对源头治理理念进行分析。

1.筑牢平安建设的基层基础。“郡县治,天下安”。对于国家“大厦”而言,县域就是基层。基层治理得好,“大厦”底座就稳固。1963年初,中共中央决定在全国农村开展社会主义教育运动。“枫桥经验”就诞生于农村基层工作,服务于试点工作一线。“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”,这句表述就是基于行政层级角度和行政区域角度,指出“枫桥经验”的价值功能在于就地化解矛盾,防范矛盾升级和风险蔓延。

党的十八大以来,全国各地高度重视强基固本,持续探索出诸多先进做法和创新实践。浙江颇具代表性,坚持全省“一盘棋”、市级抓统筹、县级负主责、基层强执行的工作格局,切实加强县级社会治理中心、基层治理四平台、村(社区)网格规范化建设,完善“县—乡—村”三级联动、左右协调的“一中心四平台一网格”机制,健全基层矛盾纠纷多元化解工作体系。县级矛调中心围绕信访生态建设,推动多中心为一中心,发挥出矛盾纠纷化解“终点站”作用,成为实现源头治理的协同枢纽和制度载体。网格化管理是坚持和发展新时代“枫桥经验”源头治理理念的重大创新实践。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》先后强调,要推行网格化管理和服务。国家标准《城乡社区网格化服务管理规范》的出台,让社会治理的基层基础工作做到了“有标准可依,有目标可循”。网格化管理的成功实践,打通了基层治理的“最后一公里”,被形象地称为“微事不出格”。

从府际视角看社会治理趋势,各系统、各条线着力推动人力、物力资源下沉,为基层赋能授权,夯实社会治理根基。浙江绍兴等地全面开展“枫桥式派出所”“枫桥式司法所”“枫桥式法庭”“枫桥式检察室”等系列创建活动,以期通过建强最基层的组织机构来夯实平安建设的基层基础。例如,起源于浙江的“共享法庭”,将调解指导、网上立案、在线诉讼、普法宣传、基层治理等法治服务送到了群众家门口,努力打造学习宣传贯彻习近平法治思想的基层阵地和一站式诉讼服务、一站式多元解纷、一站式基层治理的最小支点。目前,浙江省建成共享法庭2.7万个,覆盖100%的乡镇(街道)、98%以上的村(社区),以及众多行业协会、调解组织、社会团体等。(44)参见陈贞妃：《共享法庭怎么建?怎么管?这份省级标准明确了》,2023年6月27日,载潮新闻客户端,https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1769820886805189755&wfr=spider&for=pc。2023年9月21日访问。

从更广义的系统视角,全国各地将完善城乡基层治理体系作为强基固本的重要抓手。浙江省《关于坚持和发展新时代“枫桥经验”的决定》指出,要“完善基层直接民主制度体系和工作体系,改进基层民主协商实现形式,丰富村(社区)民议事协商形式,加强村务监督,不断提升基层自治组织治理能力水平”。(45)《浙江省人民代表大会常务委员会关于坚持和发展新时代“枫桥经验”的决定(2023年9月28日浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议通过)》,《浙江日报》2023年9月29日,第5版。北京市东城区的“楼门小院议事厅”、杭州市余杭区小古城村的众事众商机制、湖州市德清县的“乡贤参事会”、苏州市吴江区的“圆桌问计”等基层民主建设的实践案例,从更广泛的民主治理意义上诠释了新时代“枫桥经验”的风险源头治理理念。

2.将矛盾风险化解在萌芽状态。20世纪80年代,枫桥的干部群众把预防、打击犯罪和教育、改造违法犯罪人员有机结合起来,就地教育挽救违法人员,大幅降低了再犯、累犯、惯犯的数量,同时帮助多人成为各类专业户,走上了勤劳致富的道路。这从根本上减少了犯罪,维护了社会稳定。1981—1989年,枫桥区年均刑事案件发案数和捕人数分别占总人口的2.96和1.64,明显低于浙江省和绍兴市的平均比例。之后,枫桥等地不断创新出“四前”工作法、“四先四早”工作法、“四大警务”工作法等预防性工作法,把大量矛盾隐患解决在基层、消除在萌芽状态。

进入21世纪,经济体制改革不断推动社会结构转型,产生了各种群体性利益矛盾,引发了各种群体间的摩擦、对抗乃至冲突。例如,拆迁征地矛盾、环保矛盾、劳资矛盾,以及农村民办老师等“七老”人员、军队复员转业人员、上山下乡知青等的历史遗留矛盾。(46)参见朱力：《中国社会矛盾70年演变与化解》,《学海》,2019年第6期。此阶段矛盾纠纷呈现出经济利益化、主体多元化、疑难复杂化等特征。2004年6月,全国社会治安综合治理工作会议在杭州召开。会上,时任浙江省委书记习近平同志代表浙江省委作题为《创新“枫桥经验” 建设“平安浙江”》的发言,指出“发展是硬道理,是解决所有问题的关键;稳定是硬任务,是改革和发展的前提。富裕与安定是人民群众的根本利益,致富与治安是领导干部的政治责任。”在“枫桥经验”的发祥地,枫桥镇全力抓好经济发展、共创治安环境、营造平等友爱的社会氛围、培育乡风文明,从更广义的源头去防范社会矛盾风险。(47)参见叶阿萍：《论新时代“枫桥经验”的法治化进路》,《法治研究》2023年第5期。

党的十八大以来,新时代“枫桥经验”的源头防范理念逐渐上升为一系列预防性法律制度。为了加强科学决策、民主决策、依法决策,我国不断健全社会稳定风险评估机制,充分发挥重大决策社会风险评估机制的“牛鼻子”作用,坚持重大决策应评尽评,使其成为重大决策的法定前置程序。(48)参见孔祥涛、陈琛：《重大决策社会稳定风险评估与应对的风险沟通模式》,《中共中央党校(国家行政学院)学报》2023年第2期。目前,已有20多个中央部委、32个省市制定了管理规范和实施办法,重大决策社会稳定风险评估已形成一个完整的法律制度体系。公证制度、法律顾问制度、公职律师制度、公司律师制度等法律制度日臻完善,在预防矛盾纠纷方面发挥了重要作用。(49)参见潘剑锋：《促进社会和谐稳定 完善预防性法律制度(有的放矢)》,《人民日报》2021年1月19日,第9版。2016年,“社会心理服务体系”试点建设在全国铺开,浙江将其作为总结提升推广新时代“枫桥经验”六大工程之一。全省县乡心理服务平台建成率达100%,心理辅导人员、社会工作者、志愿者等组成的心理卫生服务队伍定期向辖区群众普及心理卫生知识,提供心理咨询和疏导干预服务。《信访工作条例》强调,将着力点放在源头预防和前端化解,要求基层组织坚持和发展新时代“枫桥经验”,协调化解发生在当地的信访事项和矛盾纠纷。为了贯彻落实“应对各种可以预见和难以预见的风险挑战”的指导理念,各地建立风险排查晾晒常态化机制,主动识别和消除各种安全生产风险隐患,积极防范“民转刑”案事件。在此基础上,浙江等地研发“平安风险预测预警防控体系”,打通部门间的数据壁垒,构建风险监测“数据池”和“全景地图”。

“消未起之患、治未病之疾,医之于无事之前”。新时代“枫桥经验”始终坚持“风险源头治”优势理念,创新运用文化、制度、科技等方式,不断夯实平安建设的基层基础,既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病,探索出一系列预防性工作法,建立了一系列预防性法律制度,创新发展了具有中国特色的风险源头治理体系。

三、治理范式的实践载体：“枫桥式工作法”

近期,中央政法委在全国范围内评选出104家“枫桥式工作法”单位,从司法机关到党政部门,从镇街村社到地市县域,在各个层面各个场景创造出具有推广价值的矛盾纠纷预防化解工作方法。这104个全国“枫桥式工作法”亮点纷呈、各具特色,生动彰显出新时代“枫桥经验”的价值观、方法论,尤其是三条极具“枫桥经验”鲜明特色的主线贯穿始终。

(一)坚持共治理念,推进平安大家建的主线

全国各地在坚持和发展新时代“枫桥经验”过程中,就地发动和依靠群众,不断探索创新出一个个矛盾纠纷预防化解共同体。例如,湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院康王人民法庭的“群英断是非”诉源治理工作法,按照“区级统筹、属地牵头、部门履职、法院联动”原则,积极对接街道办政法干部,联合司法所、村干部、群众代表、志愿者、网格员,组建了一支扎根社区(村)的“群英调解队伍”。特别是通过行业组织成立涉金融、医疗、住建等行业性“群英谱”,特邀25名法学、医学专家教授担任专业调解员,实现“行业纠纷行业解”。岳阳市人民法院积极融入党委领导的大平安建设格局中,着力发挥“法院联动、法官带头”的示范协调作用,创新了新时代群众工作方法,从更广义的视域发动和依靠社会各方力量预防化解矛盾纠纷。而对广大人民群众而言,这种参与是“看得见、摸得着”的公平正义,是实实在在的获得感,是就在“身边的”民主法治。

浙江省义乌市的“以外调外”涉外解纷工作法非常有特色。义乌市被赞誉为“世界小商品之都”,与全球230多个国家和地区有经贸往来,有1.5万名外商常住义乌,每年入境流动人员超55万人。因商贸经济及文化、习惯、信仰等差异而引发的矛盾纠纷也不少见。对此,义乌市委政法委统筹,司法局牵头,多部门联动,设立全国首家涉外纠纷人民调解委员会,聘请在义乌经商的外商担任“国际老娘舅”,创新“以外调外”工作法,把国际贸易带来的涉外纠纷有效化解在市场、消解在萌芽。目前,义乌市已建立一支由13个国家、14名外籍调解员参与的涉外调解员队伍,实现英语、德语、法语、俄语、西班牙语、阿拉伯语、韩语、罗马尼亚语、汉语等九大语种全覆盖。“以外调外”的基本思路在于发动密切相关的群众力量,做到精准发动、精准依靠。

与“以外调外”有着相同逻辑的工作法还有很多,比如以老乡管老乡、乡音乡情化解外来人员纠纷、发动外地商会协助管理等。无疑,这些进一步丰富了坚持共治理念的时代内涵,并启示我们,发动和依靠的群众主体不同、来源不同、方式不同,可能是创新新时代群众工作的重要突破口。

(二)坚持柔性治理理念,力促“事解心了”的主线

调解是“枫桥经验”柔性治理的最重要载体。此次入选的全国“枫桥式工作法”,绝大部分都涉及调解工作。山西省晋城市沁水县公安局嘉峰派出所创造的“赵树理调解”工作法,一方面,当面阐明法理,教育其诚信立足的道理和可能引发的法律后果,改变当事人道理通透却不执行、自知没理却不让步的情况;另一方面,运用乡情亲情观念,促其换位思考、认可同乡情谊,不再寸步不让。

同样,安徽省桐城市人民法院创造的“六尺巷六步走调解”工作法颇具代表性,立足于乡贤、乡俗、乡情等本土资源,在现代法治框架下充分诠释了新时代“枫桥经验”的调解优先原则和柔性治理理念。“听、辨、劝、借、让、和”这六步调解法,相互衔接,层层递进,形成了一个完整高效的调解闭环。更重要的是,每一步均自始至终贯穿着“情”“理”“法”,通过“以情感人、以理服人、以法治人”,实现了“事解、人和、心顺”。

上述这些“枫桥式工作法”呈现出一个鲜明特征,即在现代法治框架下开展调解工作,做到情理法理一体化推进。可以说,法治框架大致界定了调解双方的礼让空间,避免任何一方权益的过度礼让,同时又体现出强者适度主动礼让的优先等级。总体上,柔性化解和刚性规则相辅相成,构成了刚柔并济的矛盾纠纷预防化解体系,开辟了推进良善司法的新境界。

(三)坚持源头治理念,实现处置在先、化解在小的主线

社会系统是动态发展,人与人之间有摩擦,经济主体与主体之间有纠纷,实属正常。尤其是我国正处于百年未有之大变局,改革攻坚进入深水区,新问题新矛盾的出现不可避免。由此,源头治理的一个主要功能是将问题解决在基层、化解在萌芽状态,这也是“枫桥经验”最本质的价值功能。

从邻里琐事到治安事件、从民事案件到刑事案件、从小额纠纷到司法诉讼、从个体诉求演变为网络舆情甚至群体性事件,在矛盾纠纷从无到有、从小到大的演变升级过程中存在很多推动风险升级蔓延的促发因素。近年来,多地数据显示,近一半刑事案件属于“民转刑”案件,即由最初的民事纠纷转化为刑事案件。同时,在矛盾纠纷的演变升级过程中,也存在诸多将问题处置在先的阶段性机会。“枫桥式工作法”关键的一招是“将关口前移”,例如人民法院的诉源治理、公安的警源治理、信访的访源治理等。入选单位北京市西城区人民法院的“全周期”诉源治理工作法颇具代表性。其聚焦于“未诉先办”、诉前调解等工作,通过在社区设立法官工作站、提供法律咨询、指导调解等便民服务,积极引领街道、社区主动加强前端化解,助力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。再如,河北省张家口市阳原县人民法院着力推进源头预防“抓前端”、非诉挺前“疏中端”、实质解纷“治末端”,探索出诉源治理“三端共治”工作法。

综上,风险源头治是目标维度,矛盾柔性解是方式维度,平安大家建则指向主体维度,三者构成了矛盾纠纷预防化解的立体化实践体系,三者贯穿于每一个入选的“枫桥式工作法”,这有效证明了新时代“枫桥经验”治理范式论的合理性和必要性。踏上新征程,面对多元交织的矛盾纠纷、动态出现的新型法律关系,必须处理好抽象与具体的关系、治理理念与治理场景的关系,将“枫桥式工作法”蕴含的“风险源头治、矛盾柔性解、平安大家建”理念创造性地运用于新时代新课题。

四、结语

习近平总书记指出,我国哲学社会科学“学术命题、学术思想、学术观点、学术标准、学术话语上的能力和水平同我国综合国力和国际地位还不太相称”。(50)习近平：《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话(2016年5月17日)》,《人民日报》2016年5月19日,第2版。同样,“枫桥经验”理论研究的发展现状也符合这个论断。本研究系统梳理了“枫桥经验”的发展历程,开展了一系列实地调查和理论研讨活动,较全面地总结提炼了新时代“枫桥经验”实践创新、制度创新、理论创新,特别是着力探寻近五年阐释新时代“枫桥经验”的新视角、新观点、新工具。总体上,“枫桥经验”的理论构建仍处于从局部淳朴的感性经验到规律性理性认识的进化过程,仍需持续探索和科学提炼基层社会治理的内在规律,仍需加强“枫桥经验”研究方法、概念和理论体系的反思与建构。(51)参见褚国建、冯兴涛：《坚持和发展“枫桥经验”：一种学术文献史的考察》,《公安学刊(浙江警察学院学报)》2020年第3期。早在2018年,就有不少学者专家倡议,“‘枫桥经验’理论构建切忌把现象当作本质,把具体当作现象,把经验当作理论,从而影响我们把‘枫桥做法’和‘枫桥经验’真正升华为系统化、科学化的‘枫桥经验’”。(52)参见中国法学会“枫桥经验”理论总结和经验提升课题组：《“枫桥经验”的理论构建》,法律出版社2018年版,第118—122页。虽然近年来“枫桥经验”理论研究蓬勃发展,文献颇为丰富,但是,我们认为只有上升到理论范式层面,才能推动新时代“枫桥经验”进一步超越现象走向本质,才能更好地被国际学术共同体接受和认同,才能为其他国家和地区的不同治理场景提供一般性规律和普适性知识。新时代“枫桥经验”治理范式的确立,有助于科学回答中国社会治理现代化过程中一些“本”的问题,有助于助力构建中国自主的基层治理理论体系与话语体系。