陈霞 杨英

摘      要  中小学教材是我国在新时代立德树人背景下培育担当民族复兴重任时代新人的重要载体，落实教材工作责任是促进教材高质量发展的关键要求。文章运用多源流理论框架，对我国中小学教材工作责任政策议程中的问题源流、政治源流、政策源流进行梳理，分析政策之窗的开启及三流交汇，以此分析我国中小学教材工作责任政策的议程，并尝试提出优化路径：高度重视“问题源流”，精准监测教材工作质量；关注响应“政治源流”，坚定党对教材工作全面领导；大力拓宽“政策源流”，协同建设教材管理体系。

关 键 词  中小学教材  教材工作责任  政策议程  多源流理论  教材管理

引用格式  陈霞，杨英.多源流理论视角下中小学教材工作责任政策议程探析[J].教学与管理，2023（30）：19-23.

教材体现一个国家的意识形态和精神面貌，是我国在新时代立德树人背景下培育担当民族复兴重任时代新人的重要载体。中小学教材工作关乎我国未来社会主义接班人的全面与个性发展，落实教材工作责任有利于明确各主体职责，使其更好地展开中小学教材工作，提升教育教学质量。2022年5月23日，教育部、国家新闻出版署、中央网信办、文化和旅游部、市场监管总局联合印发了《关于教材工作责任追究的指导意见》（以下简称《意见》）[1]。《意见》针对教材编写与审定各环节涉及的工作责任问题，明晰并界定了教材问题的追责情形和相应的处理方式。本研究运用多源流理论探讨中小学教材工作责任政策议程的设置过程，试图解答中小学教材工作责任进入政府部门视野并被提上教育政策议程的原因，并尝试性提出推动中小学教材管理政策的立法化路径。

一、多源流理论及其对中小学教材责任政策的适用性

1.多源流理论框架

约翰·W·金登提出多源流理论分析政府政策框架[2]，其中问题源流、政策源流和政治源流是影响政策议程产生的三大主要源流，在社会事件发展的初始阶段，三大源流各自独立、互不影响，而在发展成熟之后会以特定的事件或时间点耦合、交汇[3]，当时机合适时，“政策企业家”推动“政策之窗”开启[4]，社会问题也将被纳入国家政策的议程。

2.多源流理论在本研究中的适切性

近些年来，教育学界专家学者多次尝试运用多源流理论模型研究教育政策议程的出台，尤其是针对一些全社会关注的教育热点问题。如张建、景安磊等利用多源流理论分析“异地高考”政策议程设置过程[5][6]；葛新斌、付新琴用此分析学前教育供给侧改革的政策议程[7]；罗红艳、吴丹运用此分析高校教师离岗创业的政策变迁过程[8]；闫建璋、张婧和罗莎莎用此探析“双减”政策制定过程[9，10]；余利川、孟海清用此研究防疫常态化下高校错峰流动政策的生成逻辑与优化举措[11]；江依妮、张文美运用此分析重大公共危机时期我国研究生扩招政策议程[12]；郝亚明、秦玉莹用此探析“铸牢中华民族共同体意识”政策议程[13]。学者们对以上热点教育政策话题的研究，对打开“政策暗箱”，为人们更好地了解教育政策设计和制定过程提供了政策“窗口”。中小学教材工作责任政策是国家为明确教材各个环节的工作责任，促进基础教育教材高质量发展提出的，此政策出台具有重大的社会意义，引起了公众对于中小学教材工作责任的密切关注。多源流理论则正好为中小学教材责任政策提供了适切的分析框架，将其应用于分析教材工作责任政策的形成过程，有益于为我国落实中小学教材工作责任提供理论指导，进一步促进中小学教材工作责任政策优化。

二、中小学教材工作责任政策议程设置的多源流分析

1.問题源流

在中小学教材责任工作的问题建构过程中，中小学教材问题突出、教材应当具备科学性与教育性是问题的重要指标，近年来“毒教材”“毒插图”是焦点事件，相关责任主体对“毒教材”“毒插图”的回应是反馈信息。

（1）重要指标

第一，中小学教材问题日益突出，其工作责任不明确，缺乏公开化、透明化的监管、评价与指导程序，致使教师、学生、学生家长等教材实际使用人员发觉已经投入教育教学过程中的教材存在常识性知识、伦理、价值取向乃至政治导向上错误时，却反映无果，无法及时纠正教材中错误。

第二，科学性和教育性是中小学教材的必备属性。教材应充分反映当前社会的主流意识形态，体现出社会主义核心价值观，推进学生身心的健康发展。而“毒教材”“毒插图”等问题教材传递错误知识，传播不良思想，模糊政治导向，直接影响青少年的人生观、价值观以及行为模式。

（2）焦点事件

近年来中小学教材经常出现常识性知识、伦理、价值取向乃至政治导向上的错误，“毒教材”“毒插图”等问题教材事件层出不穷，其传递出的知识文化不利于青少年科学知识结构与正确价值观的形成。如2017年9月，湖南省义务教育地方课程实验教科书《生命与健康常识》关于“溺水怎么救护”内容存在着明显的致命错误，而此教材使用已超过10年，学生长期被错误的急救知识影响，进而形成了错误的急救知识体系[14]。2022年5月，人民教育出版社第十一套小学数学教材插图问题引起了大众的高度关注，该教材插图整体画风不符合大众审美习惯，部分插图人物形象比较丑陋[15]，甚至有些插图存在知识错误、误导价值取向问题。同性质的问题教材事件引起了舆论发酵，使教材问题再次成为全国关注的焦点，再次促发了公众和政策制定者对教材各环节责任体的关注，聚焦于中小学教材工作责任模糊问题，出台相应政策切实落实“教材工作责任”的呼声也随之暴涨。

（3）反馈信息

“反馈”是公众社会问题上升为政策问题的关键环节。为及时止住中小学问题教材对青少年的荼毒，我国政府面对“毒教材”“毒插图”事件迅速反应，成立教材问题调查工作小组，明确教材审定各个环节情况，依据罪责自负原则展开中小学教材问题责任主体惩治举措，同时出台中小学教材管理相关政策法规，以规范、具体的教材管理政策文件，建立健全中小学教材工作责任预防机制、落实机制与监督机制。如2022年5月数学教材“毒插图”这一问题爆发后，教育部随即责定人民教育出版社整改问题教材，并部署了全面排查全国中小学教材的工作，建立24小时反馈邮箱，畅通中小学教材问题快速反映通道[16]。同时，《意见》迅速出台，这是政府为整治问题教材乱象、落实教材工作责任提出更为标准化的方案，不断健全完善并严格执行教材编制、审查、使用、维护、监管各环节相关制度[17]，确保基础教育教材始终坚持正确政治方向和社会主义价值取向，切实打造培根铸魂、启智增慧、适应新时代发展要求的精品教材。

2.政策源流

在中小学教材工作责任的政策议程中，政策源流来源于地方政府的重视，国务院、教育部代表，专家学者的建言献策以及新闻媒体的大力助推。

（1）地方政府的重视

在2018年全国教育大会上，习近平总书记强调坚持立德树人的教育方针，建设中小学高质量教材管理体系[18]。我国各个地区积极响应此次大会号召，提出相关管理规定、实施标准等地方性政策法规，推动基础教育教材体系、管理体系、反馈体系等不断优化。如《北京市中小学教材管理办法》中指出，市级教育局领导负责北京市中小学教材管理，细化落实中小学教材制度规范，指导监督各区教体局和中小学校课程教材工作[19]。《浙江省深化新时代教育评价改革实施方案》中指出，将加强浙江政府进行教育职责评价，在教育行政部门干部的考核、任免、奖惩中参考督导结果[20]，依托国家智慧教育平台试点，在云端课堂中建立数字教育资源内容审核责任制度，坚持“上线必审、更新必审、审必到位”[21]。

（2）政策共同体的探讨

第一，国务院、教育部代表以现有中小学教材工作政策的实施效果为立足点，通过分析教材审定制度设计中的现存问题，进而对教材工作政策提出相关修改建议。2018年5月，国家教材委员会在福建省调研教材的建设情况，教育部教材局副局长刘宏杰肯定了福建省的教材建设工作，提出须进一步完善教材工作管理制度，加大教材工作经费投入，建立优质教材工作激励机制，引导和支持高水平教师、专家学者积极参与教材编审、研究等工作[22]。2020年12月，教育部教材局局长田慧生在“‘十三五”期间教材建设工作情况会”上介绍，坚持教材“凡编必审”“凡选必审”，严肃查处在价值导向、科学性等方面存在问题的教材和读物[23]，建立健全教材审定全流程把关机制[24]。2021年10月，国务院副总理、国家教材委员会主任孙春兰出席“全国教材工作会议暨首届全国教材建设奖表彰会”，强调要加强教材全过程管理，严格把关中小学教材，规范中小学教材选用机制，形成高质量教材有效普及、劣质教材加速淘汰的机制[25]。

第二，教育、法律专家从中小学教材工作责任政策制定的源头出发，通过对教材管理学体系、教材管理政策的探讨，寻找明确中小学教材工作责任的解决方案。向洁表示，教材错误影响教材发挥教学价值、发展价值以及精神文化价值[26]。杨勇对人教版小学数学教材插图问题的法律责任进行评析，指出新闻出版部门可以依据《未成年人保护法》《出版管理条例》等法律法规，对涉事出版单位、制作单位予以行政处罚，人教社则可依据其与吴勇签署的《委托设计制作合同》追究吴勇的违约责任[27]。孙绵涛、李莎表示，处理好理论与实践、一般管理与教材管理、教材管理共性和教材管理个性、教材管理措施与教材管理制度，以及教材管理与教材建设五对关系，从而明晰教材管理学体系的结构，建构教材管理学体系[28]。

第三，新闻媒体对中小学教材工作的相关热点事件积极进行报道，并对解决该事件发表观点。王欣在《中国美术报》上指出，儿童教材与儿童读物插图创作要“责任到人”，明确具体的责任，建立能让儿童教材及儿童读物插图的创作者接受责任的奖惩机制。在给予充分的理解和关怀的同时，也给予一定制约，持续发生创作者与受众群之间相互的良性促进[29]；《中国妇女报》针对此事件指出，中小學生正处在学习知识、培养审美、形成价值观的关键阶段，教材质量关乎一代人的健康成长。因此，无论是文字还是插图、作者还是出版者，教材审定每个环节的参与者都应具备强烈责任感，在自己的部分做到尽心尽责。这些关于中小学教材工作责任的相关讨论和行动将在一定程度上助力中小学教材工作改善方案不断完善，最终凝聚成有效的政策建议，推动《意见》的出台。

3.政治源流

在落实中小学教材工作责任的政策议程设置过程中，党对教材工作的重视，公众对中小学教材质量的期待和对教材工作责任落实的制度诉求构成政治源流。

（1）党对教材工作的重视

加强教材建设，提高教材质量，是党和国家从事业发展需求和未来人才培养的战略高度所构筑的基础工程和战略工程[30]。党一直重视中小学教材建设工作，注重建立高质量教材管理体系，尤其新时代以来，以习近平同志为核心的党中央从治国理政和实现中华民族伟大复兴的战略高度，强调教材培养时代新人的重大使命[31]。2017年教育部成立教材局和国家教材委员会专门指导管理教材建设。2020年《全国大中小学教材建设规划（2019—2022年）》指出教材建设要更加适应中国特色社会主义发展要求，更具中国特色和国际视野，育人功能显著增强，开创教材建设新局面[32]。2020年，教育部召开首届全国教材工作会议，着重强调守好教材阵地，坚决抵制和防范各种错误思潮对教材的渗透[33]。2022年，《教育部教材局工作要点》指出建立全链条中小学教材工作责任追究制度。近年来，教育部门逐步加大对中小学教材的审核力度。与此同时在新版义务教育课程方案和课程标准正式发布的背景下[34]，教育部正不断细化教材审核监管工作。

（2）公众的期待与诉求

在社会网络媒体不断发展的“5G”时代，“毒教材”“毒插图”事件引发了社会公众对中小学教材质量保障的强烈期待和对教材工作责任落实的制度诉求。一方面，国民对优质课程教材资源和服务具有强烈诉求，这给我国中小学教材管理体系带来极大挑战和发展动力，而中小学教材工作失范问题日益突出，让人们在更大程度上期待保质保量的精品教材。另一方面，在2022年5月“毒插图”事件爆发后，人民网舆情监测室统计数据显示“教材”已成为热点话题，《人民日报》《中国教育报》《中国妇女报》《中国青年报》等网络媒体积极发布中小学问题教材相关新闻报道，充分发挥了强有力的舆论监督作用，引发了公众对中小学教材工作责任问题的关注与思考，众多的网民在各媒体的评论区表示严查教材工作各环节的失实责任人，严肃追责问责，发挥警示作用。由此，公众对落实教材工作责任的制度诉求愈加强烈。

4.三流交汇：政策企业家推动政策之窗开启

（1）政策窗口的开启

“毒插图”事件被曝光后，“中小学教材工作责任”引起了公众的高度关注，在国民情绪、党的执政理念以及政策共同体的共同推动下，教育部等部门联合印发了《意见》，为此次“毒插图”事件追责提供了依据，为完善教材工作责任追究办法、健全工作责任落实机制提供一个样板。“毒插图”事件的持续发酵实现了中小学教材工作责任政策议程三流汇合，开启了政策之窗。

（2）三流汇聚中的政策企业家

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度关心和重视教材建设。2020年9月，教育部教材局党支部书记、局长田慧生表示，认真学习贯彻习近平总书记教师节前夕寄语，切实落实好教材建设国家事权，推进并完善新时代中小学教材建设，实现中小学教材质量全面提升，完善统一领导、分级负责的教材管理体制，并且加强教材的政治把关，对中小学教材实现全过程管理，擦亮教材建设的鲜明底色[35]。2020年11月，习近平总书记在给人民教育出版社部分离退休老同志回信中表达了对教材编研出版工作的殷切期望。教育部高等教育司一級巡视员宋毅表示，建设教育强国必须牢固树立教材精品意识，全面提升教材质量，用一流的教材支撑一流教育[36]。因此，《意见》是在党和国家领导人自上而下的推动下，开启了“政策之窗”，最终促成中小学教材工作责任政策议程的建立。

三、多源流理论视角下中小学教材工作责任政策的优化

在多源流理论视角下，《意见》的政策议程形成机理为未来落实中小学教材工作责任、建设高质量教材管理体系提供了方向。在《意见》基础上提出优化建议，促进《意见》进入“两会”教材管理法规立法程序，是构建高质量教材管理体系的重要环节。基于现阶段我国中小学教材工作责任政策的源流现状，本研究提出三点优化该政策的路径。

1.高度重视“问题源流”，精准监控教材工作质量

当前，“以人为本”的教育理念深入人心，其最终目的是引领和帮助每个学生实现身心健全、可持续发展，在中小学生使用的教材方面，保障其质量为落实该理念的首要条件。因此，政府应建立健全教材工作全过程监督机制，精准监测教材工作质量。首先，应重视教材审定与使用过程的管理，设置教材问题预防机制，及时发现教材工作隐患，确保教材安全，防止教材差错事故发生。其次，应坚持完备中小学教材管理制度。在组织建设上，应不断加强教材队伍建设，不断提高编审专家的业务水平，为教材质量的提升奠定坚实的人力资源基础；在教材编审制度上，坚持并完善教材立项审核制度，在实行国家和地方两级教材审定制度的同时，积极约请教育教学专家进行审查，并鼓励各行业优秀群众加入教材编审过程。最后，应加强教材评价体系建设，建立科学合理的教材评价体系，完善优质教材激励制度和劣质教材退出机制，搭建平等的教材工作观点交流平台，完善民主的教材工作参与机制，开通全方位畅通的教材监督反馈渠道，阻止“毒教材”“毒插图”等教材失范问题事件进一步发酵与恶化，及时纠正教材问题，保持教材正确的政治导向和价值取向，充分发挥优质教材育人价值。

2.关注响应“政治源流”，坚定党对教材全面领导

国民情绪是家长、学校等政策共同体对我国中小学教材工作责任问题利益诉求的集中反映，在教材工作政策制定的过程中发挥着重要的作用。因此，政府需进一步充实民意表达渠道，关注和响应群众对教材工作的期待与诉求，肯定其在教材审定与使用过程中的监督与约束作用，充分发挥群众的集体智慧。政策制定者应继续坚定党对教材全面领导，把握立场鲜明的政治方向，在认真学习国家领导人教材工作思想基础上积极探索更加合理有效的教材管理方案，建设中国特色社会主义高质量教材管理体系，汲取培根铸魂的文化力量[37]，树立教材“文化自信”。

3.大力拓宽“政策源流”，协同建设教材管理体系

专家学者、学校主体、教师、学生家长等组成的教材政策共同体针对教材工作问题政策理论实践等多个方面探讨交流，为教材管理政策优化与机制健全提供切实可行的方案与路径，共同推进高质量教材体系建设。为此，在中小学教材工作责任政策实施过程中，专家学者应充分发挥好教材设计研究的“智库”作用，积极关注教材政策落实情况，开展推进政策实践与优化相关学术研究；学校应发挥教育主阵地作用，重视教育教研活动，真真切切鼓励并支持教师参加课题研究课程教材；教师应注重自我发展与成长，积极参加教材研究活动，形成科学研究意识，努力成为专家型教师；家长应明确家庭教育责任，与学校共同关注学生教材使用情况；社会通过多样化媒体方式为教材工作政策共同体提供献言建策的参与渠道，为我国教材管理体系现代化助力。

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