魏小伟

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

一、问题的提出

职务犯罪监察讯问，与侦查讯问存在巨大差异。相比侦查讯问，监察讯问的机关更权威、程序更封闭，讯问的对抗性与获取有罪证据材料的目的性也更强。在“笔录中心主义”等刑事司法顽疾依旧存在的背景下，监察讯问的问题更需关注。而《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）与新近颁布的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）对监察讯问的程序设计过于单一，未能解决监察规范供给与监察调查实践需求之间的复杂矛盾。

第一，“多种”问询措施均能获取被调查人供述。在监察调查程序中，除讯问外，包括初核与调查阶段谈话、要求被调查人陈述、询问等问询措施都能够获取到被调查人供述。但对这些问询措施的程序控制却较为粗糙，甚至空白：如讯问、谈话、询问等问询措施的地点、时长等未明确；对可能获取被调查人供述的初核谈话、调查阶段涉嫌职务违法的陈述等措施，也未作出讯问式的严格规范。

第二，“单一”的讯问措施却能获取“多种”性质的材料。监察调查采违法犯罪一元化调查模式，监察讯问措施可能获取到涉及党纪、政纪、违法、犯罪四种性质的言词证据材料，一定程度上违反了程序分离原则。

第三，监察讯问措施的取证功能与严格规制之间存在着矛盾。作为能够发挥监察讯问主体高超讯问技能的讯问措施，监察讯问的提纲、内容等却需提前审批，可能导致实体处置上枉或纵的双向风险。

因此，监察调查讯问的规范化，是解决监察调查封闭性、获取言词证据合法性、监察机关对司法机关产生不当威慑影响诉讼公正等系列问题的有效抓手。本文对于监察讯问的研究，不再纠缠于从程序正义等应然角度，对其进行单一的严格规制，亦不是完全依从监察调查的特殊性而忽视基本程序法治，而是在保障监察讯问取证功能得以发挥的前提下，对能够获取到被调查人供述的各种问询措施加以规范，以实现监察讯问程序的法治运行。

二、职务犯罪监察调查中的讯问风险研判

（一）“多种”监察问询措施均能获取被调查人供述

《监察法》《监察机关监督执法工作规定》与《监察法实施条例》等监察法律法规，对监察调查中的讯问程序做出明确规范，同时中央纪委、国家监委法规室编写的《中华人民共和国监察法（释义）》（以下简称《监察法释义》），对《监察法》中涉及讯问的相关条款进行解说阐释。这些监察类规范及释义，一定程度上保障了监察讯问获取被调查人供述的合法性，但在所有监察问询措施中，并非只有调查阶段的讯问措施才能够获取被调查人供述。

1.初核与调查阶段的谈话措施获取被调查人供述

最早脱胎于纪律处分措施的谈话措施，其适用对象既包括被调查人，也包括询问对象的被害人与证人。《监察法释义》第19 条将谈话解读为：监察机关……对有可能发生职务违法的监察对象，一定要尽早依法进行谈话或者要求其说明情况，避免其滑向职务违法犯罪的深渊。但在监察实践中，谈话措施具有端正被调查人态度的思想教育与查明案件事实的双重功能，“监察调查中谈话、询问与讯问具有一定的模糊性”[1]。考虑到谈话技巧、被调查人心理压力、说服教育效果等各种因素，被调查人是否会在谈话时做出供述，无法提前预知与把控。

不仅调查阶段的谈话措施能够获取被调查人供述，初核阶段的谈话同样能够获取被调查人供述。《监察法》第38 条规定了监察立案前对问题线索的初步核实程序。虽为初步核实，并非仅限于线索处理，必然包括对线索涉及内容的核查：“监察立案的条件被提升，甚至等同于定罪的要求。……为了适应立案条件的提高，初步核实就需要承担起部分监察调查的功能。”[2]从以往纪检与现今监察调查实践来看，鉴于职务违法与犯罪界限的跳跃性、谈话的震慑效果等因素，被调查人在初核谈话期间便有可能做出有罪供述。

初核获取的被调查人供述，同样具备刑事证据的准入资格。对于初核谈话获取的供述材料，不能仅以《监察法》第33 条中“被调查人供述和辩解”的字面表述，推定监察立案之前获取的证据材料不具有刑事证据准入资格。无论从初核及谈话的启动需事前审批，还是从监察办案对言词证据材料的依赖性等角度考量，“只要是依照监察法收集的证据，无论是初核阶段还是审查调查阶段，均具有法律效力，可作为刑事诉讼证据使用”[3]。所以，监察谈话获取被调查人供述材料，已从《监察法》规定的调查阶段，提前至初核阶段。但《监察法》并未规定初核谈话的录音录像等制度，《监察法实施条例》也只规定“与涉嫌严重职务违法的被调查人进行谈话的应当全程同步录音录像”。现有规定，无法防范初核谈话收集的被调查人供述，在未来的刑事诉讼程序中可能存在的认证风险。

2.涉嫌违法的被调查人作出被调查人供述

监察调查权统摄职务违法与职务犯罪两类案件。立法注意到涉嫌违法与犯罪的二元区分，并各自配套了不同强制程度与规制方法的监察调查措施。依《监察法》第20 条规定，监察机关对涉嫌职务违法的被调查人适用“要求其就涉嫌违法行为作出陈述”的措施、对涉嫌犯罪的被调查人适用“讯问且需如实供述”的措施。由于职务违法与犯罪交织的客观性、打破二者界限的短时性等原因，被要求做出陈述的违法被调查人，做出有罪供述的可能性很大。因此，“在被调查人陈述笔录中，常常会出现被调查人在供述违法行为时，供出犯罪问题”[4]。

监察调查初始阶段所收集的被调查人陈述材料，未来可能转变为被调查人供述与嫌疑人、被告人供述，接受辩方举证、质证与法官认证。此类在职务违法调查程序中收集的实为被调查人供述的陈述材料，既未能在前端的监察调查程序中加以区分，又未在中端适用相对严格的监察讯问规则，却在末端承载着与被调查人供述一样的诉讼证明作用，违反了证据搜集与运用的基本规则。在封闭性极强的监察调查程序中，存在着以“要求违法嫌疑人作出陈述”的问询方式，替代讯问涉嫌职务犯罪被调查人的风险。

3.调查阶段的询问措施获取被调查人供述

《监察法实施条例》第85 条规定了监察机关可以依法对证人进行询问，了解核实有关问题或者案件情况。一般而言，证人与被调查人的身份并不重合。但在特殊情形下，涉案证人却有可能做出自身涉嫌职务犯罪的供述。在刑事司法实践中，“侦查机关往往在第一次讯问或者采取强制措施之前通过‘询问’‘留置盘问’等方式已经获取有罪供述”[5]。在原检察机关自侦案件中，也存在故意借用传唤证人替代拘传嫌疑人的到案措施，以规避拘传时间限制的问题。所以，无法预知在调查阶段被适用询问措施的证人，是否会做出有罪供述。

因被询问人没有被控制，尚处于相对自由的状态，因此，《监察法》对询问措施的规范远不如监察讯问规则严密。如在对被询问人进行一般性排查询问时，被询问人便如实供述涉案事实。此种情况下，按照《监察法》的规定，无须全程同步录音录像，而即使按照《监察法实施条例》第87 条的规定，也只有询问重大或者有社会影响案件的重要证人时，才应当对询问过程全程同步录音录像。

监察谈话、询问等问询措施，虽名义上无监察讯问的强制性，但在调查或留置期间，被调查人或被问询人并无拒绝回答的权利。因此，无论是从强制程度，还是从可能获取被调查人供述等方面，这些问询措施的实质效果与讯问无异。因此，各类监察问询措施获取的被调查人言词证据材料，未来都可能在调查案卷移送司法后，成为犯罪嫌疑人或被告人供述与法官审查判断的口供材料，甚至成为认定被告人有罪的定案证据。《监察法》《监察法实施条例》中现有的单薄规定，无法有效规制职务犯罪调查实践中所有可能获取被调查人供述材料的问询措施。而一旦将陈述笔录、谈话笔录等材料替代讯问笔录，则可能加大未来辩方提出非法证据排除申请与法官认证的难度。

（二）“单一”的监察讯问措施却能获取到“多种”性质的材料

腐败行为往往是政治问题、经济问题和生活作风问题交织。在职务案件调查之初，无法提前预知、早期辨别涉案行为属于违纪或职务违法或职务犯罪。虽然违纪审查由党内法规所规范，不能以职务犯罪调查替代违纪调查乃至作出纪律处分；政务违法受《中华人民共和国公职人员政务处分法》等法规规范，亦不能以职务犯罪调查替代政务违法调查乃至作出政务处分。但监察调查与执纪审查程序同步、监察机关的调查权能复合、职务犯罪的涉案事实又涉及违纪与政务违法。所以，职务犯罪监察讯问措施获取的言词证据材料，相比侦查讯问，并非性质单一的涉罪材料，“监察机关的讯问不同于司法机关的讯问，……通过监察机关讯问这种形式，查清问题，帮助被调查对象改正、改错和改造”[6]。因此，职务犯罪监察讯问措施，是在纪律审查、违法调查、犯罪调查三种程序交叉重合的背景下展开的。讯问所获取的案件材料，也必然包括违纪、违法与犯罪三种类别的材料。即使案件性质已确定为职务犯罪调查的，程序上仍然难以区分。实践中监察调查实行“一竿子插到底”“一程序两报告”的工作机制，使得监察机关“对涉嫌职务违法的被调查人和涉嫌职务犯罪的被调查人统一使用‘讯问’方式进行问话、统一制作讯问笔录已成为一种普遍现象”[7]，甚至在监察调查终结制作起诉意见书时，也会将讯问笔录与忏悔反思材料、违纪违法事实材料相结合进行描述。[8]

“单一”的讯问措施却能获取“多种”性质的材料，可能会导致两种情形出现：第一，最终认定为职务违法的案件，被拔高强制适用了讯问程序。第二，最终认定为职务犯罪的案件，通过讯问措施却只收集到违纪、职务违法的材料。一方面，违纪处分、政务处分的程序与职务犯罪追诉程序差异巨大，三种程序粗放糅合易导致程序混同。另一方面，遵循同一的监察讯问规则，却收集到不同性质的材料，也违反了程序分离原则。既是对获取违纪违法事实措施的不当拔高，亦有可能反向牵拉，导致职务犯罪调查讯问标准的降低。

（三）监察讯问活动需提前审批

《监察法》第37 条、第38 条规定，线索处置、初步核实时需履行审批手续。《监察法实施条例》第6条规定，监察机关坚持民主集中制，对于线索处置、立案调查、案件审理、处置执行、复审复核中的重要问题应当集体研究，严格按照权限履行请示报告程序。以上可以看出，监察法规并未明确规定监察讯问活动需提前审批，但监察调查与纪检调查程序双立案、双调查，“由执纪审查部门履行一套审查调查程序，分别开展违纪调查和违法犯罪调查，待调查终结后一次性移送至执纪审理部门，由执纪审理部门对全案同步审查并分别形成报告”[9]，甚至“采取谈话、查询、冻结、调取等措施统一适用同一套文书，获取的证据在执纪审查和监察调查中同时适用”[10]。可见监察调查与纪检审查在措施种类及规则适用上高度重合甚至同一。在纪检执纪审查程序中，审批制度则贯穿始终，对能够获取被审查人供述的谈话、讯问等调查措施，进行事前的严格控制，从而导致监察调查程序中的讯问范围、提纲等亦需提前审批：第一，谈话函询阶段，《监督执纪规则》第27 条规定应当起草谈话函询报批请示，拟订谈话方案和相关工作预案，按程序报批；第二，在初步核实阶段，《监督执纪规则》第33 条规定应当制定工作方案，成立核查组，履行审批程序；第三，在涉嫌严重职务违法或犯罪的审查调查阶段，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《监督执纪规则》）第39 条规定审查调查部门主要负责人组织研究提出审查调查谈话方案、相关负责人确定审查调查谈话方案、纪检监察机关主要负责人主持召开专题会议，研究批准审查调查方案、审查调查组组长严格执行审查调查方案，不得擅自更改的全流程审批制度。所以，在监察调查实践中，“讯问前要履行严格的审批手续，将拟定的讯问提纲、讯问计划等材料及手续逐级报批”[11]。

职务犯罪监察调查中，由上级或领导人员审批谈话、讯问等问询措施的提纲与范围，有一定的必要性：首先，监察问询措施获取材料的内容并非单一的犯罪事实，而是涉及纪、法、罪等复合性材料，普通调查问询人员难以自行合理稳妥把控；其次，监察调查程序的外部监督虚弱甚至实质缺失，监察机关内部上级的监督成为必要；最后，监察机关及监察办案考核制度等，既涉及调查问询人员，也涉及上级人员。因此，为体现上级对下级的管理，监察讯问等调查措施内容，需经事先审批。

监察调查程序中的讯问范围、提纲等需提前审批的弊端也相伴产生：一方面，强控制性的讯问、谈话方案，能够实现查清涉案事实的预期实体目标。但“强控制性”色彩浓厚的讯问，有可能导致被调查人被迫做出不实供述或问询合法性存疑的供述材料。另一方面，“讯问权的启动和运行，以及讯问提纲和计划，需要经历内部层层审批”[12]，虽有助于防止监察调查程序恣意，但同时也限制了谈话、讯问等措施取证功能的发挥，某种程度上扼杀了通过讯问人员的高超讯问技能发现余案串案的可能性。极端情况下，还可能会出现某些纪检机关主要负责人有案不查、提前把控审查调查范围或人为控制可查的涉案事实，导致以纪代刑、以罚代刑，违反罪刑法定的基本原则。

（四）监察讯问程序封闭

1.封闭性的表现

首先，职务违法犯罪案件政治性强、敏感度高，监察调查与问询程序的封闭性设计，有利于防范权力网干扰与被调查人心理防线的突破。依《监察法》第五章监察程序的规定，从问题线索收集分流、线索处置、查明案件事实、审核案件结果，一直到调查终结移送检察机关审查起诉，整个监察调查程序只涉及调查机关与被调查人，并不涉及其他。

其次，《监察法》中有关讯问措施的规定仅有2个法条：第41 条规定调查人员讯问的程序与全程录音录像要求；第44 条要求讯问被留置人应合理安排时间和时长、讯问笔录由被讯问人阅看后签名。即使《监察法实施条例》中的“讯问”一节，也仅有4 个条款，相比《监察法》仅细化了监察讯问步骤。既无类似拘传不得超24 小时、两次拘传间隔12 小时的限定，也无检察机关监督调查讯问合法性、接受针对违法讯问提出控告申诉的监督，更无辩护人在第一次讯问后被委托或指定介入调查程序的规定。简约的监察讯问措施规定，叠加封闭的调查程序，监察讯问呈现出超封闭性特点。

最后，《监察法》虽规定了监察讯问录音录像制度，但无法完全阻断不当讯问及获取存疑供述的可能性，难以实质性消解讯问程序强封闭性带来的弊端：所谓的全程录音录像制度，《监察法》《监察法实施条例》及《监察法释义》却均未对“全程”的时空范围进行严格的界定；不同于检察自侦讯问，录音录像的录制主体与管理主体未分离，存在着自讯自录等问题。

2.监察讯问程序封闭导致控辩失衡与虚假认罪认罚

《监察法》对被调查人的委托辩护未作规定，律师参与监察调查几无可能性。职务犯罪定案的口供依赖性强、被调查人身份特殊，监察调查程序的信息封闭要求高。所以限制律师介入的特殊规定，有其一定的合理性，比如2012 年修订的《刑事诉讼法》规定，特别重大的贿赂犯罪，侦查阶段辩护律师会见需经批准。但监察调查程序完全隔绝律师参与，可能会导致控辩失衡加剧：第一，监察调查阶段，无辩护职能行使的空间。被调查人无律师辩护权、无法提交书面申辩解释意见并附卷。虽然《监察法实施条例》第7 条规定了监察机关应充分保障相关人员的申辩权、申诉权以及申请复审复核权等合法权益；第187条规定了被调查人针对调查认定的涉嫌违法犯罪事实的书面材料，有提出申辩的权利。但这些规定均未提及被调查人在谈话、询问、被要求做出陈述、讯问等具体监察问询措施中，是否享有申辩、解释的权利。第二，监察讯问录音录像材料的移送问题。虽然《监察法》明确规定讯问取证程序的全程录音录像制度、《监督执纪规则》兜底规定了审查调查期谈话等所有问询措施均需全程录音录像。但这些规定只明确录音录像材料留存调查机关备查。《监察法实施条例》第56 条突破性做出了“人民检察院、人民法院需要调取同步录音录像的，监察机关应当予以配合，经审批依法予以提供”的规定，但未能在调查阶段介入的辩护律师能否在后续的刑事诉讼程序中申请调取，仍未明确。浓厚的犯罪控制色彩的封闭性调查程序，不仅压缩被调查人仅有的自我辩护空间，导致权利保障不足、供述存在非自愿性等风险，还会使被调查人在后续刑事司法程序中提供证明监察非法取证的材料及线索的难度加大[13]，引发控辩失衡。

监察讯问程序封闭性还可能导致虚假认罪认罚的风险。“与以权利为导向、较为强调程序正当性的刑事诉讼认罪认罚从宽制度不同，监察当中的认罪认罚从宽制度以高效调查和反腐为主要目标。”[14]口供的自愿性是认罪认罚从宽制度的生命线，但被调查人既无辩护人辩护，也无值班律师的法律帮助，加之监察调查认罪认罚从宽中亦无被调查人知情权、协商权等规定。“在一个封闭的、缺乏任何外部监督制约环境下取得的供述，无法保证其自愿性，也使得职务犯罪调查阶段的认罪认罚从宽制度实践陷入‘合法性’困境。”[15]因此，在监察调查认罪认罚程序中，检察机关与辩护律师均无法参与，既无权力制约也无控辩对抗，由此所获取的被调查人供述与认罪认罚等材料的自愿性、合法性等均存在风险。

（五）监察讯问规则粗糙

《监察法》中涉及讯问措施的规范仅有第41 条与第44 条，《监察法实施条例》对讯问措施规定，亦无突破。《监察法释义》虽对留置讯问等作出了相关阐释，但在讯问时长与间隔、讯问地点、讯问主体的范围等方面的释义含糊。原检察自侦讯问，因易滋生疲劳审讯导致供述合法性存疑等弊端，常为人所诟病。而在监察调查程序强封闭性的大背景下，监察讯问相比原刑事诉讼法规范下的检察自侦讯问，更易出现违法讯问等风险。

1.讯问时长与间隔的规定模糊

“监察法没有规定讯问时间限制，讯问程序非常简单，这很容易导致口供的非自愿性、不可靠性”[16]。《监察法实施条例》第77 条、第84 条只规定应保障被留置人员的饮食、休息和安全，讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，并无单次讯问最长时间等规定。《监察法释义》第44 条将“讯问时间”细化为“一般情况下，讯问时间应当尽量安排在白天或者夜晚十二点之前，讯问持续的时间也不得过长”。监察法规及释义虽对讯问时间段与时长进行了限制，但仍存以下问题：首先，《监察法释义》并非法律法规，不能成为规范监察讯问措施的直接依据；其次，只涉及被留置人的讯问时间段，并不包括对非留置被调查人的讯问；再次，监察法规及释义均只是用“合理安排”“控制时长”“尽量安排”“时间不得过长”等弹性语言作出笼统规定；最后，监察法规及释义均无多次讯问之间的时间间隔规定，易出现车轮战等疲劳审讯等问题。实证显示，申请排除疲劳审讯所得供述案件类型最多的是职务犯罪，占总数的43%；法院衡量疲劳审讯不仅只考虑单次讯问时长，而是综合了讯问总时长、次数与犯罪嫌疑人的休息时长予以考量。[17]

2.留置的讯问场所不明

《监察法》未明确监察讯问的场所，《监察法实施条例》第82 条规定讯问在留置场所进行，而《监察法》第22 条只将留置场所笼统规定为“特定场所”。“无论是在留置场所还是看守所留置专区实施留置，均应坚持统一的场所建设标准和陪护管理标准”[18]，但作为留置地的设置、管理与监督等事项并无明确规定。

从各地监察办案实践看，监察机关仍使用原“双规”“双指”隔离审查的地点作为留置、讯问场所的现象广泛存在。[19]监察留置脱胎于纪检“双规”措施，而“双规”的原始形态便是党内的“隔离审查”[20]。原隔离审查、纪检双规、检察机关指定居所监视居住措施与监察留置措施，均能够有效满足职务犯罪调查/侦查所需的两个基本保障：涉案人一旦到案，较长时间内被办案机关控制其人身自由；切断外部信息内渗与内部信息外泄的渠道，有效防范串供、毁证等办案风险。因此，若在原“双规”“双指”场所执行留置措施，从监察机关角度而言，能够直接控制被调查人人身自由、生活保障以及对其讯问的启动、时长、间隔等，有效获取涉案证据材料。但从被调查人角度而言，长达数月的留置期，被调查人人身自由被剥夺；无法与他人会见、通信；需在一定时期内随时、反复接受监察讯问。讯问环境相比刑事侦查讯问更加封闭，存在诱发虚假供述等风险。

因留置讯问场所不明确，可能出现“看护讯问问题”。监察机关不配备类似检察院、法院“法警”的强制执行队伍，在采取留置措施过程中，需公安机关的协助配合，特别是将被调查人留置在特定场所后，需要公安机关派人进行看护，以保障留置期讯问等相关调查工作的顺利进行。被调查人被留置后，监察机关及人员，除通过讯问获取涉案证据材料，还通过“用思想政治工作唤醒被留置人员的初心”[21]，以主动供述涉案事实。但“此举具有规避监察法关于讯问活动需要全程同步录音录的规定之嫌，监察机关调查人员很可能在看护室对被调查人通过威胁、引诱获取口供后，再进入讯问室开展规范的讯问工作”[22]21。部分监察机关还创新“走读式”留置方式：特殊情况下监察机关虽然对被调查人适用留置措施，但每次讯问后仍将其释放并要其保证在下次讯问时自觉到场。[23]相比羁押式留置，走读式留置的讯问时空更加开放，在“释放—到案”陪护过程中，极易出现监察调查人员甚至是陪护人员针对涉案事实与被调查人进行“交流式”问询，规避留置讯问规则。

三、职务犯罪监察调查中的讯问风险化解

（一）所有监察问询措施统一适用监察讯问规则

如前所述，能够获取被调查人供述的监察问询措施，不仅包括调查阶段的讯问，还包括初核阶段的谈话以及调查阶段的谈话、询问与要求被调查人陈述：如在初核和调查的谈话中，获取到了被调查人涉嫌职务犯罪的供述；在调查询问中，涉案证人却作出了自身涉嫌职务犯罪的供述；在涉嫌职务违法的调查中，被要求作出陈述的被调查人供出了涉嫌职务犯罪的事实等。

为此，需将监察讯问规则，涵盖所有可能获取被调查人供述的监察初核与调查阶段的问询措施，不应再区分谈话、讯问、询问和要求被调查人陈述等问询程序。首先，所有的谈话措施均适用讯问规则。虽然《监察法》第41 条与《监察法实施条例》第80 条和74 条，都规定了与涉嫌严重职务违法的被调查人进行初核谈话的，应当全程同步录音录像。《监督执纪规则》第49 条，也规定了纪检审查调查（与监察调查同步）阶段谈话措施的录音录像制度。但监察法规与党内法规均未将所有初核谈话措施全部纳入全程录音录像范畴。因此，为保障所有可能获取被调查人供述的谈话措施取证的合法性，应对监察初核谈话和调查谈话，一律适用监察讯问规则。其次，调查阶段询问证人措施、涉嫌违法的被调查人被要求作出陈述措施，一律适用监察讯问规则。最后，在所有监察问询程序中，均赋予被问询人享有申辩、解释的权利。另外，被调查人亲笔书写供述，也应适用监察讯问规则。禁止在非法定监察讯问场所、无全程录音录像设备等情况下获取被调查人亲笔书写的供述材料。

（二）监察调查阶段“初审组—调查组分段审查分流机制”改革

为解决监察讯问强封闭性、单一讯问措施获取多种性质材料、讯问活动需事先审批的问题，监察调查机关内部需作出“初审组—调查组分段审查分流机制”改革：将监察调查阶段的办案部门区分为初审组与调查组，分段进行初审组调查与调查组调查。

依照《监察法》的规定，经初核后，需启动监察调查程序的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。监察机关主要负责人依法批准立案后，应当主持召开专题会议，研究确定调查方案，决定需要采取的调查措施。办案部门区分初审组与调查组后，首先进入初审组调查阶段，目的在于确定案件性质系职务犯罪还是职务违法。监察立案后监察机关主要负责人主持召开专题会所确定的调查方案及决定采取的调查措施，应是初审组调查方案与初审组能够采取的调查措施。在初审组调查阶段，初审组调查人员应严格依照专题会确定的调查方案、调查措施进行调查，并按照事先审批内容，进行谈话、询问等问询措施。所有的问询措施均需遵循监察讯问规则。

如果初审组调查确定案件性质系职务犯罪的，则由办案部门中的调查组适用留置、讯问、询问等调查措施，查明职务犯罪事实。此时调查组对涉嫌职务犯罪的被调查人的问询措施及内容，将不再由上级审批，而是由调查组人员充分发挥审讯、取证等技能，查清职务犯罪事实。如果初审组调查确定案件性质系职务违法的，则由办案部门中的调查组适用询问、要求做出陈述等调查措施，查明职务违法事实。

监察调查阶段的分段审查分流机制改革，并不影响违纪调查的同步展开。监察调查“一程序两报告”的工作机制，即由执纪审查部门履行一套审查调查程序，分别开展违纪调查和违法犯罪调查的惯例，在“初审组—调查组分段审查分流”机制中也无需打破：无论在初审组调查阶段，还是调查组调查阶段，只要涉及违纪调查的事实，都一并收集。

（三）监察机关内部实时监督替代事前审批制

针对监察讯问程序强封闭性的特点，有论者从外部监督思路出发，提出诸如律师介入调查程序，甚至讯问时律师在场；检察机关提前介入，对监察留置讯问录音录像进行审查监督等建议。因未能准确理解监察调查的高政治性要求、监察讯问与侦查讯问的差异等，此类建议在立法与实践中难以真正落实。

如前所述，监察调查程序中初审组认定被调查人涉嫌职务犯罪的，调查组依照《监察法》适用留置、讯问等调查措施查明职务犯罪事实时，不再需经提前审批，以保障讯问等问询措施取证功能的发挥，同时消除讯问范围审批制可能导致的枉或纵双向风险。但在调查组调查阶段，如果调查人员问询涉嫌职务犯罪的被调查人，完全隔离上级监管，亦存在复杂案件调查人员难以把控、极少数调查人员舞弊等风险。因此，需在强化调查组问询职务犯罪被调查人的独立性与防范调查组独立问询风险之间寻求平衡。具体而言，可通过严格实行调查组调查问询措施全程同步录音录像制度、同步录音录像与问询笔录一致性审查、上级及本级机关主要负责人与调查组长实时调阅问询监控等措施，来消解调查组调查阶段问询措施不经上级审批可能带来的风险。

第一，严格实行调查组调查阶段问询措施全程同步录音录像制度。如前所述，监察调查阶段所有可能获取到被调查人供述的问询措施，都应当全程录音录像。在初审组与调查组调查阶段分离的情况下，如果案件经初审组调查认定为涉嫌职务犯罪的，则调查组调查阶段的所有问询措施获取的言词证据都可能是涉及职务犯罪的证据材料。无论是对被调查人的讯问措施、谈话措施，还是对证人的询问措施，均应严格实行全程录音录像制度。

第二，监察机关审理部门严格审核问询措施同步录音录像与问询笔录的一致性。依《监察法实施条例》第192 条规定，案件审理部门对案件事实证据、性质认定、程序手续、涉案财物等进行全面审理，且案件调查人员不得参与审理。监察问询措施录音录像制度，是稀释监察调查强封闭性色彩的重要“自律工具”。监察机关审理部门对问询措施同步录音录像与问询笔录一致性的审查，能够发现疲劳问询、问询笔录记录不实或威胁、引诱、欺骗等不当问询方法获取问询材料等问题，具体应包括问询措施全程录音录像的时间、时长与录制连贯性审查；问询笔录记载的案件事实、被调查人供述与辩解的记录、获取问询材料的方式等与录音录像内容是否一致的审查；录音录像中问询笔录与问询行为是否同步形成的审查等。

第三，实行监察机关审理部门人员问询在场制度与上级及本级机关主要负责人、调查组长实时调阅问询监控制度。监察机关审理部门人员讯问在场制度，不同于侦查讯问时的律师在场。刑事侦查中，讯问人员与犯罪嫌疑人，各属控诉与辩护角色。律师讯问时在场制度，能够增强双方对抗性，以维系侦查讯问时的控辩平等，而监察机关内部审理部门人员问询在场，则是从调查机关内部监督角度规范调查人员的问询行为。需要注意的是，依《监察法实施条例》第192条规定，案件审理部门坚持调查与审理相分离的原则，案件调查人员不得参与审理。所以，审理部门人员只在调查问询时在场，同样也不得参与问询。

《监督执纪规则》第50 条规定，纪检监察机关相关负责人应当通过调取录音录像等方式，加强对审查调查全过程的监督。因此，为实现监察调查与纪检审查的纪法贯通、防范调查组调查阶段独立问询可能出现的风险，应明确规定上级与本级纪检监察机关主要负责人、调查组长，有权通过调取实时问询录音录像，对发现的问题进行监督和纠正。

第四，强化监察问询措施的内部考核制度。监察机关组建时间不长，其内部考评机制尚处于起步阶段，但监察机关内部业务考评制度是保障监察问询措施规范合法的重要制度设计。上级监察机关及本机关案件审理部门，可通过监察机关内部总结梳理、检察机关与审判机关对问询措施收集的证据材料的审查判断结果或司法建议、当事人针对不当问询措施的反复申诉等渠道线索，加大对调查人员问询合法性的审查与考核监督。

（四）优化监察问询程序

在所有问询措施统一适用讯问规则、调查程序区分初查组与调查组调查、强化监察机关内部实时监督等制度优化基础上，仍需从问询措施获取言词证据的核心功能出发，对问询措施的程序设计加以改革。

1.明确讯问等问询措施的时长及间隔

相关资料显示，在一些地方性监察规范中，已有相对明确、细致的问询时长限制：如《贵州省监察机关调查措施使用规范（试行）》规定，监察机关进行连续谈话、询问、讯问的时间都不得超过六小时，并不得超过当日二十四时[24]。未采取留置措施的，单次谈话、讯问、询问不得超过十二小时，其间应当保证被谈话人饮食和必要的休息。已采取留置措施的，单次谈话、讯问、询问不得超过六小时。[25]值得注意的是，此类规定虽明确了单次讯问时长及保证必要饮食休息时间，但仍未明确禁止夜间讯问以及问询措施的间隔时间。在刑事诉讼领域，几乎所有的刑事诉讼规范均未明确禁止夜间讯问，只是以保证被讯问人必要饮食与休息时间等规定，作为讯问时间及密度的粗略限制。作为国家反腐败的专责机构，监察机关应树立调查问询规范的权威性与正当性标杆，打破传统刑事侦查领域中对讯问时长及时间段限制的立法顾虑：明确所有监察问询措施的单次时长不得超六小时，间隔不低于三小时；禁止在夜间二十三点至凌晨五点间进行问询。

2.确定讯问等问询措施的地点及配套建设

第一，留置问询场所。在监察体制改革试点及《监察法》颁布初期，有人建议，应将看守所设定为留置羁押场所：看守所相对监察机关与被调查人，是中立第三方；看守所制度规范与硬件设施成熟。随着监察调查实践的深入与成熟，各地市级监察机关已陆续设置了专门的留置场所，并配备留置看护勤务专业队伍。但监察规范中，仍旧缺少在留置场所实行“居询分离”的规定。未来应明确规定，留置场所均须同时设置留置室、讯问室、谈话室等，确保留置居住室与问询室分离，同时禁止在居住室和所有无全程录音录像设备的区域，进行聊天式问询或政策攻心等交流活动。在走读式留置中，除特别关注陪护安全外，对被留置人的讯问，必须在留置地讯问室内进行。严禁“释放—到案”走读陪护过程中，监察调查人员或陪护人员，针对案件事实与被调查人进行“交流式”问询。

第二，非留置讯问、询问与谈话场所。《监察法》未规定非留置讯问、询问与谈话问询地点，虽然《监察法实施条例》第75 条规定，监察人员与未被限制人身自由的被调查人谈话的，应当在具备安全保障条件的场所进行；第84 条规定非留置讯问适用第75 条的规定；第86 条规定询问措施可在被调查人工作地点、住所或者其提出的地点进行，也可以通知其到指定地点接受询问。但这些规定仍未明确这三种问询措施的问询场所。笔者以为，应严格比照《监督执纪规则》的相关规定，在监察规范中明确规定这三种问询措施的问询场所，即应在专门的监察谈话、询问、讯问室进行，同时全程录音录像且问询人员与录制人员相分离，以防范调查人员提外问询，或虽在专门的问询室问询，却只是选择性录制。

第三，建立身体健康体检、调查材料合法合规审核小组审查制度。在非留置的讯问、询问及谈话前后，都应由上级监察机关指定的医院进行身体健康体检，再分别由初审组组长或调查组组长依据前后的体检报告情况，对问询材料的合法性进行审查；如果是留置问询措施，则由监察场所内设的案件监督管理室审查留置对象的体检报告。无论何种问询措施，最终得出的言词证据材料，全部交由专案组调查材料合法合规审核把关小组审查。

3.严格限定问询人员范围

相比普通刑事案件的侦查，监察调查职务犯罪案件更为倚重言词证据材料，也更依赖于各种监察问询措施的取证实效，而问询主体的合法性则是监察问询程序合法的前提与保证。依据《中华人民共和国监察官法》第9 条的规定，监察官履行对法律规定由监察机关管辖的职务违法和职务犯罪进行调查的职责。未来可作出明确限定：第一，只有取得监察官资格的监察调查人员，才具备问询被调查人、制作各类被调查人问询笔录的资格。第二，监察讯问主体应是本机关具备监察官资格的监察调查人员，控制借调人员参与讯问的范围。确需借调人员参与的，一般安排从事辅助性工作。第三，实行“看护—调查分离”原则。禁止陪护人员以任何理由讯问被调查人，或以罚“坐军姿”等方式对被调查人施压。