□李卫强

（青海省林业工程咨询有限公司，青海 西宁 810000）

1 林长制概述

林长制与河（湖）长制类似，本质上都是为进一步推动生态文明建设而建立的责任管理制度，对各地区、各级、各类生态环境建设起到监督管理和建设保护作用。森林生态系统和草原生态系统是自然生态系统的重要组成部分。在林长制全国试点推广过程中，依托林长制提高我国森林草原生态水平是工作开展的核心目标。

林长制是推动生态文明建设责任落实到位的重要管理制度。在该制度下，各级领导干部明确划分相应管理责任，能够对生态文明建设中的各项工作进行专项管理。森林草原生态经济建设是全国多数地区的主要生态建设内容。森林草原生态系统是最重要的自然生态系统，推动森林草原生态系统建设对我国整体生态建设工作具有战略性意义。在林长制铺开实施的基础上，森林草原生态建设工作将被进一步细化，既往粗犷式的监管模式将逐渐得到改善。

林长制是分级负责原则下的一种森林草原等生态资源监管制度，该制度采取各级林长、副林长分管负责的方式来开展生态监管工作。在工作落实过程中，必须以保护现有森林草原等生态资源为前提，通过科学管控来进一步提升森林草原等生态资源总量，改善地区生态环境，确保地区生态经济发展的平衡[1]。在该制度下，各级政府、党委必须依托实际情况，明确自身管理范畴和管理职责，在制订具体的管控规划目标后，层层落实管理职责，采取统一组织、分层管理的形式，实现生态资源科学管控发展的终极目标。既往各地区生态管理工作存在管理单位职责不清、组织结构混乱等问题。林长制集中了各级政府、党委在生态监管工作中的力量，解决了以往监管力量不足、职责不清的问题。实施该制度后，我国森林草原等生态资源保护和发展工作将科学有序进行，对于构建生态安全屏障和改善我国整体生产水平具重要意义。

2 当前我国森林草原生态经济发展状况

近年来我国持续落实生态文明建设工作，林草培育和林草资源保护工作得到长足发展。目前，我国林草生态状态持续向好，不仅林草覆盖面积稳步增长，而且森林生态体系和草原生态体系下的生态圈丰富度明显提升[2]。虽然整体趋势向好，但我国林草资源在发展过程中仍面临诸多问题，包括资源分布不均、资源质量相对较差、林草技术相对落后等。这些问题给我国生态文明建设工作带来了较大阻力。

从资源分布角度来看，虽然我国森林草原覆盖面积持续增加，但资源分布并不均衡。林草资源主要分布于我国黑龙江、吉林、辽宁、新疆、内蒙古、西藏、青海、甘肃等地。在生态文明建设过程中，这些林草资源本就比较丰富的地区生态资源进一步增加，而其他地区林草覆盖面积增加速度较为缓慢[3]。不均衡的林草资源给生态经济的共同发展带来了较大困难。从林草资源质量上来看，原始森林、原始草原的生态圈最符合自然发展要求。从当前实际情况来看，我国林草资源正在由自然资源向人造资源转换，天然林草资源在我国林草资源中的占比有所下降，次生林、人造林等逐渐增多。当前我国林草资源整体质量相对较低是生态经济发展的重要影响因素。从技术角度来看，我国林业技术、草场管理技术发展速度相对较慢，技术成果转化应用效果一般，加之既往对此方向技术重视程度不足，因此当前我国林草方向上的各类技术储备仍有较大欠缺，对我国生态经济发展是极为不利的。

3 林长制在森林草原生态经济建设中的任务

3.1 生态保护任务

进一步提升林草资源的生态保护力度是林长制下重要的工作任务。在各级林长严格落实自身责任的基础上，地区林草资源管理工作设立了相应的生态红线，任何工作不能越过生态红线对生态环境和生态资源造成不利影响。不同地区根据自身生态建设要求做好自然资源的培育和开发工作，两方面工作必须保持平衡。进一步加强巡查保护力度，严厉打击盗伐、盗猎等违法行为，保护林草资源生态经济基础，加强对自然林地中珍贵树种的保护工作[4]。对森林及草原生态圈内的动植物进行动态监测，保障生态圈的动植物种类多样性。拓宽执法渠道，从多角度发现各类破坏林草生态资源的违法行为，发现一起、查处一起。根据相关法规进一步加大惩处力度，深入研究涉及林草生态资源的违法案件处理流程，提高案件处理速度，最大限度减少各类林草生态类违法行为，更好地保障生态经济资源[5]。

3.2 森林草原生态灾害防控任务

林草生态建设过程中灾害防控工作尤为重要。基于林长制的林草生态建设工作需要进一步加大灾害防控力度，包括人为原因灾害防控、气候原因灾害防控以及生物原因灾害防控等。在基础建设方面进一步增加资金投入，建立完善的灾害预防体系，提升灾害预防能力[6]。例如某地在实施林长制后，由市级林长牵头追加部分林草生态建设资金，用于构建检疫及预警体系，明确了人造林树苗栽种前的检疫流程和检查技术，并通过与农业物联网进行信息共享，构建病虫害监测预警系统。应用这一体系，相关人员可在工作中进行预先防护，强化了对各类灾害的抵御能力，通过减灾减害来降低各类不利因素对林草生态经济的影响。在防火方面，增强山林火灾的监测和扑救能力，通过气象卫星山火监测系统和红外热感摄像头监测系统，及早发现初期山林火情，确保火情信号出现的第一时间派出扑救队伍，将火情灾害损失降至最低。

3.3 森林草原资源产权管理

做好林草资源产权管理工作是林长制执行过程中的重要任务。相关管理工作必须以林草资源动态监测管理为基础，目前比较常用的监测管理方式包括视频监控管理、构建林草资源信息网络以及人工林草资源勘查等。上述工作应以明确当前地区林草资源数量以及发展趋势为核心目标，基于各类技术手段，充分掌握林草资源整体情况，对生态资源经济价值进行动态评估，详细分析生态资源经济发展潜力。当前绝大多数林地草地采取承包经营的模式，因此在产权管理过程中最重要的工作就是明确林草资源权属，在权属清晰的基础上促进林草资源科学发展。在产权管理过程中，要明确经营权、承包权以及所有权的差异。拥有相应权属的集体或个人在享有相应发展建设权利的基础上也应承担相应的监管保护责任。应制订相应的生态资源发展要求，深入挖掘相应的生态经济价值。各级领导需要基于产权管理工作，进一步发挥林草资源的生态及经济价值[7]。

3.4 组织体系建设

林长制作为一项责任管理制度，明确林长制各级组织体系是保障其发挥应有管理功能的重要基础，因此完善相应组织体系建设是林长制的重要任务。全国各地林长制试点地区多采用5 级林长制组织体系，按照地区行政级别划分出省级、市级、县级、乡镇级、村级5 级林长，每级均包括林长和副林长若干名，数量视各地林草生态建设需求而定。以某试点县为例，该县在林长制试行阶段制定了为期5 年的林草生态建设目标，计划在2026 年前使本县森林覆盖率达到70%以上、草原植被覆盖率达到80%以上，发展生态旅游项目2 个、经济林项目5 个。结合这样的生态建设目标，该地在林长制组织体系划分过程中设置省级林长1 名、副林长2 名，由省委分管林草工作的领导担任；设置市级林长2 名、副林长5 名，由分管生态建设和林业的市委副书记兼任；县委设置林长办公室，设置林长2 名、副林长5 名，由分管生态建设的县委副书记兼任[8]；乡镇林长结合管辖范围，在乡镇政府设置专职办公室，共在7 个乡镇设置林长15 名、副林长60 名，其中由乡镇领导担任林长1 名、副林长6 名，其余68 名林长分布于各村屯，依托完善的组织体系，科学开展林草生态经济建设工作。

4 林长制对森林草原生态经济建设的重大意义

4.1 森林草原生态培育

实施林长制最大限度提升了森林草原生态培育水平。从整体上来看，林长制在生态经济建设工作上重点进行两方面工作，一是增加林草资源总量，二是增加林草资源类别。既往森林草原生态建设过程中，由于管理体系不完善、管理责任落实不到位，常常出现林草生态资源受人为因素或自然灾害影响导致总量下降的情况，这对于生态经济发展是不利的。在实施林长制之后，责任落实到位，整个管理体系清晰明了，各项管理工作均有专职林长进行把控，在栽植、灌溉、施肥、整地等各环节上进行科学指导，生态经济资源得到更好的保护，经济潜力显著提升。以某县级市为例，在未采取林长制时，其森林资源培育量均值仅为1 645.2 kg/hm2，而在作为林长制试点区域时，其森林资源培育量均值达到1 907.7 kg/hm2，均量增幅接近16%，生态经济增幅达15%，说明实施林长制能够有效提升林草生态资源总量并充分发掘生态经济价值。从该地区林业资源类别变化情况来看，在林长制试点工作的1 年间，该地区增加生态园区4 个、林木种类7 种，上述林木作为生态经济林有效种植面积超过10 000 hm2，大幅增加了地区生态经济林木类别。因此，实施林长制能够有效增加地区林草资源类别，保持多样化生态体系和更强的生态经济动力。

4.2 森林草原生态修复

在大力推动城乡经济建设的过程中，部分地区林草生态管理不佳，生态体系受到一定损害。实施林长制后，在完善的责任体制下，各项林草资源生态修复工作有序开展，对于恢复林草生态体系具有重要意义。以某市为例，该市下辖各乡镇林草生态资源相对较多，在城乡经济建设持续推进过程中，部分自然林草生态圈受到破坏，受破坏面积超500 hm2，林业退化较为严重，草原植被覆盖率下降超过30%，生态经济发展几乎停摆。2020 年12 月至2021 年12 月，该地作为林长制试点区域，在妥善进行生态引导的基础上，开展林草生态修复工作，仅1 年时间就对辖区范围内受破坏的500 hm2林草生态圈进行了全面修复，解决了该区域内林业退化和草原植被覆盖率下降的问题。同时，在林长制科学的组织规划下，该市在1 年时间内全面完成林地清收和造林工作，年人造林面积增长超12 000 hm2，对林业生态资源薄弱区域进行了有效补充，使生态经济建设重新走上正轨。从上述内容可以看出，实施林长制对林草生态修复具有重要的推动作用。

4.3 森林草原生态灾害防控

实施林长制能够有效提升林草生态灾害的防控能力。林长制组织体系下，各级林长职责内容清晰。在生态灾害防控方面，各级各地林长需要结合上级组织安排，设定符合自身情况的防控执行方法，不仅要对人为灾害进行防控，而且要最大限度减少自然灾害对林草生态资源的损害。人为灾害主要是各类非法采伐对林草生态资源造成较大危害。以某地为例，在实施林长制之前，采伐监督工作不全面，每年实际采伐量均超出红线要求。而在实施林长制之后，该地区按照省级林长统一部署，安排制定了47 900 m2/年的采伐限额，在监督管理过程中采取3 级全程采伐监管，即采前申报公示、采伐过程中动态监督、采伐后对所采伐内容进行验收。实施林长制后，超红线非法采伐问题得到彻底解决，生态经济开发严格按照计划进行，杜绝了不合理的生态经济开发活动。在自然灾害防控工作中，通过林长制的分级分责制度，用于自然灾害监控预警的投资得以增加，建立了以气象部门为主的综合共享信息体系以及视频监控系统，最大限度提升了对自然灾害的预知应对能力。

4.4 解决森林草原生态资源问题

实施林长制之后，各地区林草生态资源问题解决能力得到显著增强，解决速率和解决方法的科学性得到明显提升。各级领导层次分明且责任落实到位，更容易发现工作中存在的问题。在逐级上报、统筹管理的模式下，各种生态经济建设问题更容易得到科学解决。绝大多数实施林长制的试点地区，能够发现原有管理模式下遗留的生态资源建设和保护问题，对既有建设保护方案进行科学调整，而且能够争取更多政策和资金上的支持，提升解决问题的效率和力度，提升经济开发潜力和生态圈丰富程度。在林长制下，林木和草原生态圈均处于“有人造、有人管”的状态，任何问题都能够找到相应的责任林长，使解决各类林草生态问题的难度大幅下降。

4.5 森林草原生态基层基础建设

科学的林草生态建设需要完备的基础设施作为保障，林长制对于推动林草生态基层基础建设发挥了相当重要的作用。既往林草生态基层基础建设工作不仅存在资金方面的问题，也存在建设方向和建设规划方面的问题。

实施林长制后，各级林长能够在林草生态建设工作中充分提出意见，并结合实情争取到更多的建设资金，这给基层基础建设提供了资金保障。在统筹规划、科学管理的模式下，各地区林草生态资料勘察数据较为准确，依托这些参数资料能够确保其基层基础建设方向正确，保障各类基础设施和基础系统与本地区生态建设的契合性。在基层人员配置方面，林长制确保了不同管理内容、不同管理层级均有相应的专职林长负责，最大限度地提升了林草生态基层工作体系的科学性。