胡轶歆 霍学喜 孔 荣

内容提要：新型农业经营主体是促进农业现代化发展和保障国家粮食安全的重要力量。探寻政策演变与实践响应拟合程度是解决新型农业经营主体培育现实困境的有效途径。本文基于2013—2020年中央一号文件精神，厘清政策在新型农业经营主体定位、要素供给和发展导向方面的变化；利用软件Citespace以文献计量分析法剖析主体培育的现实困境，识别、评价政策目标与实践响应偏差。研究结果显示：新型农业经营主体培育过程经历了发展摸索期和创新探究期两个阶段，政策供给呈现第一阶段要素匹配平衡和第二阶段要素匹配乏力的特点；两阶段内实践发展对政策演变追踪程度较高，实践反馈出主体培育多元化需求，并在主体发展路径讨论上有效补益于后续政策制定；在政策对主体实践矛盾性分析方面存在定位与定性不平衡、金融资源普适性与区域性不平衡以及经济诉求与治理诉求不平衡问题。本文深化了新型农业经营主体培育政策与实践响应关系及其相互作用下阶段性状态的研究，明确了宏观政策对培育实践的指导作用，揭示了新型农业经营主体培育后期实践对政策倒逼的现象。

一、问题提出

培育新型农业经营主体，构建现代农业经营体系，是当前和今后一段时期中国农村发展改革的重点任务。在持续抓好农业稳产保供，推进农业高质量发展的背景下，以市场化为导向，以专业化为手段，以规模化为基础，以集约化为标志的新型农业经营主体成为农业现代化建设的重要抓手[1]。2013年中央一号文件明确提出培育新型农业经营主体，建设现代化农业经营体系，此后中央连续7年出台包含财政补贴、土地流转及人才培育等方面的政策，以要素供给形式促进新型农业经营主体发展。截至2022年6月底，全国家庭农场超过100万家，农民合作社超过220万家，辐射带动全国近一半农户[2]。然而，新型农业经营主体在发展过程中并不完全与政策目标相一致，陆续出现了家庭农场单位规模产值低于小农户[3]、农业龙头企业压缩农户农机服务空间[4]以及农民合作社“空壳”[5]等问题。政策供给与政策目标能否和同时期实践发展相吻合，得到实践良好响应形成良性循环，抑或政策落地后收效甚微，甚至在实际践行方面激发出新矛盾、新问题？两者间关系值得进一步探究。

从制度层面看,培育壮大新型农业经营主体是对中国以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的完善[6]，是农业现代化发展的客观需要[7]。政策为新型农业经营主体营造培育环境[8]，但由于实践认知偏差等因素，政策往往未能与事物发展形成系统性耦合。当政策基于实践反馈进行滞后调整时，易出现政策目标打折扣情况。研究发现，政策早期在新型农业经营主体贷款、保险、农机购置、设施用地等方面存在不足[9]。而在后期培育过程中，新型农业经营主体仍存在主体融资约束、信贷困难和金融支持不到位等问题[10-12]。亡羊补牢式政策的改进效果不显著，并出现经营人才短缺[13]、经营亏损[14]、主体代际传承难[15]和主体概念界定模糊[16]等新问题。

已有文献对分析新型农业经营主体培育政策与实践响应拟合问题提供了有益借鉴，但仍存在值得深入讨论的地方。一是研究视角以单一政策影响讨论居多[17-18]，针对顶层政策在主体培育问题上的动态演变和发展导向变动关注较少；二是研究方法以案例或实证数据分析为主，难以捕捉政策阶段性变动对主体实践产生的即时性或滞后性影响。鉴于此，为深入剖析中国新型农业经营主体发展问题，探寻政策预期与培育实践偏差，本文采用Citespace科学图谱与文献计量分析法，梳理2013—2020年政策演变与实践响应脉络，以动态演化分析思路，捕捉时间线脉络上的政策与实践拟合矛盾，以期提高政策瞄准点，为新型农业经营主体培育的相关政策提供有益参考。

二、新型农业经营主体培育的政策演变

为更好地梳理研究新型农业经营主体培育的政策演变过程，本文从主体定位、要素供给和政策导向三个方面展开分析。

(一)新型农业经营主体定位政策演变

新型农业经营主体性质定位决定了主体的特点与实质。通过梳理2013—2020年中央一号文件，可将新型农业经营主体定位演变划分为两个阶段(见表1)：第一阶段为2013—2015年体系架构阶段，强调构建新型农业经营体系和培育生产型新型农业经营主体，目的在于解放和发展农业生产力[19]，将新型农业经营主体作为嵌套于体系内部的有机部分和促进现代化农业生产的重要载体；第二阶段为2016—2020年主体扶持阶段，强调培育“生产型+服务型”的新型农业经营主体。服务型主体的内涵即新型农业经营主体对农业生产者提供代耕代种、土地托管、采购包销和物流配送等服务[4]。双主体定位的转变是对第一阶段发展经验的总结。新型农业经营主体培育初期，目标在于解决农业小规模生产问题，解决好地怎么种的问题。但中国小农生产者基数庞大的国情没有改变，单纯地将新型农业经营主体视为农业生产者和需求者以满足主体需求为重点，并不利于小农户发展，易产生挤兑效应加剧农户生产生存空间恶化，滋生新的农地矛盾和农业生产问题[20]。因此，服务型主体定位的确立，并非是对生产型主体定位的否定，而是赋予新型农业经营主体双重身份，剥离释放其服务内核属性，平缓规模化生产带来的农户农业资源空间压缩问题，承担起服务于农的责任。由表1可以看出，一号文件对新型农业经营主体定位演变路径清晰，经历了从生产主体到服务主体的政策转变，但定位转变也衍生出值得思考的新问题。充当服务角色时，新型农业经营主体提供农机设备服务，可以降低自有农机资产闲置率[20]，但社会化供给服务与主体经营资金投入密切相关，设备购入加大了主体资金缺口，资金要素供给政策就需要根据主体定位转变做出相应调整。此外，新型农业经营主体农机服务供给和农机专业服务社的出现，改变了小农户原有的农机服务“游击队”和“粮贩子”形式，以小规模农户为主要服务对象的农业服务体系逐步瓦解，导致农户农业生产条件日趋恶化[3]，新型农业经营主体与农户间利益均衡问题亟待解决。

表1 2013—2020年中央一号文件中关于新型农业经营主体定位的政策演变

(二)新型农业经营主体要素供给政策演变

新型农业经营主体培育政策主要以资金、劳动力和土地等农业生产要素供给为主。如何有效引导资源要素合理配置，解决有限农业要素资源和主体旺盛需求的矛盾，对新型农业经营主体政策制定提出了更高要求。

1.资金要素供给政策演变

新型农业经营主体经营前期具有资金投入高、规模扩张快的特点，同时期的农村金融供给模式和服务体系很难满足其融资需求，资金短缺是制约其发展的重要影响因素[29]。为了缓解资金供需矛盾，助力新型农业经营主体培育，2013—2020年政府持续加大对新型农业经营主体的财政补贴力度(见表2)，创新资金补给方式，由扩充财政补贴规模和提高补贴倾斜力度等传统方式，逐步过渡到开放新型农业经营主体订单融资、增加应收账款融资和支持互联网金融信贷等多维灵活型融资模式，衍生出面向新型农业经营主体专项型金融产品，以此确保新型农业经营主体规模经营、代耕代种和智慧农业等实践优势的有效发挥。

表2 2013—2020年中央一号文件资金要素供给政策演变

由表2可以看出，中央一号文件在资金要素供给演变脉络上主要有两个转变：一是资金要素供给目标转变，由初期以新型农业经营主体建立为目标向主体长远发展目标转变，提出如职业农民培育、高标准农田建设和产业链升级等专项资金供给政策；二是资金要素供给方式转变，由初期的财政直补向地方互助转变，由地方组织互助向全国信贷担保转变，资金要素供给由单一来源向多元化资金保障转变。

2.人才要素供给政策演变

新型农业经营主体兼具农户和小微企业经营特征，相较于精耕细作的小农户，新型农业经营主体经营者在生产、销售和农业管理等方面面临繁杂信息筛选和机会决策判断。因此，新型农业经营主体的个体经营者素质是影响主体培育发展的关键因素[7]。为解决新型农业经营主体管理经验欠缺问题，在提升资金硬实力的同时，政策同样注重人才软实力的培养。2013—2020年中央一号文件在新型农业经营主体的人才支持政策(见表3)上主要体现出三个特征：一是新型农业经营主体培育与新型职业农民培育相挂钩，在注重现有经营者培训的同时，加强后备农业人才教育储备；二是侧重提高综合技能水平，从生产和管理技能培训，再到知识型、技术型和创新型农业经营者培训，满足多样化的农业生产经营需求；三是创新人才培训机制，开启新型农业经营主体带头人人才库建设计划，培育农业职业经理人，弹性制中高等农业职业教育，给予主体经营者多种学习模式选择权，从而更贴合农业从业者的学习习惯和作业需求。

由表3可以看出，人才要素的供给政策演变脉络主要是从重点培育到以点带面，从单项发展到全能进步，从农民培训到高校人才引流返乡。目的在于扩充专业农业人才队伍，为农业生产注入新鲜血液，以农业广播电视学校等课程学习培训促进农户农业技术水平提升，以精英人才点对面的帮扶，增强农业现代化人才辐射带动力，为中国实现农业现代化发展和乡村振兴战略奠定坚实的人力资源基础。

表3 2013—2020年中央一号文件人才要素供给政策演变

3.土地要素供给政策演变

中国农地是集体所有制，农户拥有承包经营权[6]。但随着城乡差异化发展，农村人口流动变迁，农业土地使用呈现两种互相矛盾的现状：一是随着农村外出务工人数上升，村内青壮劳动力减少，农村出现了显性和隐性撂荒状态[30]；二是农民对土地仍旧保有较强的依赖性，农地为农民群体所提供的就业功能在土地流转后被逐步剥离[31]，农民因失去土地而缺乏安全感，基于长远发展考虑，农地流转主动性不强，形成撂荒也不流转的僵持局面。而规模化生产的新型农业经营主体对农业用地和建设用地需求量大，良好有序的土地供给是继资金支持后新型农业经营主体培育的关键要素。为保证新型农业经营主体培育发展需求，2013—2020年中央一号文件持续颁布了土地流转、承包经营确权、土地经营权入股和土地托管质押等政策，力求稳定增加新型农业经营主体的土地要素供给。在土地要素供给政策上(见表4)始终坚持自愿有偿原则，引导鼓励农户土地流转，加强新型农业经营主体与农户土地入股合作，促使农户与新型农业经营主体形成利益分担机制，而在土地流转规模方面尚未进行政策限制。

表4 2013—2020年中央一号文件土地要素供给政策演变

4.其他要素供给政策演变

其他要素供给政策主要指中央一号文件内的保险、税收和费用补贴政策。配合资金、人才和土地要素供给，顶层政策为新型农业经营主体建立了全方位培植空间和扶持体系。其中，保险政策旨在发挥保险分散农业风险和保障三农发展的重要作用[32]，缓解新型农业经营主体规模扩张下复杂性农业风险的影响，兜底经营主体风险损失，在减损抗压红线上保障主体经营者提效增收，增强主体农业经营信心。农业税收减免政策有利于激励新型农业经营主体发挥辐射带动力[33]，缓释农户农业经营生产压力，降低农业生产成本，拓宽农业销售利润空间，有助于新型农业经营主体抢占市场份额，盘活经营资金链条，促进新型农业经营主体长远发展。费用补贴政策主要是对前两个政策的补充，包括对主体的保险购买行为进行保费补贴，有机化肥购买补贴、农机购置补贴以及土地流转费用补贴等[6]，目的在于引导新型农业经营主体功能角色的转变，以费用减免补贴直降形式降低农业生产经营成本，确保重要农产品生产和社会化服务供给。其他要素供给种类和涉及农业生产环节较多，是继资金、人才和土地要素供给后的有效补充。

表5 2013—2020年中央一号文件其他要素供给政策演变

表5(续)

(三)新型农业经营主体培育政策导向演变

中央一号文件在扶持新型农业经营主体发展的同时，也对主体培育生态圈投入了关注和引导。政策把握新型农业经营主体专业化、规模化、社会化和服务化特征，引导其在发展过程中与实务有机结合共同发展。2016年，《中共中央 国务院关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》中提出“支持供销合作社创办领办农民合作社，引领农民参与农村产业融合发展，分享产业链收益”[24]。政策首次提及除要素供给外的发展指导，旨在引导合作社类新型农业经营主体走向，将主体放置于产业链发展闭环内，为形成从农户、家庭农场到农民合作社和农业龙头企业的农业价值链条奠定基础。新型农业经营主体培育初期带动农户增收创效作用显著[34]，产业链政策指导可以充分发挥新型农业经营主体相较于农户的生产优势，增加农产品附加值[35]，将规模化产出效应与地区产业联动配合起来，扩充主体效益影响范围，延伸主体辐射波长，打通农业区域供血脉络，以“新”带“链”，以合作促发展。

伴随网络深度下沉，电商销售模式兴盛。2017年，《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出“促进新型农业经营主体、加工流通企业与电商企业全面对接融合，推动线上线下互动发展”[25]以及“加快建立健全适应农产品电商发展的标准体系”[25]。以上举措旨在充分利用电商销售快节奏、低成本、销路广的特点，缩短产销直线距离，以网销对接调节需求，降低新型农业经营主体规模化生产面临的市场风险[36]。2017年中央一号文件也明确提出“全面提升农产品质量和食品安全水平”[25]和“支持新型农业经营主体申请‘三品一标’认证，推进农产品商标注册便利化，强化品牌保护”[25]。基于网络传播飞速化、信息传递透明化的特点，在打开网络销售渠道的同时，促使购买者以消费评价方式，从消费端倒逼新型农业经营主体提升产品质量[37]，以市场经济调整生产标准，形成供需良性循环后，品牌效益和电商销售强强联手，打造区域性产业名牌，衔接2016年中央一号文件产业链发展路径，以“链”造“名牌”，以市场促发展。

在打通新型农业经营主体发展路径过程中，2018年，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》在肯定新型农业经营主体旺盛活力的同时，强调要促进小农户和现代农业发展有机衔接“统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户”[26]，“培育各类专业化市场化服务组织，推进农业生产全程社会化服务，帮助小农户节本增效”[26]。以上举措旨在避免小农户被挤出农业市场，减少农地问题和农机服务生产矛盾，保护农户生产空间，降低农户生产成本[4]。依据中国统计年鉴，2019年末全国农民人口为72 135万人，小农户基数庞大的国情依旧，稳定小农户生产安全，拉动农户参与积极性，保证农民稳产增收仍是中国农业现代化体系的重点。政策引导农业参与主体有机联结，以“稳”促增收，以共享促发展。

梳理政策导向可以看出，导向重点演变(见图1)核心分为两个方面：一是新型农业经营主体与农户关系的指导，目的在于加强农户和新型农业经营主体帮扶合作关系；二是新型农业经营主体优势提升路径指导，以时代热点把控和农业生产需求引流的形式，创建新型农业经营主体特色化培育路径，为后续现代化农业发展奠定基础。

图1 2016—2018年新型农业经营主体政策导向演变逻辑

根据上述政策梳理，2013—2020年中央一号文件从主体定位、要素供给和发展导向三位一体加强了对新型农业经营主体的培育，顶层政策前瞻性指导与要素供给使得新型农业经营主体数量直线上升，各地特色化农业产业链条不断延展，农户参与感和获得感不断增强。但从实践落地来看，仍存在部分经营主体名不副实、实力不够强、运行机制不健全及政策扶持不精准等问题[38]，关于政策与实践拟合匹配问题，仍需要从实践出发，进行双向匹配性研究分析。

三、新型农业经营主体培育政策与实践响应匹配性分析

已有文献是反映新型农业经营主体实践发展及培育困境较为直观的资料，且学术研究有一定的时效性，体现了中央一号文件政策变动对新型农业经营主体实践带来的影响。为科学有效地从文献库中厘清新型农业经营主体在顶层政策转变下的实践响应变化，明晰政策与实践发展间的相互关系，本文采用5.7.R2版本Citespace软件，将新型农业经营主体作为主题词，以中文社会科学引文索引(CSSCI)为限制条件，在中国知网搜寻2013—2020年所有文献，剔除会议综述、书评等文献后，获得389篇相关文献，研究结果以关键词突显和关键词时间线图谱进行展示。

关键词突显是对众多关键词的筛选结果，包括核心关键词强度和高热度时期总结(见表6)。从分时段周期来看，新型农业经营主体实践问题讨论经历了经营体系、农地流转、农业保险和社会化服务四个高热度话题。热点时期与政策高度关联，如新型农业经营体系在2013—2014年为研究热点，与同期主体初步定位政策相一致。从热度强度看，强度排名前三的词分别是小农户、农业供给侧结构性改革和新型农业经营体系，新型农业经营主体研究一直保持与政策的强效联结，研究热点侧重新型农业经营主体与农业发展环境契合性分析。小农户一词热度强度最高(6.628 3)，且热度持续至2020年，这与国家政策演变密切相关。2018年中央一号文件首次提出“将小农户和现代农业发展有机衔接”[26]，作为服务主体的新型农业经营主体与农户的关系演变成了同期学术研究热点。关键词凸显图谱是对389篇文献高热度关键词的筛选。此外，本文以时间线图谱将文献关键词进行聚类，在聚类团内将关键词以脉络形式展示，较好地呈现新型农业经营主体实践需求和现实问题的动态变化过程。

表6 新型农业经营主体关键词突显

图2为新型农业经营主体的时间线图谱，由左到右呈现2013—2020年实践研究变化情况。

图2 2013—2020年新型农业经营主体研究关键词时间线图谱(1)同时期研究作者和研究机构合作网络图谱，限于篇幅，此处未进行图谱展示，如有需要，可向作者索取。

基于前文政策梳理和Citespace可视化图谱(2)图谱关键词聚类模块值为0.874 5，平均轮廓值为0.970 9，聚类结构显著，聚类结果较好。在确保聚类结果科学有效的基础上，本文展示前11个聚类，采用类团内高频关键词命名。，可将新型农业经营主体培育过程划分为两个阶段：第一个阶段(2013—2016年)为新型农业经营主体发展摸索期。该阶段供给政策以培育生产型新型农业经营主体为主要目标，顶层政策初步提出服务型主体定位；要素供给以财政补贴为主，贷款贴息为辅；注重生产和管理型农业人才培养；土地供给由自愿流转向股份合作转变。发展摸索期政策将新型农业经营主体作为新生事物，以组织形式确立保障后续发展，在要素供给上局限于人、财、物三要素。同阶段的实践研究由图谱总结来看则以新型农业经营主体发展思考为主，研究涵盖主体确权、主体协作、土地流转和财政扶持等方面[3,6,9-11,39-42]。本文发现摸索期的政策变动对实践的影响具有以下三个特点：一是政策定位精准，在新型农业经营主体确权困境化解上政策效果较好。政策明确了新型农业经营主体生产属性，并率先瞄准服务属性内核，先于学术实践研究。二是要素供给与实践研究热点同步，政策转变时点略先于实践困境，但部分要素供给政策落实和执行效果欠佳。2015年政策从加强土地流转到促进土地要素入股，对土地问题提出了适宜方案，与该年关于农地流转、土地承包经营权和土地法学的研究讨论相辅相成，但在资金要素供给上，尽管2014年开始加强资金要素供给形式转变，却仍未解决融资约束，时间线图谱2015年关键词研究重点仍聚焦于融资难问题。三是实践研究具有一定的前瞻性。从时间线图谱中可以看出，在高亮年份2016年，学术研究提出绿色农业发展问题，探讨新型农业经营主体向低碳农业和农业可持续性发展方向转变[42-43]，与同时期强调产业链发展的政策导向对比，学术研究对未来方向路径提出了补充和设想，增益于政策内容。总体上该阶段政策要素供给与实践需求基本平衡，存在部分实践难点解决不到位问题。

第二阶段(2017—2020年)为新型农业经营主体创新探究期。政策明确了“生产+服务”双主体定位，并为解决第一阶段融资难问题，进一步提出各项农资设备及订单融资政策，以多元化金融形式强化资金扶持力度；开展全能农业人才培训，灵活培训方式；将土地由物要素向财要素转变，加强土地经营权的融资担保参与，提升人、财、物三要素联结互动。在实践研究响应上，该阶段对前期发展中出现的问题进行反思，谋求新型农业经营主体长远发展路径，研究的热点问题包括资源配置扭曲、主体角色转变、互联网金融影响、规模经营绩效、农业技术效率以及高质量发展路径等[4,13,30,33,45-47]。该阶段新型农业经营主体发展需求仍以资金需求为主，但从技术效率、经营规模和高质量发展等方面，衍生出多元化需求特征。2017—2020年政策与实践拟合匹配有以下三个特点：一是政策对资金要素需求改善有限，亡羊补牢式政策未能切实解决实践问题，2017年和2020年研究关键词仍围绕信贷和融资约束展开[29,48]，可能的原因在于主体定位政策确立，促进新型农业经营主体发展数量剧增，扩大了各地财政资金缺口，尽管政策对资金要素供给方式进行补充完善，新型农业经营主体融资约束局面仍然较难化解；二是政策发展催生新的现实问题，时间线图谱于2017年和2018年强调规模经营和适度规模经营问题，主要由于该阶段土地要素供给较充裕，新型农业经营主体经营规模快速扩张，各地为引资下乡，由村干部对农户进行土地流转劝说，刻意规模化本村农业用地规模[3]，而规模上限政策缺失易引起地方“垒大户”现象，激化新的土地矛盾，并对后期经营失败主体的农业生产资产移交造成困难；三是实践更多元化地把握现实需求，对主体培育路径探究多于政策发展导向。在高亮年份2019年，实践研究聚焦于粮食安全、农业产业和农户利益联结机制，研究清晰把握粮食安全与新型农业经营主体发展的关系[49]，并强调农户利益联结机制深化，强调合作模式创新，将多种联结方式组合，发展股份合作和农业产业化合作形式，注重发挥农户和新型农业经营主体双向优势[50]，实践研究有效补益于同期政策。

四、新型农业经营主体培育政策与实践响应矛盾性分析

新型农业经营主体培育政策与实践响应匹配性分析是“线对线”的纵向匹配，反映出政策与实践阶段性状态，但对于主体实践“点对点”的矛盾困境捕捉不足。故本文基于文献和可视化图谱进一步对政策与实践响应不平衡之处进行针对性概述。

第一，定位与定性不平衡。2013—2020年中央一号文件对新型农业经营主体宏观定位明晰，主体角色转变准确，但从后期现实发展矛盾可以看出，定性细则缺失是造成新型农业经营主体培育差异的重要原因。结合科学图谱可以看出粮食安全、现代农业发展和农业社会化服务聚类里均涉及规模经营问题，即体现了土地要素供给政策细则缺失。以家庭农场为例，陕西省以从事粮食耕种面积100亩以上，果园、蔬菜、茶园面积20亩以上经营主体认定为家庭农场；湖北省以从事粮棉油大宗农产品种植的面积不低于50亩为家庭农场标准(3)数据来源于陕西省和湖北省农业农村厅文件。，地区定性细则差异使培育扶持政策“泛泛”化，易出现享有政策却败絮其中的现象。尽管近些年进行了如清理“空壳社”等专项工作，但主体运营不规范现象仍然存在[38]。此外，关于经营规模上限的政策缺失，易导致规模盲目扩大，引起雇工人数、农业机械设备和劳动力投入成本增加等问题[14]。而当农场等新型农业经营主体因经营失败退出，专用性资产处理会因规模过大出现转移困难[51]。

第二，金融资源普适性与区域性不平衡。金融资源普适性指政策不存在差别对待，财政补贴和税费减免等都可由各类主体一并享有，但区域性不平衡特指各地实际到手的财政补贴金额存在差异。时间线图谱里现代农业发展和农业保险聚类，从保障机制、保障水平和保费补贴研究均反映出金融资源区域供需不平衡的问题。在定性细则不统一情况下，补贴以新型农业经营主体名录进行发放，资金补贴、税费优惠分流到各主体，但易存在部分地区财政补贴依赖性高，金融扶持政策挤占情况[12]，如松江区家庭农场(4)家庭农场是新型农业经营主体政策培育的重点对象，上海市松江区是政府主导下最早发展粮食生产的家庭农场，对全国家庭农场发展具有很强的示范带动作用。土地流转每亩补贴200元，保费和农机燃油费等项目均有补贴，陕西省家庭农场补贴则主要以融贷贴息补贴为主，省域间补贴项目和补贴金额存在差别。普适性与区域性不平衡易导致三种结果：一是金融补给范围宽泛区域对所谓的符合条件的新型农业经营主体一概进行补贴，造成当地主体经营对补贴依赖粘性强，农业财政负担重；二是补贴项目不平衡，各行业各主体补贴差异大，造成部分新型农业经营主体经营者获得感弱，抗风险能力差，持续经营意愿低；三是资金供给要素中融贷政策的有效性受到抑制，主体经营者会更倾向于获得难度低、放款速度快和无偿供给型的补贴，一定程度上削弱了当地金融机构与新型农业经营主体融贷合作，不利于金融机构建立新型农业经营体系融贷风险评估系统，对后续良性发展产生阻碍。

第三，经济诉求与治理诉求不平衡。培育政策对新型农业经营主体定位是市场生产者及服务者的角色，经济扶持政策多于治理诉求引导，对该群体参与乡村治理的需求和实践关注较为滞后，图谱内乡村治理聚类体现出新型农业经营主体的治理诉求。当下，新型农业经营主体发展从农业人才回流、村级组织重塑、惠农资源输入和治理议题更新等方面影响了乡村治理，给乡村治理带来新的挑战[52]。农业资源供给失衡和新型农业经营主体乡村参与政策指导不足，易导致新型农业经营主体与村级组织间关系形成两种极端局面：一是偏向性服务，利用国家优惠政策和现代农业建设项目，侧重新型农业经营主体服务，弱化农户权益[3]，引发农户挤出现象；二是维护农户权益，引起阻拦收割、路权纠纷等情况，阻碍新型农业经营主体发展[53]。农业生产主体间治理诉求与经济诉求平衡是中国农业现代化发展亟待解决的重要问题。

五、结论与启示

新型农业经营主体培育是中国农业现代化的重要议题，探究政策效果与实践偏差是厘清主体培育问题的关键。本文基于2013—2020年新型农业经营主体培育相关的中央一号文件与学术文献，分析了政策与实践响应的拟合程度。研究结果显示：新型农业经营主体培育政策可划分为两个阶段，一是主体发展摸索期，政策先于学术研究，政策较好地满足了主体发展的要素需求；二是主体创新探究期，政策在定位细则、资金和土地要素供给上存在后续匹配乏力的情况。基于文献的实践响应分析在追踪政策热点基础上，更注重对政策效果的评估和讨论，提出了适度经营规模、粮食安全和农业产业发展等有益于政策的思考建议。此外，新型农业经营主体培育政策与实践响应存在定位与定性不平衡、金融资源普适性与区域性不平衡以及经济诉求和治理诉求不平衡的矛盾。本研究深化了新型农业经营主体的政策与实践响应关系及其相互作用下阶段性状态，明确了宏观政策对培育实践的指导作用，揭示了新型农业经营主体培育后期实践对政策的倒逼现象。

基于以上结论，本文提出三点政策启示：

一是补充新型农业经营主体培育政策细则。政策在定位、要素供给和发展导向等方面对新型农业经营主体培育起到显著的正向作用，但培育政策细则缺失是导致实践盲从和政策效果难以最优化的重要原因。规模化、专业化和集约化是新型农业经营主体的标志性特点，主体特征是其资源要素需求高的原因。在培育实践中若迎合政策以建立新型农业经营主体为目标，盲目引资下乡，排挤中小农户，易爆发两方面矛盾冲突：一方面是农户与主体农业用地冲突；另一方面是主体经营资金紧缺与规模化建设需求冲突。因而，为避免政策导向绝对化，可适当增加政策细则补充条款，避免绝对化的数量培育，可在主体培育实践和地区差异化程度上，注重新型农业经营主体质量建设，减少因政策理解偏差和政策盲从带来的实践响应效果不佳的问题。

二是建立新型农业经营主体培育实践反馈机制。实践是检验政策有效性的最佳途径。新型农业经营主体培育政策促进了主体的成立与发展，实践也在主体成长过程中总结了有益的发展方向。学术界关于绿色农业、粮食安全和农业产业联结的思考是对政策的有效补充。梳理中央一号文件可以发现，政策导向经历了产业融合、电商销售、品牌建设和农户利益联结的转变，可与同时期学术研究的绿色农业、高质量发展以及粮食安全问题结合起来，形成实践对政策的及时性反馈机制，推动同期或后期政策制定与完善。

三是提升新型农业经营主体乡村治理参与度。紧贴政策导向，从经济带动的利益融合向乡村治理的意识融合提升，减少因利益冲突导致的“一边倒”扶持行为，保障惠农政策公平性，强调统筹发展治理。发挥能人治乡的带动作用，在赋予新型农业经营主体乡村治理权的同时，组建农户监督管理小组，避免新型农业经营主体对乡村资源垄断和农户权益申诉渠道缺乏的情况。