陈武林 王 琪

学校作为一个专门性的社会组织和教育机构，其办学成效既受到社会环境的影响，也有其自身的发展规律与特点。在以公平而有质量为使命的新时代教育中，教师作为第一资源成为制约学校组织变革的核心力量。然而，由于某些地方教育行政部门对师资供给还未形成良好的管理机制，容易衍生出供给不平衡现象。特别是城乡教师的需求端正发生系列深刻变化，尤其是随着学龄人口总量增长及其分布差异化，导致有些地方师资供给无法满足应有的需求。对于城市而言，由于面临着新出生人口和迁移人口双重叠加，必然导致学位需求迅速上涨，容易造成师资紧张局面；对于农村而言，在城镇化背景下，农村人口向城市转移速度加快，乡村学校总量多但学生减少所造成的部分学科师资紧缺状况同样不可忽视。可见，不论在城市还是农村，义务教育阶段学校师资规模的存量与增量皆发生了明显变化，不同程度地出现供需失衡。从学校组织的运行状态观之，师资供给的短缺无疑会成为根本上的发展缺陷。因此，建立良性的师资供给机制，及时根据学校教育教学工作形势进行师资队伍的有效规划和配置，是在教育高质量发展背景下必须直面并解决的问题。

一、城乡差异背景下师资供给困境的主要表现

教师是学校组织得以正常运行的资源基础。由于学龄人口变动和学校人事关系的动态复杂性，学校师资供给有时难以跟上发展步伐，容易引发学校师资需求与现状之间差距巨大的供给困境。目前，我国义务教育阶段教师供给总量充足，但还存在一定的短缺现象，包括局部地区的教师短缺、部分学科教师的短缺、流动流失造成的教师短缺等。正是由于学校对教师资源的绝对依赖，一旦出现师资供给困境，将会削弱学校组织灵活性并增加管理成本。

（一）区域教师编制及其师资存量存在差别

从20世纪80年代到20世纪末，无论是城市还是乡镇，教师岗位配置基本延续以“编制式”的计划性配置方式为主而保持相对稳定的格局。2012年以来，我国将城乡中小学教职工编制标准统一化，重视城乡间教师资源交流轮岗制度建设，优化了乡村地区师资供给结构，这在一定程度上促使城乡义务教育教师供需达到均衡状态。随着城乡一体化进程加快和人口流动性变化，这种师资供给方式面临越来越多的挑战。《2019年全国教育事业发展统计公报》显示，2019年全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女人数为1426.96万，比2018年增0.2%，占在校生总人数的比例约9.3%。[1]面对学龄人口的流动，有些地方由于无法及时调整师资供给机制，出现城区学校教师供给不足、农村学校教师盈余的状况。当然，也有些农村地区会存在一定程度的教师短缺，特别是缺少有志于投身农村教育的人才以及各学科高质量教师。

根据义务教育基于户籍学生数或常住学生数的核算标准，大多数城市在校生数均已超过学龄人口数，这必然导致这些城市的教师数量常常处于紧缺的状态。按照现有政策所要求的城乡统一教职工编制标准，即高中教职工与学生比为1∶12.5，初中为1∶13.5，小学为1∶19，各地可根据这个标准进行师资配置。另外，根据《中国流动人口发展报告2020》，2019年末，流动人口规模2.36亿人，流动人口子女规模约为9870万人，占中国儿童总数的35.65%。地方人事部门严格按照生师比给学校提供教师编制，终究只是一种理想化的状态，生师比成为不可逾越的政策分水岭，这种教师编制总体数量的固化标准使教师临时短缺现象难以避免。而且，这种政策整体设计的逻辑是在学生总量相同的区域核定总量相等的教师编制，回避了有的学校师多生少，有的学校生多师少的现实[2]。如表1所示，从2011年至2020年中小学生师比一直处于较为平稳状态，但相较于国家编制标准仍有些许差距，特别是一些学校去行政化缓慢、班额差别大，即便执行既定标准的编制配备也很难维持学校教育教学工作的正常运转。

表1 2011—2020年全国中小学生师比

（二）教师人才定岗扩编与城乡流动之间此消彼长

我国义务教育经费的投入以区域/县（区）为主，区域经济发展的水平及重硬件轻软件的分配使用机制直接影响着义务教育的均衡发展。因此，义务教育师资均衡的推进局限在政府及学校系统内，社会组织与个体参与不足。学校教师供给主要由县（区）政府负责，即每年各省录用的教师数由各县（区）根据教师编制总需求数而核定。近年来，中小学专任教师合格率始终保持稳定态势（见图1），而且本科以上学历师资呈增长趋势。这些专任教师所拥有的教师编制具有属地性质，由县（区）编办根据学龄人口核定，即根据学生总数和各校教师总数来确定，并经上级部门审核通过后交由教育部门分配使用。根据我国中小学编制化管理模式下1∶1的师资配备标准，学校教师基本是缺一不可的，工作内容更需科学分配。然而，面对日益增加的教学任务，很多学校主要通过增加在岗教师的工作量来解决，这显然加重了教师的负担。不论是购买服务还是增补编制，都意味着要相应增加费用支出，如果全部计入对各地来说将是一笔不小的财政负担，何况新增教师的编制和管理问题也是十分棘手。

图1 2011—2020年中小学专任教师合格率变化曲线

与乡村学校教师老龄化现象所不同的是，城市学校因为新招教师普遍呈现年轻化倾向，同样也面临骨干教师、学科带头人、名师数量不足的现象。城市一般属于产业集群区和外来人口密集区，再加上学校不断扩招学生，教师编制管控受限，通过新招足够数量的教师来弥补缺口显然不太可能，因此教师资源不足问题势必突出，教育承载能力不足问题更加凸显。面对这样的困境，一些教育部门尚缺乏科学规划和统筹安排，许多学校也缺乏成熟、可持续的应对方案。许多地方通过公开招聘、特岗计划、定向培养、退休支教等多元化方式，有效地吸引和补充大批优秀人才从事教育事业，极大地缓解了城乡教师短缺问题。即便如此，有些地区仍然很难招聘到合格的教师，许多应聘者会根据待遇或地域等因素做出取舍，这种定向流动也加剧了供给失衡。虽然“不少县市规定新任教师要在乡村学校任教五年才能调离，并对乡村教师有几百元到一千多元的乡村补贴”[3]，但这种约束终归有限，五年期满后他们往往会考虑申请调往城里或者其他条件较好的地区。据调查，教师尤其是农村小学教师流动现象突出，部分优秀骨干教师为了寻找更好的平台会想办法调入城区小学，而留下的大部分是中青年教师，其普遍存在职业倦怠问题[4]。显然，这与乡村资源匮乏、条件保障不足、生源质量不高、社区环境欠佳等因素密切相关。

（三）师资供给结构未能完全适应本校实际需要

判断学校师资是否充足，不仅要看教师的绝对数量，更要看教师的结构性分布。如果只看教师总量而忽视学科实际，这样势必造成局部短缺，因为学校所需教师的学科需求与总需求往往存在矛盾。个别学校存在优秀教师储备不足、青黄不接的发展瓶颈，主要表现为学校年级组、班级、学科的教师团队搭配不合理、力量不均衡，极大地影响着学校的教育生态和发展质量。学校与学校之间则表现为优秀教师向名校靠拢聚合、薄弱学校却名师匮乏，这种学校间师资队伍发展的“马太效应”制约着区域教育的均衡发展。有些乡村学校较小，学科专任教师结构不合理，力量参差不齐，如有的学校音乐教师多、英语教师少，有的学校英语教师多、美术教师少。以《2019年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》为例，在35个基本均衡实地核查县中，有25个县不同程度地缺少音乐、体育、美术、英语、科学、信息技术等学科教师，共缺2095名[5]，此问题在农村学校更为突出。教师内部结构出现失衡，无形当中就增加了其他教师的工作负担，再加上有的学校班主任、任课教师本来就很匮乏，必然会给学校管理带来严峻的挑战。

虽然教师数量与招生比例同步扩大，但是新任教师或女教师增多会给教学工作衔接造成一定的影响。换言之，学校教师在年龄、性别等方面的非均衡分布会导致教师临时短缺。以性别为例，中小学校女教师比例较高是全国普遍现象，特别是在小学，女教师占绝大多数，不管是班主任还是主要课程的执教老师，都以女老师为主。根据教育部发展规划司发布的《2019年教育统计数据》，我国初中阶段的女教师占专任教师总数的比重为57.8%，小学阶段女教师占专任教师总数的比例为70.02%[6]，这一比例有继续上升趋势。很多区域基础教育阶段女教师数量占比较大，在生育政策变化背景下，处在育龄段的女教师每多生一个孩子，就意味着在校履职时间的缩短，将直接导致学校师资力量捉襟见肘。在这种情况下极有可能因为师资结构失衡而影响学校正常运行。

二、师资供需失衡的组织困境及其影响

学校作为一种专业性很强的资源依赖性组织，对教师教学的监管方式相对模糊。这在一定程度上消解了教师资源配置的合理结构和发展空间，进而使教师缺岗现象演变为制约组织运行的人力困境。

（一）教师岗位存量与增量不协调，削弱组织发展稳定性

随着城市化进程的推进，城市每学年新建学校并补充师资以满足日益增长的教育需求，乡村学校则因人口减少而造成师资调配不均，这给教师资源配置带来极大的挑战。在政府“控制编制”的前提下，随意增加教师数量并不现实。“虽然各级政府出台多项政策推进城市优质师资向农村流动，甚至通过硬性摊派的形式推进教师流动，但在具体落实中，教师流动往往只是为了完成既定任务。”[7]再加上国家现行的政策基本上是不增加教师编制，这就必然导致师生资源配比不平衡。

首先，各地区教育局的教师编制是根据学生总数和各校教师总数来确定的，学校所需教师的学科需求与总需求又往往存在矛盾，最终不可避免地出现存量与增量之间的不协调现象。受城镇化进程、生育政策等因素影响，许多城市的常住人口规模在持续扩大，这就需增加教师数量，调整教师编制配备。以小学小班化教学为例，2019年我国小学在校生10，561.2万人，小学专任教师626.9万人，班级280.8万个，小学平均班额为37.6人[1]。如果小学平均班额缩减到30人，全国需新增小学教师159万人。为了破解教师短缺难题，许多地方除了开展支教、走教、送教，或者开展空中课堂外，还采取对口帮扶交流和送培下乡等活动，起到了积极作用。其次，由于教师教学活动的复杂性特点，教育组织的管理方式实际上是以信任为基础的。教师与一般职业不同，对专业技术要求很高，培养一名合格的教师也非一日之功。因此，教师作为宝贵的人才资源，即便临时换位能够保证到岗就职，但教学水平以及对所教学生的熟悉程度都需要有一个适应过程。再次，与校舍等硬件设施相比，教师的培养和培训周期较长，很难采取临时措施填补缺口。更何况许多乡村学校教师年龄普遍偏大、信息化教学能力偏低，个别年轻教师因为环境、待遇等问题难以安心从教，这些问题都削弱了组织发展的稳定性。

（二）编内与编外教师存在待遇差异，影响组织公平感

当教育需求扩大时，一些地方教师资源补充机制无法及时到位，最后不得不采取聘用编外教师的方式作为维持师资供需平衡的权宜举措。有学者研究发现，“编外教师分布十分广泛，过去主要集中在农村地区，现在城市和农村不相伯仲，城市编外教师甚至超过农村编外教师”[8]。从2005年开始，我国逐渐推行取消代课教师制度，但“很多地区教师数量严重短缺，又迫使学校不得不招聘临时代课教师”[9]。在教师临时短缺的情况下，学校聘请代课教师还是缺乏必要的保障体系，例如聘任主体、聘任条件以及福利待遇问题等方面缺乏政策参照，导致各地聘任标准存在明显的差异。有些地方能够出台临聘教师的管理办法并获得相应的财政支持，但有些地方缺乏统一安排，主要依靠学校自主解决。为了确保教学活动顺利开展，学校和管理部门普遍使用临聘教师弥补短期内的教师短缺，聘用和工资负担基本上按照谁聘用谁负担的原则进行[10]。在这种情况下，使用代课教师仅是学校的权宜之计，他们与校方之间的聘用协议基本都是一年一签。编外教师的聘用多采用合同制，固定期限劳动合同采取短期签约方式，这可保证聘用教师的质量，但难以保证其稳定性[11]。由于他们不是统考录用的教师，因此在工资待遇、评优评先、工作安排等方面与编制内的教师存在明显差距，“特别是培训进修、职称评审、岗位晋升、专业发展等方面也往往有着根本的区别”[12]。但他们的工作量并不比编内教师少，有时要负责的事情甚至比在岗教师要多得多。本研究调查发现，一些乡村地区学校的编外教师主要是语文和数学老师，其他科目几乎没有专职教师，大多是语、数老师兼任。

此外，目前在很多学校绩效工资并没有发挥应有的激励作用，主要原因在于学校管理者为了维护学校稳定而选择缩小绩效差距。2020年9月，教育部等八部门发布的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》规定，“奖励性绩效工资由学校在考核的基础上自主分配，充分发挥绩效工资的激励功能”。然而，有些学校行政管理部门在日常管理中常常只顾眼前的任务能够分配完成，到了年终考核时，却并不完全参照考核对象的任务完成量进行审核。这在一定程度上会挫伤部分主动分担较多学校事务的教师的积极性。此外，外聘教师虽然可以暂时缓解教师短缺状况，但是这种做法也存在一定的管理风险，需要承受来自家长、学生对临聘教师能力水平的质疑。这些教师虽具备教师资格，但家长们担心他们的教学经验、教学水平与在编教师存在一定差距。同时，家长们还会担心原有教师的工作量增加后，自己的孩子得到的关注也会减少。于是，这在一定程度上增加了外聘教师的流动性，压力只能转移到在编在岗的教师身上。虽然每增加一节课有相应的工作量补贴，但老师们还是希望能够降低工作的强度，得到正常的休息。一般情况下，学校如果超额安排其他教师任务，或者从校外教育机构聘请教师“代岗”，学校管理者会根据行政经费使用范围利用可合理拨付经费加以解决，但终归付出与回报的差异难以平衡。

（三）教师工作任务分配不够合理，影响组织运行效率

教师工作任务分配首先是基于岗位满足状况，但还应注意到教师能把多少时间和精力投入到课堂中。教师“减负”政策的落实，确实有效减少了与教育教学无关的事项对教师教育教学工作的影响。如前所述，当教师准备不足或负担过重导致精力不足时，会产生与教师短缺同等的影响。而工作任务分配对教师心理与行为的影响具有双重性：一方面，它作为刚性控制的手段对教师的教学工作可能产生促进作用，但在一些情况下也会起到阻碍作用；另一方面，当其他柔性控制与之相结合时，工作任务会转化为某种激励方式进而起到更好的促进作用。当缺岗造成任务量增加时，学校会先把任务分解给其他教师，但有的教师（如班主任、年级主任）本身就任务重，假若再接分解的任务，无形当中又增加了工作量。即便教师主动分担部分工作，但若长期额外担负过多工作量，不仅让教师身体不堪承受，也不利于学校组织发展的稳定性。

此外，学校内部管理与运行需要配备一些专职的行政管理人员、教学辅助人员和工勤人员。2001年中央编办、教育部、财政部共同制定的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》要求，中小学校的管理工作应尽可能由教师兼职，确实需要的，管理人员所占比重高中一般不超过16%，初中一般不超过15%，小学一般不超过9%。可见，学校里有一些教师是不用上课的，他们的职责是管理学校，比如学校的高层领导，还有一些被“借调”到政府行政部门和已经内退的特殊干部。这些“教师”不仅多拥有编制，还多拥有高级职称。但现行标准均未考虑到这些，导致部分非教学岗位长期占用教师编制，加剧了学校师资短缺。

三、化解师资供给困境的治理路径

如何协调教育人口规模与教育资源配套，特别是师资配置之间的匹配关系，不仅是地方教育事业发展的重要工作，也是学校组织日常运行不可回避的问题。而维持这种良性关系的关键在于师资供给的合理化，尤其是师资在学科、职称和年龄之间的合理配置。否则，学校组织的正常运转将难以为继。值得注意的是，近年来师资供给均衡的重要性日益被地方政府所重视。为解决教师供需矛盾，政府将更多办学自主权赋予学校，直面教师绩效考核制度弊端，均衡学校内部岗位和能力结构，确保学校各项工作科学有序运转。

（一）重视基层教育行政管理职能，完善教师弹性编制管理机制

学校的生存和发展需要外部体制环境尤其是政府给予的政治、物质、文化资源支持和保障。当前，以县为主、动态调配的师资编制管理机制正在逐步形成，这进一步明确了相关部门参与教师队伍建设的具体职能和权力边界，确保编制制度能够适应学龄人口的城乡流动和跨区域流动。中小学教师编制的差异，特别是在城乡一体化发展背景下，还存在差距扩大化的倾向[13]。目前编制放到学校的难度较大，因此在县或区层面上如何进行教师资源整合，科学统筹区域内师资配置，显得尤为必要。假如区域内建立师资协调治理机制，科学测算区域教师编制的总量和结构，根据学校和学科等变量进行科学调整，则有利于补齐配足教师力量，也便于科学规划招聘计划和人事调动。同时，教育行政部门还要持续开展高质量的专业培训，提升现有师资水平；抑或整合既有资源建立优质师资库，突破资源供给的路径依赖，最大限度地发挥资源效益，优化供给机制，实现教师资源的互补共享。一旦哪所学校需要教师，便可直接去教育主管部门申请使用，而不是将解决问题的压力推给学校自身。

（二）合理设置学校岗位人员结构，盘活现有师资队伍力量

作为“用人单位”的学校应始终处于“有为、可为、善为”的地位，才能为办好让人民满意的教育提供有力保障。每所学校所需的教师数量取决于学校的年级数量、班级数量、课程门类和周课时数量等因素。因此，学校要有财政性经费使用自主权和人事使用权力，准确地把握各学科、各年级的师资分配，由此尽早地预见人员短缺问题。一方面，学校领导在妥善安排教职工岗位的过程中，既要考虑当前的需要，也要考虑组织成员的职能，还要兼顾学校的长期目标可能对教师产生的影响。例如，为防止无故缺岗或频繁脱岗等现象，要加强教职工请假制度建设，以保证教师工作的纪律性和自觉性。另一方面，结合现代学校制度建设要求，在现有师资存量基础上通过分类设岗、竞聘上岗、量化考核、完善评价机制等举措，分步施策优化学科教师结构，保证各学科教师定岗任用、责任到位，提高教师队伍治理效能。例如，学校对整体教师年龄梯队和性别构成进行规划，并控制处在生育年龄的教师比例；同一年级、同一个班的任课老师，采取老中青都有的年龄搭配，防止一个班好几名任课老师同时发生缺岗情况，尽量减少临时缺岗对正常教学的冲击。

（三）精准把握教师减负原则，因人而异合理分配教师工作负担

在“双减”政策背景下，合理安排教师工作负担是保证组织公正、提高教育教学质量的关键举措。尽管有些学校开始实行教师弹性工作时间制，但要完成教学备课、作业批阅、家校沟通、个性帮扶等工作，每天的实际工作时间会远超8小时[14]。由此看来，教师工作负荷过重主要表现为工作时间、工作任务、工作事务等方面超出正常范围，他们除了承担备课、批改作业和个人学习等工作，还要承担课后服务、教研进修等任务。不过，教师工作负荷水平在不同学科、不同地区存在一定的差异，还应结合学校和教师个人的实际情况采取人性化的减负措施。一方面，结合语、数、英、体、音、美等不同学科特点，合理安排教学任务量和班主任工作要求。同时，减少各种非教育教学工作，控制班额，保证备课时间，保障教师有更多时间和精力静心教书、潜心育人。另一方面，更好地发挥教辅人员的作用，统筹管理与教育教学关系不大的事务，减轻教师不合理的工作投入。除了强化教师日常工作管理制度，针对有特殊需求如孕产期、哺乳期的教师群体，学校还要给予必要的人性化支持，促进教师更好地管理工作量以提高教书育人水平。

（四）发挥绩效制度激励作用，优化教师绩效考核体系

随着以职称薪酬为导向的工资分配制度改革的推进，以及教育绩效工资制度的介入，这在一定程度上缓解了教师工作表现与待遇收入不相匹配的困境。然而，现实中的“领导说了算、教师被动接受”等制度弊端常使绩效工资制度流于形式。为此，一方面，学校应充分依据教师个人的业务实际与贡献成效来制定绩效标准和奖励措施，统筹分配全校教师的绩效工资、各类补贴等。考核标准既体现达标状况也反映努力程度，还关注结果和过程，因此应重视对考核结果的公布和使用，考核优秀的应在公共场合大力宣扬，起到激励的作用。随着教师和教师群体在专业自主权上意识的增强，专业自主权会要求学校行政管理权变得更加透明，对行政管理的效能和公平程度的要求也会更高，对行政管理过程的监督力度也会加强[15]。因此，学校要真正做到考核工作对象不分编制内外，并向教育教学实绩突出的一线教师和班主任倾斜，充分激发教师的工作积极性。当然，这也要靠政府部门出面做出拉大收入差距的实际要求，减轻学校管理者压力，完善学校绩效工资分配办法，切实解决干多干少、干好干坏都一样的问题，真正发挥绩效制度的激励作用。