吴真文， 张艺馨

（湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081）

2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》） 正式通过并颁布实施，这标志着具有中国特色的国家检察体制改革取得重大进展。监察体制改革对于整合反腐败力量、解决纪法兼容难题，形成集中统一、权威高效的反腐败体制具有非常重要的作用。在此背景下，为深入推进国家监察体制改革，监察机关调查程序与检察机关刑事诉讼程序的无缝对接无疑是极其重要的一环。根据2018年新修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》） 第一百七十条之规定，人民检察院对于监察机关移送起诉的、已采取留置措施的案件，应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。此条规定为监察留置与刑事强制措施的耦合提供了一定的规范依据，二者的顺畅衔接将有利于提高职务犯罪案件的办理效率，平衡公正与人权价值[1]。但在实践中，随着国家监察体制改革的逐步推进，也不可避免地出现了一些有关衔接的问题与障碍，而学界目前对此问题在理论上的研究还比较薄弱，实务中也缺乏具体的程序上成熟的运行措施。因此，探寻有效衔接的路径，无疑具有重要的意义。

一、监察留置与刑事强制措施有效衔接现存的问题

由于《监察法》是国家为了适应反腐败新形势出台的新法，在一些规定上存在着滞后性，如在留置措施等内容的细化规定上不够完善或周全，缺乏周密细致的论证，会导致在监察调查和刑事追诉的过程中出现一些问题或矛盾，与立法目的背道而驰，因此厘清监察留置与刑事强制措施现存的问题具有重要的意义。

（一） 留置措施对外部具有明显的排他性

首先，留置措施的决定权具有排他性。根据《监察法》第四十三条的规定，监察机关采取留置措施，由该机关领导人员集体研究决定，设区的市级以下机关报上一级批准，省级机关报国家监委会备案。这表明留置措施的适用整体掌握在监察机关手中，且在《监察法》的整体框架下运行，排除了其他国家机关的参与以及其他法律的适用，并且不同于检察机关提请上级批准逮捕程序，监察机关的留置报批更倾向于在上下级之间系统内部程序上的行政呈批与审核确认的性质[2]。综上，监察留置带有较强的封闭色彩。另外，在检察机关不能介入监察机关决策程序的情形下，其无法充分熟悉案情，对于后续刑事强制措施的选择适用也不利。

其次，留置适用缺乏外部监督。留置措施的实施决定权和执行权集中于监察系统，缺乏有效的第三方监督和审查机制[3]。对比刑事强制措施，留置是监察机关拥有的唯一一个限制人身自由的调查措施，其期限可达3—6 个月之久，严厉程度可与刑事强制措施中的逮捕相当，在刑期的折抵规定上也与逮捕大体相当。但在刑事诉讼程序中，逮捕的决定和执行都有第三方机关进行监督和审查，犯罪嫌疑人在被逮捕后的关押地点也比较独立[4]，且规定了逮捕后的羁押必要性审查，检察机关可对看守所的运行管理进行监督并对相关羁押工作提出检察建议。而留置措施的运行却都在监察系统内部进行研究、审批和备案，也未规定“留置必要性审查”，若留置不当，只能在发现之后由监察机关自身予以解除。这与宪法中的权力制约精神相违背，也不利于与后续刑事强制措施的有效衔接。

检察机关是法定的专门监督机关， 《监察法》虽然规定监察机关在办理职务犯罪案件过程中要与检察机关等部门互相制约，检察机关有权在审查起诉过程中将一些案件退回监察机关补充调查或做出不起诉决定等，但这只是在权力制约与监督层面以及事实证据层面的宏观规定。《刑事诉讼法》明确规定了检察机关对公安机关在办理刑事犯罪案件过程中立案、逮捕以及其他刑事强制措施的适用程序、决定或羁押必要性的监督检查，但《监察法》对于检察机关介入或监督监察机关对留置措施的决定与执行、留置场所的管理以及留置必要性审查等环节却并未作明确规定。虽然该做法一定程度保障了监察机关的独立性，但这种自我决定、自我执行、自我监督的程序也不符合权力监督与制约的现代法治精神，容易导致权力滥用，也可能对监察留置和刑事强制措施的顺利衔接造成阻碍。

（二） 留置期间对被调查人的相关权益保障不充分

首先，缺乏对被留置人知悉权的保障。知悉权是当事人能够行使法定权利、维护合法权益的基础。在行使公权力前履行告知义务既是以人为本精神在法治中的要求，也是实现实体公正和程序公正的重要保证。《刑事诉讼法》在刑事诉讼中的不同阶段都明确规定了犯罪嫌疑人的权利。例如陈述申辩、委托辩护、申请变更强制措施等，都要求相关机关在各个诉讼阶段将这些权利告知犯罪嫌疑人，这体现了对程序公正价值的追求。但《监察法》却并未对被调查人在留置期间的权利予以明确，也未规定监察机关应履行的告知义务。同时由于留置措施执行的封闭性，被留置人的家属在外也无法得知其具体情况，只能依靠被留置人自身进行权利的救济。这与刑事诉讼中的类似规定不协调，如果不能保障被留置人的知悉权，那么可能会导致其合法权利受到不必要的侵犯。

其次，被留置人缺乏律师帮助权。 《监察法》没有对留置期间律师介入做出相关规定，主要是考虑到职务犯罪案件性质特殊，以防律师介入出现串供等阻碍案件办理的现象，当案件进入审查起诉阶段可以委托律师。这体现了对高效反腐的价值追求。但同为人大制定的基本法律，《刑事诉讼法》对于除了涉嫌危害国家安全以及恐怖活动犯罪的案件外，其他案件在侦查阶段律师经许可后可以会见，并非一概否决，根据比例原则进行法益考量[5]，如果更严重刑事案件的犯罪嫌疑人都享有获得律师帮助的权利，而相对较轻的职务犯罪案件却不允许律师介入，似乎与公民权利本位理念不相协调。且留置措施很大程度上吸收了《刑事诉讼法》中的逮捕羁押规则，若是排除律师介入，可能会导致法法衔接不畅[6]。此外，不能以审查起诉后的律师介入代替被留置人获得律师帮助的权利，虽然律师群体中存在极少数违背职业操守的行为，但不能以此来否定律师介入所带来的积极作用，律师作为法律共同体的重要成员，对法治反腐的推动作用必然远大于阻碍作用[7]。

最后，被调查人的事后救济途径匮乏。《监察法》对于被调查人的救济权利主要集中在第六十条和第六十七条，规定被调查人及其近亲属在认为被调查人合法权益被侵犯时有权向原监察机关申诉，对申诉处理决定不服的可以向上级监察机关申请复核，并能依法获得国家赔偿。与《刑事诉讼法》中关于逮捕违法以及其他违法行为造成犯罪嫌疑人权益受损时的救济程序相比，救济措施相对较少，且救济主体单一。此外，《国家赔偿法》对于因此类情形申请赔偿的认定、内容、标准、主体等方面的事项缺乏具体的规定，易导致对被调查人的权利救济仅停留于纸面，从而不利于保障其基本权利。《监察法》中一些内容不甚详尽之处虽一定程度上体现了监察程序与刑事诉讼程序在理念上的不同侧重，但同时也会衍生出在监察机关与检察机关、留置措施与刑事强制措施对接过程中的矛盾冲突，进而影响二者的有效衔接。

（三） 留置措施与刑事强制措施之间衔接不自然

首先，监察留置替代措施的缺失可能导致与刑事强制措施的衔接不畅。刑事强制措施包括以取保候审、监视居住为代表的限制人身自由的刑事非羁押性措施（也称刑事羁押替代措施），以拘留、逮捕为代表的剥夺人身自由的刑事羁押性措施，已经形成了一个层次分明、递进明显的刑事强制措施完整体系，司法机关可以在刑事诉讼的不同阶段根据不同的情况对犯罪嫌疑人、被告人变更适用强制措施，这既达到了刑事诉讼的目的，又能充分保障人权。《监察法》虽赋予了监察机关多种调查措施，但其中只有留置措施具有人身强制性，没有形成完整的监察强制措施体系，监察羁押替代措施的缺乏使得留置措施出现了扩大使用的可能性。为了确保调查程序的顺利进行，监察机关对一些留置必要性不强的案件可能也不得不对其适用留置措施，但此类案件在移送审查起诉后，检察机关很可能会根据《刑事诉讼法》选择适用类似取保候审这样的刑事羁押替代措施。二者体系结构的不协调，可能会使得两个阶段的强制措施之间不能高效衔接，同时这也不符合比例原则的要求。

其次，留置措施的无差别适用引起衔接的不协调。《监察法》对于留置措施的适用没有区分在特定情形下的具体适用规则，亦即只要符合留置措施适用的法定情形，则对被调查人进行无差别适用，这在监察机关的内部运转中并无大碍，但若是涉及与刑事强制措施的外部协调衔接则容易产生一些相关问题。例如对于怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，患有严重疾病、生活不能自理等特定情形的被调查人，只要具有留置必要性且符合留置措施的适用情形，监察机关就可依法对其适用留置措施。但此类案件移送审查起诉后，根据《刑事诉讼法》的相关规定，由于具有特定情形，检察机关将对其适用取保候审或监视居住的强制措施，要实现这一目标，需要对其先行拘留才能变更强制措施。《刑事诉讼法》虽未将上述情形作为刑事拘留的排除适用事由，但羁押地点———看守所的相关管理规定却将上述情形作为拒绝收押执行的法定事由，这将导致先行拘留这一制度安排无法有效实现，从而给留置措施和刑事强制措施的有效衔接造成不利的影响。

（四） 程序倒流的衔接缺乏明确规范

首先，在措施的适用上缺乏相关的立法。根据现行《刑事诉讼法》的规定，监察机关将已留置的案件移送审查起诉后，检察机关对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。但若是案件被退回监察机关补充调查，是否还适用留置措施则没有明确的立法上的规定。现在实践中基本上适用《办理职务犯罪案件工作衔接办法》 （以下简称《办法》） 的规定，在补充调查期间沿用检察机关做出的逮捕等各类强制措施。但这也带来了一些问题：第一，《办法》并非法律，《立法法》规定关于限制人身自由的强制措施只能由法律制定，因此《办法》对此问题规定的位阶效力还值得商榷；第二，在刑事诉讼中若发生检察机关退回公安机关补充侦查的情形，采取的是“退案又退人”的制度，同样是在原有工作基础上对其中的不足或薄弱环节进行补强，退回监察机关补充调查这种“案退人不退”的做法似乎不符合权责统一的基本要求，也容易造成法律责任主体混乱的结果。并且，根据《办法》的规定，将退回补充调查状态下的当事人称为“被调查人”，而“被调查人”实际上又关押在看守所中，名义上仍属检察机关作为办案单位的犯罪嫌疑人，这种逻辑上的矛盾之处彰显了监检衔接机制上的重大疏漏[8]。在实践中监察机关在补充调查期间讯问被调查人仍需通过检察机关办理相关提讯手续，经常面临与公诉人的工作相冲突的问题，也不利于监察机关提升办案效率。

其次，倒流程序忽视了对犯罪嫌疑人的权利保障。站在犯罪嫌疑人的权利保障视角来看，当该案件在刑事诉讼过程中发生了程序倒流，监察机关再次移送审查起诉后，检察机关审查起诉期限重新计算，犯罪嫌疑人的羁押期限也实质上出现了延长。而监察机关补充调查次数以两次为限，一次最长为一个月，则总体上看，犯罪嫌疑人的羁押期限最长可延长150日。实践中这种“案退人不退”的操作模式实际上是将犯罪嫌疑人的人身自由权附属于办案机关的便利，而其本人对于程序倒流以及羁押期限的延长并无辩护、质疑的权利和机会。根据上文所言，监察机关在程序倒流时只收回案卷，检察机关对犯罪嫌疑人沿用原有的逮捕等刑事强制措施，对犯罪嫌疑人人身自由权保障重视不够，这种制度设计的缺陷亟待革新与纠正。德国学说和我国台湾的研究极其强调对犯罪嫌疑人或被调查人的人身自由权保障的问题，反对为诉讼便利对其任意采取刑事强制措施，将强制措施滥用比喻为“定罪的前奏”“刑罚的预支”，认为被追诉人的人身自由具有独立的保护价值。这种法的精神值得借鉴。

二、监察留置与刑事强制措施有效衔接的路径

留置措施与刑事强制措施在适用主体、法律性质、所在的诉讼阶段等方面均存在着不同，二者的有效衔接一直是国家监察体制改革的重要内容。不管是从留置措施规范化的角度，还是从人权保障的角度，都很有必要对上述现阶段中二者的衔接障碍予以解决，并完善相关的衔接制度安排。

（一） 规范留置措施适用的监督检查

首先，充分发挥检察机关对留置执行的监督职能。针对留置措施运行内部化的问题，检察机关可以充当监察调查活动的外部监督角色，这也符合《监察法》“互相配合、互相制约”的要求[9]。在具体操作层面，可以发挥检察机关的驻点监督职能，对留置地点进行监督管理。现在留置地点多设在原“两规”地点升级改造后的场所，由监察机关自我管理。在实践中可以参照检察机关对公安机关羁押场所的监督机制，在留置地点设置驻点检察室，由检察机关派驻人员对监察机关执行留置措施的合法性、调查活动是否存在违法行为（如刑讯逼供等） 以及留置期限的合法性等问题进行全方位监督，若发现问题，可以提出检察建议或发出纠正违法通知。这就打破了监察留置措施决定、执行主体的对外排他性，从而使得监察机关的调查活动得以规范进行，为监察留置和刑事强制措施的有效衔接打下必要基础。

其次，设立留置必要性审查机制。留置是监察机关唯一一个具有人身强制性的调查措施，为了保障被调查人的基本人权，需要强化对留置措施必要性的规范监督。第一，设立监察机关内部案件监督管理部门，并赋予检察机关对留置措施依职权审查的权限以及被调查人及其近亲属申请审查的权限，增设监察机关将留置执行情况向检察机关报备的规定。第二，将被调查人涉嫌犯罪事实、主观恶性、悔罪表现等情形作为综合评估其留置必要性的考量因素。第三，赋予审查部门了解情况、听取意见等必要的权力，以及针对内部部门和检察机关的内外两种不同审查程序、期限的制度安排。第四，明确对于怀孕或正在哺乳婴儿的妇女或生活不能自理等特殊对象的处置方式，以及相关部门对于处理结果持异议时的救济途径。

（二） 完善被调查人权利的保障与救济

首先，赋予被调查人获得律师的法律帮助权。被调查人获得必要的律师帮助既是使监察留置更具备程序正当性的要求，也是从调查规范性层面上确保其与刑事强制措施顺畅衔接的基础[10]。但鉴于监察留置活动的特殊性质，也需对律师介入做出必要的限制。第一，律师以法律帮助人的身份介入留置活动，应当事先经过监察机关同意。第二，律师可取得会见和调查取证权、提供法律帮助和提出法律意见权，对违法调查行为的申诉控告权以及申请变更或解除留置措施等权利，但同时也需强调严禁律师帮助被调查人串供、隐瞒犯罪事实和隐匿、伪造、毁灭证据等。第三，律师介入的方式可包括委托聘请、法律援助和值班律师等，对于后两者，可以通过地区试点的方式进行探索，获取相关经验后再行推广。

其次，完善被调查人的事后救济权。在现行规范下对被留置人合法权益受侵害的救济途径过少，与留置措施的强制性比例失调。除在《监察法》内赋予被调查人的救济权利之外，完善相关法律体系也尤为重要。第一，在《国家赔偿法》中设立监察赔偿专章，明确规定监察赔偿的申请人、成立要件、认定标准、赔偿范围、赔偿义务人以及赔偿程序等。在处理监察赔偿过程中，也适用国家赔偿的因果关系。第二，允许被调查人在事后对监察机关的违法调查活动提起司法诉讼。学者姜安明教授认为，应当赋予被留置人向法院提起诉讼的权利从而寻求自身权利被侵犯后的司法救济途径[11]。监察权作为公权力的一种，其对公民权利的侵害情形与行政权类似，可以借鉴或者完善《行政诉讼法》的相关制度安排，将监察诉讼纳入司法救济的渠道。

（三） 构建阶梯式的监察强制措施体系

监察留置措施的唯一性与刑事强制措施的体系化、层次化存在很多不相协调之处，为了弥补这一不足，构建一个层次分明、级级递进的监察强制措施体系将更有利于与后续刑事强制措施的有效衔接，也符合高效反腐的价值追求。

首先，增设非羁押性监察强制措施。为了实现监察调查活动的顺利进行和保障被调查人合法权益的目标，综合考量被调查人的罪行轻重以及社会危险性，参照刑事强制措施体系，设置类似取保候审、监视居住的留置替代措施作为监察强制措施，从而形成对被调查人人身自由“限制-准羁押-羁押”的具有明显层次梯度的监察强制措施体系，可以根据案件具体情况进行动态的变更适用，但是监察机关适用相关措施后仍需及时向检察机关报备以便衔接留置必要性审查程序。

其次，构建两种强制措施体系的不同衔接机制。为了使监察强制措施与刑事强制措施之间衔接更加高效，在构建层次化的监察强制措施体系之后，应以刑事强制措施为支点，建立不同的衔接机制。对于类似取保候审、监视居住设立的非羁押监察强制措施，在移送审查起诉后，可以采用自动转化或自动衔接的模式，将其转化为取保候审或监视居住，程序上检察机关受理案件后，仅需向公安机关以及犯罪嫌疑人送达相关的法律决定文书即可。由于两类强制措施适用情形的相似性，此种安排能实现程序转化的高效性。此外，对于已采取留置措施的案件，在移送审查起诉时仍适用先行拘留的现行规定，经检察机关对案件综合审理后适用刑事强制措施。

（四） 完善退回补充调查程序规定

首先，针对前文所提到的现行程序回流“案退人不退”的弊端，在案件退回监察机关补充调查时应当实行“人案全退”的原则，不仅将案件退回监察机关补充调查，犯罪嫌疑人也要退回监察机关予以监督管控。对适用取保候审或监视居住的犯罪嫌疑人，其案件退回补充调查后，检察机关可以将相关法律文书送达公安机关和监察机关，并由公安机关继续执行相应监察强制措施，同时犯罪嫌疑人的身份重回被调查人。当案件补充调查完毕后再次移送审查起诉时，相应的监察强制措施又能自然衔接刑事强制措施。对于在审查起诉阶段检察机关已经适用逮捕措施的案件，退回补充调查时，犯罪嫌疑人应当重新回到被留置的状态，检察机关和监察机关履行相应的换押手续，在补充调查期间，监察机关也可根据实际情况变更监察强制措施。

其次，在看守所设立留置专区。对于在审查起诉期间被取保候审或监视居住的犯罪嫌疑人，由于其并未被羁押，因此不会涉及羁押场所的变更问题。而对于在审查起诉期间被逮捕的犯罪嫌疑人，当案件被退回监察机关补充调查时，其将重回留置状态。为了避免场所频繁转移而带来的安全风险以及该过程中时间、经济成本的消耗，在看守所设置留置专区不失为一个好的处理方法。第一，无需对犯罪嫌疑人进行空间上的实质转移，监察机关可以凭借相关的法律手续到看守所开展补充调查的讯问等工作，在补充调查完毕后的移送审查起诉也相类似，如此可避免程序烦琐带来的效率低下以及可能产生的安全隐患等问题。第二，作为在刑事诉讼活动中的主要羁押场所，看守所有着规范的管理制度、安全的警卫保障及完善的设备设施，所内的羁押监管活动标准化，且有检察机关的驻点检察室对看守所的执行活动进行监督。这些因素都有利于保障被调查人在退回补充调查期间的合法权益，有利于规范监察机关在退回补充调查期间的办案行为，确保退回补充调查程序的公正性与规范性，更有利于监察强制措施体系与刑事强制措施体系的高效衔接。

深化国家监察体制改革是现阶段我国事关全局的重大政治体制改革，《监察法》作为我国针对反腐败工作的专门立法，是推进国家监察体制改革工作中所制定的一部重要法律，具有里程碑式的意义。作为《监察法》实施的代表标志之一的留置措施，具有独立的法律地位和法律性质，其取代了原有的“两规”措施，成为我国法治反腐的一大进步。随着国家监察体制改革的深化，作为在监察调查阶段唯一限制人身自由的调查措施，留置措施在反腐工作中的频繁适用突显对与刑事强制措施协调衔接等方面进行研究探索的紧迫性。其并不仅仅是表面上两种不同措施之间的对接与转换问题，更深层次的是涉及《监察法》与《刑事诉讼法》之间的法律衔接问题。本文着重提出了当前留置措施与刑事强制措施衔接存在的问题，并探索实现两者有效衔接的可行路径，尽管论证的深度、样式仍显初步，但期冀这些理论分析对未来更好地实现监察留置与刑事强制措施之间的衔接有所裨益。