陈 华

(江苏第二师范学院 学前教育学院，江苏 南京 210013)

目前，正规学校教育之外的教育培训是一种全球性现象，包括我国在内的世界各国政府都在探索校外培训机构的治理路径。根据学生参与校外培训的强度，全球的校外培训大致分为三类地区，我国与日本、韩国、越南、巴西、土耳其、新加坡等属于第一类高强度地区。[1]即便都属于高强度地区，这些国家在校外培训机构治理中也表现出不同的倾向，各国政府对校外培训机构属性的认识存在差异。因此，有必要在厘清校外培训机构关键属性的基础上，探索适合中国的校外培训机构治理路径。

一、校外培训机构的关键属性

(一)嵌入性： 校外培训机构是学校教育的补充

随着科技发展和社会竞争加剧，社会对优质教育资源的需求越来越多，校外培训机构在全世界飞速蔓延。马克·贝磊(Mark Bray)教授认为，校外教育培训只有当主流教育存在时才会存在，它的规模和形态因主流教育的变化而变化。也就是说，校外教育培训是主流学校教育之外的补充性教育, 不能脱离学校教育而独立存在。它就如同主流学校教育的影子一样，故而当今西方社会普遍将其称为“影子教育”(Shadow Education)。但此“补充”并非一种松散的关系，而是一种非常密切和复杂的关系，属于“嵌入”关系，共生共存，相互影响。

(二)教育性与服务性： 校外培训机构提供教育服务

作为公办教育的补充，校外教育培训存在着必要性、合法性和法律依据。校外教育培训具有与学校教育相似的功能，即提供教育服务。同时，校外教育培训能够突破学校教育的某些局限，为学生提供迎合个别需求的教育服务，在培养学生兴趣、发展学生特长、发展素质教育等方面起到促进作用。就“教育”和“服务”属性来说，校外培训机构能够成为学校教育的“有益补充者”。

(三)组织性与营利性： 校外培训机构是营利性组织

校外培训机构是对提供校外培训的所有组织的总称，即具有教育资质和国家工商许可的营利性组织，个人提供的培训不包括其中。这一界定表明了校外培训机构的“组织”属性和“营利”属性。校外培训机构以营利为目的，更确切地说，校外培训机构是通过一定的“嵌入”机制来获取学校教育要求。[2]在利益最大化的追逐过程中，校外培训机构往往会忽视学生成长的基本规律，甚至以牺牲学生身心健康发展为代价，滋生出应试倾向、提前教学、超纲教学、恶性竞争等问题。此时，校外培训机构有可能异化为健康教育生态的“破坏者”，需要国家法律法规和教育部等主管部门的监管和治理。

二、校外培训机构治理的国际经验

针对校外培训机构的扩张，各国政府基于不同的治理理念，实施了不同的治理举措。世界各国政府对校外培训机构治理举措的差异，反映出各国政府对校外培训机构属性的认识存在不同的侧重点。

(一)政府强化市场监管力度

新加坡在对培训机构的设置标准和教师聘任上的管理模式，与我国现行管理模式有很多共同之处。培训机构设立时必须达到相应规模的场地，并且必须达到安全、卫生、消防等硬件要求。[3]另外，新加坡相关法律要求为10人以上提供补习教育的培训机构必须经过注册，并由独立的非学校雇员组成的管理委员会负责确保法规和学校章程得到执行。[4]日本政府将校外补习教育看成一种服务型产业，校外培训市场归属经济产业省管理，利用服务型产业的相关法律规范其运营过程，文部省对教育培训机构的运营条件、施教规范以及教育服务内容进行监督。日本这种管理模式偏重于行业规范管理，更多关注培训机构的“服务”属性，但对培训机构的“教育”属性关注不够，缺乏专业监管。加拿大政府对校外教育机构的管理则偏重培训机构的“组织”属性，主要监管其办学及教学资质、学生安全、经营合法性等方面，至于课程内容、费用及培训时间，则不属于管理范围。

(二)加强从业师资管理

加强对从业教师施教能力和职业素养的规范化管理是校外培训治理的关键所在。日本对从业教师的管理是通过独立于政府的第三方机构——全国学习塾协会完成的。日本的全国学习塾协会专门制定了《学习塾讲师检定制度》，该制度规定，培训机构从业教师的认定程序和公立教师资格认定相同，但内容侧重上突出校外培训教育的“服务”属性，对教师的职业素养涉及较少。[3]新加坡在对培训从业教师资格认定上突出校外培训的“教育”属性，其教育部规定，培训教师申请任教资格时必须符合国家制定的最低学历和相关学科教学经验标准，并且必须出具相关证明文件。另外，日本、韩国等国家和地区都颁布了禁令，严禁学校教师从事校外兼职，以此确保正规学校教师的稳定性和教学质量。

(三)健全校外培训机构的自治机构

“营利”是校外培训机构的本质追求，而校外培训市场健康有序发展是其利益最大化的根本保障。为保障其利益追求的长远化，培训机构也需要整个教育培训市场的规范化、公平化甚至透明化，所以，行业自律有其强大的内在驱动力。为此，一些国家鼓励建立行业协会来自律自管自治，政府层面负责制定行业规范、市场准入条件以及监督机制。行业协会制定一些具体行业规范和行为准则，以实现行业内部自律。德国的“辅导和课后学校协会”是校外培训机构实现自治的民间机构，该协会制定一定高度的行业准入条件、行业守则和运作标准。如行业守则规定，所有成员机构必须注册； 成员机构不得使用不合格的教师，不得直接或间接使用公立学校教师。这样通过行业协会内部的自我约束，实现德国培训教育市场的有序规范的运营。[5]日本的全国学习塾协会、希腊的教师联合会、英国的培训教师协会等等，都是非政府组织通过行业内部管理实现行业有序规范发展。

(四)政府提供教育资源项目

政府利用培训机构“营利”的属性特点，通过出资购买培训资源服务，并低价甚至是免费提供给中小学生使用，以此来引导培训行业良性发展。一方面可以平衡优势教育资源的均衡分配，减轻家庭在教育方面的投入，促进教育公平； 另一方面可以通过公开招标的形式择优购买资源服务，引导校外培训机构良性竞争，促进培训行业健康发展。例如韩国政府推行的“放学后学校”政策，就是以政府买单的方式，由培训机构为学生提供多样化的课外辅导、学术性补习等课后教育服务。美国教育部提出“课后教育”项目，这是由政府主导推行实施的全国性教育项目，通过市场化运作，向社会组织购买相应服务项目，为放学后儿童的全面发展提供学校环境之外的另一种学习环境。[6]

(五)校内外双向调控

校外培训在全球范围内热度不减，归根结底是学生及家长对优质教育资源的不懈追求。公共教育承担着提供优秀教育资源的首要责任，因此，在教育治理中，要明确校外培训机构的“嵌入”属性，协调学校教育与校外培训的关系，通过彼此融合和相互促进，来实现供需的平衡。韩国政府在治理校外培训机构上采用了双向调控的政策： 一方面，提高公共学校教育质量，均衡学生能力和学校资源以减小学校间的差距，促进公共学校平等化； 另一方面，将校外培训分类引入学校教育，加强对培训机构的规范治理，使之提供规范化标准化的教育服务，严禁对学生进行超出学校课程范围或早于学生所在年级的教育。[6]这种基于社会需求、以学生发展和规范管理为出发点的双向调控治理，既能规范培训机构发展，又能提高公立教育质量，促进整体教育的良性发展。

(六)充分利用信息化手段

新加坡教育部的网站上列出所有注册的培训机构注册信息资料，同时设置用户在线投诉举报机制，以达到对培训机构的透明化管理。另外，随着互联网和科技的快速发展，教育产业走向信息发展的道路，发达国家的在线教育产业发展十分迅速，政府通过信息化推进“校内外融合”，走向教育新生态。新加坡政府充分利用互联网线上培训手段，搭建学生在线补习平台，实施培训机构线上教学以及学生间互助学习模式，实现优质教育资源的均衡化。[3]

三、探索中国特色的校外培训机构治理路径

在我国，由于早期监管力度不足，校外培训机构经过一个高速的自由发展过程之后，目前乱象丛生，在客观上干扰了整体教育生态。如何实现对校外培训机构长期有效的治理，保证其持续规范有序发展，是我国目前重要且紧迫的课题。国际经验提示，要提高我国校外培训机构的规范化水平，应全面认识和正确处理校外培训机构的五大属性。具体来说，我国校外培训机构治理要注重以下几个方面。

(一)加强多方位行业监督

针对校外培训机构的“组织性”和“营利性”，校外培训机构的治理必须加强多方位的行业监督。我国相关部门已经从各个角度、各层次建立起全面的管理制度，未来的工作重点应该是细化规则、监督实施并形成长效管理。为此教育主管部门应进一步健全营利性校外培训机构质量评估体系、专业标准及认证考评体系，明确监管标准。

首先，地方行政部门要因地制宜地开展治理行动，既要在治理模式、治理力度上体现“地方特色”，又要责任明确、落实到位，保证政策的顺利推行。[7]其次，在国家政策规范的引导下成立行业管理协会，确立行业协会在教育治理中的主体地位，提升行业自治能力，从行业内部实现行业自律。再次，校外培训机构治理是一项系统工程，不可能由政府某一个部门单独完成，在强化政府主管部门主体责任的同时，还要发动社会各方面的力量，建立民间力量在教育治理中的责任分担机制。[8]要提升家长、学校和社会力量的参与意识，调动社会力量促进监督管理，尤其要充分利用大众媒体、教育研究机构等的利益表达和政策反馈作用。最后，地方政府可以建立“信誉公示制度”和“负面清单制度”，便于社会监督，严格规范和引导校外培训机构良性发展，褒奖或扶持优质校外培训机构，净化和提升教育培训的整体生态环境。

(二)建立从业教师资格认证与审查机制

校外培训机构的正当性来自其提供“教育服务”这一属性，因此，对教育规律的尊重应优先于营利追求。所以，校外培训机构需要拿出一部分成本用于教师和工作人员的专业培训，帮助他们充分认识各学段课程标准，提升教育理念和教学水平，保证让有资质、有教学经验和良好素质的教师担任辅导教师。相应地，政府不仅需要研制教育培训机构的从业人员标准，还要建立从业教师资格认证与审查机制。各地主管部门可以借鉴日本政府经验，利用第三方对培训机构从业教师进行独立评价，实施严格的专业教师资格审查认证，并且定期重新认证以保证从业资格证的权威性。

(三)搭建在线教育平台

针对校外培训的“嵌入”属性，政府要发挥校外培训机构的信息化优势，搭建公信力高且实用性强的公共在线教育平台，利用教育科技让更多优质教育服务通过公立学校平台惠及更多学生，助力公立学校的教育体制和课程改革。将优质教育资源通过网络共享加以推广，可以平衡我国目前优质师资力量不足和教育资源分配不均的问题，引导和平衡社会的教育需求，有利于促进教育的公平，促进学生身心健康发展。