姜 楠

集体建设用地使用权制度是我国农村土地权利制度的重要组成部分。集体建设用地使用权对于发展、壮大农村集体经济，提高农民收入发挥着重要作用。严格限制集体土地的开发利用，过分抑制集体建设用地使用权是城乡二元制土地结构负效应的集中体现。打破这一结构，使制度红利得以充分释放，提高集体建设用地利用效率，是集体建设用地使用权制度未来的必然发展趋势。2019 年修订的《土地管理法》以及2020 年颁布实施的《民法典》在总结实践经验的基础上，以立法的形式对集体建设用地制度的改革给予回应，但是在集体建设用地使用权的制度设计方面，仍然存在较为明显的权利规范错置的现象，致使集体建设用地使用权受到过分抑制的问题没有能够得到有效解决。

一、集体建设用地使用权过度抑制主义立法理念的确立与表现

（一）城乡二元制结构诱致集体土地用途的过度限制

新中国成立初期，我国农村地区实行土地私有制，农民对其土地享有所权。①1950 年，中央人民政府委员会第八次会议通过的《中华人民共和国土地改革法》第1 条明确规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”农民对其享有所有权的土地可以依法处分，如买卖、出租等。②《中华人民共和国土地改革法》第30 条明确规定：“土地改革完成后，由人民政府给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营，买卖及出租其土地的权利。……