秦冠英

（对外经济贸易大学国家对外开放研究院教育与开放经济研究中心，北京 100086）

国际分校（international branch campus）是大学治理研究中不可忽视的环节。国际分校是指全部或部分由国外高校所有，以国外高校名义在他国开展以线下教育为主要方式的完整的学术项目，并由国外高校授予相应学位的教育实体机构。[1]与单一国家背景下的大学治理相比，国际分校治理面临更多的参与者类型和利益主张，利益主体间互动更加复杂。大学治理形态是大学治理的具体实践方式，是大学治理模式在实践中多样化与丰富性的体现。治理形态通过运用治理理论对治理实践进行分析，本质是关注和考察治理实践的关联性和整体性，在无序和个性中发现有序和共性。现代大学治理实践开放且形式多样，解析大学治理实践应以治理形态的讨论为重点，从而更好地分析大学治理实践的复杂性、多维性与丰富性。[2]

世界范围内有多个国家致力发展国际分校，其中海湾阿拉伯国家合作委员会（Gulf Cooperation Council，GCC）成员，即卡塔尔、阿联酋、巴林、沙特阿拉伯、阿曼和科威特六国的发展方式较具代表性。目前，对GCC国家国际分校治理形态的相关研究可分为三类：第一类侧重宏观分析这些国家国际分校发展的制度和政策背景[3]；第二类依托“教育中枢”或跨境教育质量保障等议题，剖析这些国家国际分校的有效措施[4][5]；第三类主要进行典型案例的分析，尤其关注国际分校的具体办学实践。[6]这些研究涉及国际分校治理的部分外部作用机制和若干内部运行层面，为开展国际分校治理研究奠定了基础。但上述研究一方面过于模式化和同质化，忽视了国际分校治理的多样性和复杂性；另一方面过于集中展现具体的措施，没有从丰富的治理实践中提炼共性特征。由此，本文将以GCC国家国际分校为对象，以大学治理形态研究为重点，分析行政、市场、社会和学术四种基本外部作用机制对国际分校的影响，探究治理机制和模式作用于国际分校内部组织、财政、人事、学术和问责层面后形成的实际治理形态，并据此归纳国际分校治理形态的特征。

一、国际分校办学方式

GCC国家有来自17个国家设立的53所国际分校，其中设在阿联酋的国际分校数（33所）仅次于中国（40所），这使得该地区成为世界上国际分校最为集中的区域。[7]目前，GCC国家国际分校形成了两种基本办学方式，一是市场主导的“自由区”办学方式，以阿联酋为典型代表；二是政府主导的“邀请制”办学方式，以卡塔尔为典型代表。其他国家国际分校的办学方式介于两者之间。

（一）“自由区”办学

根据世界海关组织《京都公约》的界定，自由区（Free Zone）是指缔约方领土内的一部分，进入这部分的任何货物就进口税费方面通常视为关境之外，并免于惯常的海关监管。自由区属于一个国家（或地区）采取的“境内关外”的行为。“自由区”办学是指以市场为主导，政府设立自由区，在自由区内开放高等教育，对国际分校的管理与企业管理相似，落实一般自由区的优惠条件，政府不干预学校运行，由市场自主决定；同时，设立教育质量审查、学生保护和广告监督等保障性机制。阿联酋设立了40多个自由区，涉及通讯、运输、医疗、教育和金融等多个领域，其中9个自由区内建有国外大学分校。更特别的是，迪拜酋长国建立了迪拜知识村（Dubai Knowledge Village）和迪拜国际学术城（Dubai International Academic City）两个以教育为主题的自由区。这两个“教育自由区”内国际分校数量相对较多。

（二）“邀请制”办学

“邀请制”是指以政府为主导，由政府投资兴建基础设施和提供办学经费支持，政府依据国家发展规划和人才需求针对性地邀请国外高校前来办学，同时赋予国际分校促进本国发展的义务。[8]1995年卡塔尔成立教育、科学与社会发展基金会（Qatar Foundation for Education,Science and Community Development）。该基金会为特许的、半私人的（semi-private）非营利组织，其资金来源除私人资金外，主要是政府资金。教育、科学与社会发展基金会的目标是通过释放人力资源潜力来支持卡塔尔实现从高能源消耗经济到知识经济的转变。多哈教育城（Doha Education City）由教育、科学与社会发展基金会投资建设，城内建有从学前教育到高等教育的各类教育和研究机构，并出台了多项促进教育发展的政策。多哈教育城在短时间内吸引了6所美国大学、1所英国大学和1所法国大学。至今，共计8所国际知名大学在此设立分校，包括弗吉尼亚联邦大学（Virginia Commonwealth University）、康奈尔大学、得克萨斯农工大学（Texas A&M University）、卡内基梅隆大学、乔治城大学、美国西北大学、伦敦大学学院和巴黎HEC高等商学院[Ecole des hautes études commerciales de Paris (HEC Paris)]。多哈教育城因国际名校聚集，被人们称为“学术绿洲”。

二、国际分校治理形态的外部作用机制

（一）行政机制：加大教育投入，设立教育特区与契约式管理

政府是大学治理形态的主要决定因素，大学治理是国家治理的重要组成部分。GCC国家国际分校的发展面临着相似的政府治理背景。石油和天然气资源的日渐枯寂、能源产业技术的进步和环境保护事业的发展等因素，使GCC六国均面临经济转型的巨大挑战。为此，GCC六国制定了相应的发展规划，如阿联酋提出了“2021国家议程”，卡塔尔、巴林和沙特均提出了“2030国家愿景”。在这些规划中，教育被视为国家发展的基础，是支撑国家发展和实现经济转型的重要力量。如卡塔尔“2030国家愿景”将人力资源视为国家发展的四大支柱之首，提出要打造世界一流的教育体系[9]。GCC六国政府积极参与教育治理，治理方式上以增加教育投入和制定教育特别政策为主，主要目的是期望国际分校不仅能够弥补本国教育资源的短缺，而且还能带动和引领本国教育的发展。

在教育投入上，GCC国家充分利用石油产业获得的财富，大力增加教育投入。如2011年沙特财政中的26%用于教育和培训。[10]特别教育政策上，GCC国家普遍设立了专门用于发展教育的特别区域，在此区域中实施特殊的开放或支持政策，吸引和发展国际分校。如阿联酋设立了“教育自由区”，卡塔尔、科威特和阿曼等均已经或正在建立本国的大学城。

GCC国家均将国际分校列为私立高校，对其采取不同于公立高校的契约式管理。一方面，输入国政府不直接对国际分校进行管理，而是成立公司、基金会或其他机构与国际分校对接建设、运营和管理事宜；另一方面，政府通过契约来保障国际分校的利益诉求，政府对国际分校的监管也是基于契约来实现。契约式管理既有市场因素的考虑，即国际教育服务贸易“非歧视性”“最惠国待遇”和“国民待遇”等原则的要求，也有社会因素和学术管理因素的考量，充分体现了各类外部作用机制协同作用于分校治理的特点。

（二）市场机制：资源获取、市场化办学与竞争机制

市场机制作用于高等教育体现在三个方面：大学从市场中获取组织发展资源；市场影响大学的人才培养、科研成果转化和社会服务等办学过程；大学的运营和管理引入市场竞争机制。

1.从市场获取资源。根据简·奈特（Knight J.)[11]和菲利普·阿特巴赫（Philip G. Altbach）[12]等学者的研究，当前跨国高等教育呈现两个主要发展趋势，一是跨境主体从学生和项目的流动向教育提供者的流动转化；二是跨境目的从教育合作、联系及援助向获得经济利益转化。教育提供者流动最主要的表现形式就是建立国际分校。通过设立国际分校扩大影响力并增加收入，已经是很多大学的发展策略。GCC国家因此成为高等教育国际分校关注的热点市场。

2.市场影响办学过程。GCC国家国际分校在专业设立、人才培养和社会服务方面均受到了市场的显著影响。首先，国际分校办学者输出本校优势专业，提升分校影响力。如美国弗吉尼亚联邦大学的艺术类专业、得克萨斯农工大学的工程类专业、卡内基梅隆大学的计算机类专业以及西北大学的新闻类专业在各自领域中均享有世界声誉，这些专业在上述学校的GCC国家国际分校中均有开设。其次，补充当地紧缺专业，培养急需人才。如康奈尔大学在卡塔尔设立威尔康奈尔医学院卡塔尔分校（Weill Cornell Medicine-Qatar），这是卡塔尔第一所医学院，能够为其培养急需的医学人才。第三，对接当地产业结构培养人才。如赫瑞瓦特大学迪拜分校（Heriot-Watt University Dubai）设立石油工程专业，得克萨斯农工大学卡塔尔分校设立化学工程、机械工程和石油工程专业等，均是为该地区发达的油气产业培养相关人才。

3.引入市场竞争机制。竞争机制在国际分校中的体现较为显著。以阿联酋为例，该国对国际分校实施市场化的办学政策，开放学校办学，由学校自主办学。高度开放和市场化的运作方式吸引了很多国际分校，阿联酋一度兴起“教育热”，国际分校的供给大增，但分校间竞争激烈，一些学校被迫停止办学，阿联酋也成为近年来国际分校关闭数量最多的国家。

（三）社会机制：文化习俗冲突与群体诉求

社会力量既可以指有形的、不同于政府等强科层化组织的人群聚合体，如社区、社团或特定利益群体所具有的能力与作用,也可以指无形的、由文化认知及传统习俗所产生的影响与约束力。[13]社会参与已经成为大学治理的重要维度。GCC国家的社会力量主要通过文化、宗教影响和群体诉求对国际分校的治理施加作用。

GCC多数国家的政治、宗教信仰和传统文化等与西方差别较大。在吸引奉行批判精神、独立思考和言论自由等价值的西方大学过程中，来自文化认知和传统习俗的约束力对国际分校的治理形态产生了影响。实际上，多元文化冲突是海外分校办学面临的主要挑战之一，正确理解和应对多元文化冲突是办好海外分校的一个重要保障。[14]例如，威尔康奈尔医学院卡塔尔分校一方面在教师应聘过程中对教师的多元文化背景提出更高要求，加强教师的跨文化培训；另一方面重新开发一套专门课程体系，增加医学人文学科方面的课程，以便“当学生在医疗实践中处于传统文化观念和北美文化观念相冲突的道德两难境地时，可以为他们提供相应的知识、技能和态度”[15]。

社会机制的另一种表现形式是群体诉求。GCC国家群体诉求主要表现为青年人在就业与职业转换时的教育需求，以及女性受教育需求。海湾地区是全球人口增长最快地区之一，且人口结构以25岁以下人群为主体，青年人受教育需求强烈。但本地区以宗教为主要内容的传统高等教育不能满足现代发展的需要。另一类群体是女性。在GCC国家的现代化进程中，女性参与社会发展和受教育的需求愈发凸显，而当地教育机构不能满足。国际分校在办学过程中匹配当地现代化进程，促进公共福利和社会进步。如，澳大利亚博士山学院（Box Hill College）就在科威特创办了该国唯一的一所女子大学。

（四）学术机制：实用知识、“美国化”与学术自治

学术机制是大学治理不同于其他组织治理的特殊性所在。能够进入大学并对教学和科研施加影响的知识类型在不断改变，由此也导致大学治理的参与者和大学治理形态的变化。GCC国家国际分校多数以教学为主，且多与社会服务职能结合，为当地发展提供支持。相比之下，这些国际分校的科研职能较弱。所以，实用知识在国际分校中占有重要地位，这也决定了国际分校的治理一定是多元主体参与的，学术机制与行政、市场和社会机制共同作用于分校治理。

GCC国家整体高等教育发展较为落后且缺乏学术传统，在国际分校大举进入后，“本地”与“外来”学术机制之间形成“冲突”，“外来”学术机制很快就占据了绝对优势地位。由于美国在GCC国家国际分校数量最多且进入较早，所以美国高校的办学模式对GCC国家国际分校的发展产生了较大的影响，其他国家的国际分校不仅在教学语言上全部采用英语，而且在办学上均以美国高校模式为标准；GCC国家对国际分校的质量监管，也采用美国高校的外部质量认证方式。这被称为海湾高校的“美国化”[16]。

GCC国家对国际分校学术自主权的保障也体现了学术机制的作用。欧美高校普遍奉行学术自治，这些高校在GCC国家建立的国际分校在其治理中沿袭了此项传统。尽管在宏观层面GCC国家的政府掌握巨大权力且拥有丰厚资源，但在国际分校的微观治理层面，学术机制仍占有相当重要的地位。GCC各国均明确表示保障国际分校的办学自主和学术自治，政府、企业和社会参与国际分校的治理主要集中在非学术领域。即使外部主体有利益诉求，也是通过与国际分校协商达成契约目标的形式，并不干涉教学和科研活动的中间过程。学术人员的聘用与考核标准、学生录取与考核标准等学术事务的决定权也都由国际分校掌控。

三、国际分校治理形态的实现方式

在四种基本外部机制的作用下，现代大学形成了科层治理、企业化治理、共同治理与学术治理四种基本的治理模式。任何一所大学的治理均受四种基本外部力量的共同作用；一所大学的治理同四种治理模式的对应关系具有多样性和复杂性，可能同时具备多个模式的多种特征。这种复杂和多元的互动机制，进一步印证了从大学治理形态开展研究可以有效弥补治理模式研究简单化、同质化的缺陷。大学治理形态的形成是内外部力量共同作用的结果。四种外部机制同四种治理模式相互作用于大学内部的组织、财政、人事、学术和问责五个层面，从而形成了四种理论化的现代大学治理形态：“强政府、强学校、弱学术、弱参与”的政府与学校共同管控治理形态；“强政府、弱学校、强学术、弱参与”的政府治理与学术自治并存治理形态；“中度政府、强学校，中度学术、中度参与”的法人化治理形态；“弱政府、强学校、弱学术、强参与”的创业型治理形态。[17]

具体到国际分校领域，因高等教育跨国提供的特性，教育输出国政府对国际分校的管控相对较弱，主校（即分校的来源校）或分校在分校的专业设置、学术管理或发展方向上的自主性更高。同时，输入国政府的诉求构成新的行政外部作用机制，但此机制的作用力显著弱于一国背景下政府对高校的管控。所以，以“强政府”为特征的政府与学校共同管控治理形态和政府治理与学术自治并存治理形态在国际分校领域的体现较弱；尤其是政府与学校共同管控形态，在GCC国家国际分校中几乎没有体现。同时，以“强学校”为特征的法人化和创业型治理形态较为显著。

本文选取阿曼德国工业大学（German University of Technology in Oman)、弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校（Virginia Commonwealth University in Qatar）、阿米提大学迪拜分校（Amity University Dubai）为代表，进行治理形态的具体分析。阿曼德国工业大学由德国亚琛工业大学（RWTH Aachen University）与阿曼教育服务公司（Oman Educational Services L.L.C.）联合建立。尽管国际分校中整体“强政府”特征趋弱，但德国高校的政府治理特征依旧明显，阿曼德国工业大学可作为政府治理与学术自治并存治理形态的代表。弗吉尼亚联邦大学早在1998年便在卡塔尔开展办学，弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校是多哈教育城的第一所国际分校，其治理形态是典型的法人化治理。印度阿米提大学为私立研究型大学，在伦敦、新加坡、南非等地设有国际分校。阿米提大学迪拜分校自身治理形态受市场机制影响较大，可以作为创业型治理形态的代表。

（一）组织层面

上述三所分校的最高权力机构均为理事会或委员会，最高权力机构的构成和职能依据高校与合作方签署的协议。权力机构的人员包括主校的主要管理者（如主校校长）、主校相关人员、所在国管理者或相关人员，以及校外人员等。国际分校组织层面治理形态呈现以下特点。

1.吸纳外部成员参与治理与决策。具体来看，阿曼德国工业大学理事会拥有投票权的10人中，外部人员3名，分别是1名由主校提名的独立利益相关方，两名来自阿曼相关学科的专家学者。弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校联合咨询委员中，由签约方联合指派的拥有投票权的外部人员占1/3。阿米提大学迪拜分校理事会10人中有7人为外部人员，且由学校自主决定。

2.校长的产生方式。阿曼德国工业大学校长由主校校长推荐，由分校理事会报阿曼教育服务公司董事会批准，副校长则由分校理事会根据主校校长推荐直接任命。弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校校长由主校理事会任命，任命前需要递交卡塔尔教育、科学与社会发展基金会审核，卡塔尔教育、科学与社会发展基金会有权对任命提出异议；弗吉尼亚联邦大学需要针对异议进行调整，除非其能够证明原任命对学校发展的重要性。阿米提大学迪拜分校的校长则由理事会直接任命，学校在校长任命方面的权力较大。

3. 均实行“两院制”管理。设立专门学术机构（或指定学术事务负责人）负责学术事务，由董事会或理事会等性质的机构负责行政与财政事务。具体来看，阿曼德国工业大学设立了学术委员会，主席由负责学术事务的执行校长担任，成员包括教务长、各院院长、负责学术事务的执行副校长、招生部门负责人、质量监管和规划部门负责人，以及学生咨询委员会主席。学术委员会对包括大学学术政策、学术发展规划、学术人员雇佣、学术标准的确立、专业的修改和开设，以及学位授予标准等关于学术的一切事务均拥有管辖权。

（二）财政层面

1.分校建设资金来源。国际分校建设资金依据来源可划分为三种模式：第一，主校独资，主校承担全部分校建设费用；第二，外部资助，输出国政府、私人公司或其他机构提供资金；第三，输入国政府划定专门用于发展国际分校的区域，并提供相应基础设施和设备，分校可通过租借或接管的方式直接入驻。[18]GCC国家国际分校属于第三种模式。迪拜控股（Dubai Holding）通过旗下的TECOM集团负责阿联酋包括迪拜知识村和国际学术城的建设。阿曼政府的工商业部专门成立了阿曼教育服务公司，负责阿曼德国工业大学的相关建设，并负责建成后的运行事宜。弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校则直接入驻由卡塔尔教育、科学与社会发展基金会出资建设的多哈教育城。

2.分校收入来源。第一，政府拨款。阿曼德国工业大学和弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校均接受政府的拨款，其中阿曼德国工业大学年度预算由其理事会确定并递交阿曼教育公司的理事会，阿曼教育公司最终确定拨款额度。弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校基本建设、日常运行以及相关设施维护和优化的费用由卡塔尔教育、科学与社会发展基金会承担。此外，卡塔尔教育、科学与社会发展基金会每年还为弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校拨付一笔管理费。阿米提大学迪拜分校则没有明确资料显示其获得政府拨款。

第二，税收优惠，奖学金和助学金政策。税收优惠以阿米提大学迪拜分校最具有代表性。阿联酋对自由区内高校的管理采取与企业管理相类似的做法，高校享有完全的外国所有权、完全的免税权、完全的汇回利润。奖助学金以弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校最具代表性，卡塔尔教育、科学与社会发展基金会规定，在弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校及教育城其他大学就读的各国学生均可申请卡塔尔政府奖学金和卡塔尔教育、科学与社会发展基金会奖学金及本校奖学金；海湾国家的学生还可以享受海湾国家奖学金；在分校就读的美国学生同在美国就读的学生一样，可以享受美国联邦政府奖学金。在教育城国际分校就读的学生还可以申请卡塔尔教育、科学与社会发展基金会提供的助学金。阿曼政府也给予阿曼德国工业大学税收优惠政策和每年1000名全额与600名半额（约占学费75%）奖学金支持。

第三，学费及其他。三所学校均收取学费。阿曼德国工业大学的学费标准由阿曼教育服务公司和学校共同确立，分为本地学生费用和国际学生费用两个标准。弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校采取和主校一致的学费政策，分为本州学生和非本州学生两个学费标准。同时，卡塔尔教育、科学与社会发展基金会保留在学费方面适度的调整权力。阿米提大学迪拜的学费由学校自主决定。其他收入方面，阿曼德国工业大学设立了培训中心，为当地提供培训和咨询服务。弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校也设有多个主题的研究项目，为当地提供服务。

（三）人事层面

国际分校在人事层面具有较高的自主性。第一，教师聘用方面，国际分校拥有决定权，依据各校的教师聘用政策及标准自主聘用。如，弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校坚持与主校同样的教师聘用政策，在美国、卡塔尔或其他地区自主招聘教师。第二，教师管理方面，国际分校自主进行教师管理，依据各校政策进行考核与晋升等管理事宜。第三，教师身份方面，GCC国家全部国际分校的教师均无国家公务员身份，输出国政府对于教师管理的影响非常有限。例如，弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校在与卡塔尔教育、科学与社会发展基金会签署的协议中明确规定，由弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校决定教师的薪酬，卡塔尔教育、科学与社会发展基金会提供不超过薪酬总额30%的补贴，并向教师提供住房补贴或同等条件的住房。

可见，在教师的聘用和晋升方面，学术机制扮演了相对重要的角色，国际分校普遍享有较高自主权。但是，行政机制并没有完全“脱离”此过程，其作用方式有两点：第一，承担执行任务。例如，阿曼德国工业大学由学术委员会决定教师录用，但具体的招聘过程划归阿曼教育服务公司负责。第二，表达输入国政府意志，间接参与分校管理。例如，弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校与卡塔尔教育、科学与社会发展基金会明确约定，凡是被分校录取的教师，同时自动地获得主校的教职，分校和主校的教师同为弗吉尼亚联邦大学的教师，即“同等聘用”；而且弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校有义务在同等条件下应当优先考虑卡塔尔公民，即“优先聘用”。

（四）学术层面

GCC国家国际分校的学术层面呈现出契约目标下的高度自治状态。输入国政府对招生规模和选拔方式、开设专业和学位种类等的要求，通过协商和签订协议的方式与国际分校达成共识，形成契约目标；具体的人才培养和学术研究等领域，国际分校高度自主。

招生方面。阿曼教育服务公司与阿曼德国工业大学协定每年的招生规模，并据此确定拨款额度。卡塔尔教育、科学与社会发展基金会和弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校共同确定招生规模，以及招生中卡塔尔国民的最低比例。为了进一步带动本地教育发展，卡塔尔教育、科学与社会发展基金会和弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校建立了“临时入学”（provisional admission）政策。即，资质水平尚未达到但是接近弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校录取标准的卡塔尔学生，也可在一定期限内入学就读；不论其最终是否达到录取标准，其学业记录应当予以保留。

专业和学位设置方面。阿曼和卡塔尔在引进国际分校时目的较为明确，国际分校专业的开设应满足当地的需求和发挥高校的专业优势。卡塔尔教育、科学与社会发展基金会在与弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校的协议中约定，在双方一致同意的情况下，学校可以根据需要开设新的专业。相比较而言，阿米提大学迪拜分校在招生和专业设置上自主性更强。

质量保障方面。GCC国家国际分校普遍采用政府主导的、以外部质量认证机构为标准的方式。GCC国家在对国际分校的质量监督并不测评各项教育和科研活动本身，而是依据“一致性”原则，考察分校是否采用和主校相同的认证机构，是否同样获得了相同机构的认证。具体来看，教育主管部门通常设立一个专门机构用于监督国际分校的办学质量。阿曼是由高等教育局下设的学术认证局负责，卡塔尔通过最高教育委员会下设的高等教育所对国际分校进行监督，阿联酋迪拜酋长国授权知识与人力发展局（Knowledge and Human Development Authority, KHDA）规范和监督域内所有自由区内高等教育机构。在具体的监督内容上，委托外部质量认证机构进行，并以其认证结果作为判断分校教育质量的最主要依据。如阿曼教育服务公司对阿曼德国工业大学以认证、证书和质量保障协会（Accreditation, Certification and Quality Assurance Institute）的认证为依据；弗吉尼亚联邦大学卡塔尔分校则以弗吉尼亚州高等教育委员会（State Council for Higher Education for Virginia）、艺术和设计类学校国家协会（National Association of Schools of Art and Design）等机构的认证为主；阿米提大学迪拜分校主要依据美国西部学校和高校协会（Western Association of Schools and Colleges）的认证。

（五）问责层面

国际分校的问责机制较为复杂，但呈现出“共同”问责的特点，即政府、社会、主校和分校均参与问责，政府间接问责，社会问责地位凸显，主校和分校共同负责日常监管。

第一，输入国政府通常不直接对国际分校进行管制，而是成立如阿曼教育服务公司，卡塔尔教育、科学与社会发展基金会和知识与人力发展局等机构，由其对接国际分校的建设和运行事宜，并通过契约目标的形式构成对国际分校的问责。政府不直接进行测评，主要委托第三方机构实施具体评估，这构成了政府与社会的共同问责。第二，国际分校内部共同问责。学校内部问责通常机制是各专门委员会问责专项事宜，学校最高权力机构，通常是理事会，负责学校整体运行状况的监督。前文已述，国际分校最高权力机构均有输入国政府人员和社会人员的参与，还包括主校的人员。也就是说，学校内部的监督也是政府、社会、主校和分校共同问责。在日常办学的监管过程方面，由分校和主校共同参与，依据校内规章制度有序进行。

在市场化程度较高的国家，虽然对国际分校的监管采取与企业相同的方式且具备前述两个特点，但基于教育服务的高度专业性、消费延迟和信息不对称等特点，政府特设了相应的保障和监督机制。如，迪拜知识与人力发展局一方面设立了学生保护机制，保护学生信息，以确保学生安置义务（在教育机构遭遇办学暂停或终止时安置在校学生）得到落实；另一方面还设立了广告监督机制，对学校发布的所有营销材料进行审查。

四、结语

国际分校呈现多样化的治理形态和共同治理的内在一致性。国际分校治理吸纳了更多的主体参与，四种基本外部作用机制有所变化并共同作用于分校治理；国际分校的制度与运行规则设计，以及各治理形态的表现，均是对共同治理和多元参与逻辑的演绎。在共同治理的基础上，各类机制的作用方式和强度也做出了相应调整，突出表现为行政机制界限明确，市场和社会机制的作用力相对加强，学术机制主要通过学术自治发挥影响等。

治理自主性与应对外部环境达成平衡是实现有效治理的关键。办学自主权是构建治理平衡的“支点”。只有具备较高的办学自主性，才能一方面保持大学的学术组织特性，另一方面又适应和满足复杂的利益诉求，达成相对平衡的治理形态。契约式管理可以有效界定治理边界，市场与社会的诉求可以直接或间接在契约中体现；大学与政府以契约的形式明确各自利益和权力边界，政府依据契约参与分校内部治理。

学术机制的式微构成国际分校治理的挑战。国际分校的引入和发展带有强烈的实用主义色彩，专业和课程的选择紧密围绕市场和社会需求，并非依据知识和学术逻辑；国际分校多作为传播知识而不是创造知识的机构存在。契约式管理在一定程度上维护了学术机制的作用，但契约协商过程中行政和市场机制的影响较大，学术机制影响较小或者根本未参与协商。若长期淡化甚至忽视学术机制的作用，此种看似保护学术自主的契约将退化成一种定制化的商业合同，国际分校只不过是完成合同任务，其学术组织的特性会进一步消退。