于冠华

(北京劳动保障职业学院 北京 100029)

一、纪检监察史是党史的重要组成部分

习近平总书记在党史学习教育动员大会上指出：“在全党开展党史学习教育，是牢记初心使命、推进中华民族伟大复兴历史伟业的必然要求”，“是坚定信仰信念、在新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求”，“是推进党的自我革命、永葆党的生机活力的必然要求”。习近平总书记的讲话提出了开展党史学习教育的基本要求和根本遵循，指明了开展党史学习教育的必要性和重要意义。

没有规矩，不成方圆。用铁的纪律管党，是我们党始终保持团结统一的秘诀。中国共产党自成立以来，对权力监督体系进行了不断的探索、调整。中国共产党在创建之初即高度重视纪检监察工作。如早在1921年党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》《中国共产党第一个决议》中就已经有纪律监督方面的规定；次年，在党的二大通过的党的第一个章程中开始把“纪律”单列一章。纵观党的百年发展历程，在每一个重要历史阶段，纪检监察体制均伴随着党的不断发展而不断衍变和完善。如1927年召开的党的五大上开始设立党的纪律检查机构——中央监察委员会，这是党创立纪律检查制度的初步尝试，在纪检监察史上具有重要的历史意义。再如，1978年召开的十一届三中全会恢复重建了党的纪律检查机构，而在党的十九大后组建国家监察委员会，则标志着我国纪检监察制度进入了新时代。经过百年历史发展，目前已形成党内监督、人大监督、行政监察、审计监督、司法监督、政协监督、民主党派内部监督、群众监督、舆论监督等多种监督力量构成的权力监督体系。可以说党的百年历史，是与时俱进不断保持先进性和纯洁性的历史，而党的纪检监察体制机制产生、发展并趋于完善的历史则是党史的重要组成部分。

二、纪检监察史演进的主要历程

根据所处的不同历史时期，纪检监察历史大体可分为五个阶段，即新民主主义革命时期的初步建立与摸索阶段、新中国成立至改革开放前的探索与曲折发展阶段、改革开放后的恢复与发展阶段、党的十三届四中全会后的开拓创新阶段以及党的十八大以来的新时代新发展阶段。

(一)新民主主义革命时期：初步建立与摸索阶段

1921年7月，党的一大通过的第一个纲领和第一个决议虽然没有专门列出“纪律”的条款，但确有一些纪律监督方面的规定。1922年7月，党的二大通过的党章中，把“纪律”单列一章，在强调民主集中制和对党员纪律处分规定的同时，首次提出设立中央分派到地方指导工作的特派员。党的三大、四大基本沿袭了二大党章的有关规定，同时增加了治理贪污腐化的规定。1926年8月4日，中共中央发出《坚决清洗贪污腐化分子》的通告，坚决打击在大革命潮流中跑到革命队伍中的贪污腐化分子，进一步巩固了党的组织营垒，树立了党在群众中的威望。

1927年召开的党的五大首次设立了党的纪律检查机构——中央监察委员会，标志着党的纪律检查制度的初步创立，在党的纪检监察史上具有重要意义。同年，在修订党章时专列了“监察委员会”一章，形成了党委与监委彼此制约、相互监督的制衡机制，使党的纪律建设有了组织保证。限于当时的历史条件，中央监委未能充分履行相应的职责，但为后来党的纪检监察制度发展积累了经验，奠定了基础。

第一次大革命失败后，党的组织遭到严重破坏，监察机关虽有机构之名，却已无法真正开展工作。于是在党的六大上撤销了“监察委员会”，代之以“审查委员会”，主要负责监督检查党内财务等工作，部分地履行原监察委员会的职能(后于1945年召开的七大上被取消)。1933年9月，中共中央发布通知，决定在中央成立中央党务委员会，在中央苏区设立省县监察委员会。当时的中央党务委员会并不处理一般的党内事务工作，而是作为党内纪律检查的职能机关，负责加强党的纪律建设方面的任务直至党的七大召开。1943年3月，中央党务委员会划归中央组织委员会管理。

1945年4月，七大在党章中首次增设了“总纲”部分，把党的纪律的主要特征、要求、重要性等列入总纲中，并且新党章还专列了“党的监察机关”一章，对监察机构的产生办法、任务、职能、领导体制都作了规定。党的七大以后虽然没能成立党的监察机构(相应职能由各级党委组织部门负责)，但其关于监察机构的规定较以往更具体，为新中国成立以后建立党的各级纪检机构作了组织制度上的准备。

(二)新中国成立至改革开放前：探索与曲折发展阶段

1949年11月9日，中共中央发布《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，规定中央纪律检查委员会(以下简称“中纪委”)在中央政治局领导下工作，各级地方纪律检查委员会在各党委会指导下工作，并规定上级纪委有权改变或取消下级纪委的决定，但后来调整为“由同级党委领导，受上级纪委指导”的领导体制，这种改变限制了纪委职能的充分发挥。同时由当时的政务院设立人民监察委员会，作为政府的组成，地方各级人民政府监察委员会也相继成立。

1955年3月，党的全国代表会议决定，为适应新时期的阶级斗争，党的中央和地方各级组织成立监察委员会，代替党的纪律检查委员会。与此同时，增加了监察委员会职能——不仅检查处理党员和党组织违反党纪行为，而且也检查处理违反国家法律、法令的案件。

1956年9月，党的八大通过了成为执政党后的第一部党章，规定了监察机关的产生、任务与职权、领导体制、党纪处分等。1959年中共中央决定取消政府的行政监察机构，其职能由党的监察委员会行使，地方各级政府的行政监察机构也随之被撤销，其职能归于党的监察委员会。

1966年“文化大革命”开始后，党的组织普遍受到冲击，党的监察机构陷于瘫痪。1969年，党的中央监察委员会被撤销，党的九大、十大党章中均取消了党的纪律检查机构的条款。

(三)改革开放后：恢复与发展阶段

1978年12月召开的十一届三中全会恢复重建党的纪律检查机构，规定党的纪律检查委员会的根本任务“就是维护党规党法，切实搞好党风。”1980年，中共中央决定，为加强党的纪律检查工作，将省级以下各级纪律检查委员会的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主。至此，纪律检查制度的双重领导体制格局基本形成。

1982年9月，党的十二大通过的党章专门写了“党的纪律”和“党的纪律检查委员会”两章，对纪检机构的产生、领导体制、任务和职权等根本性问题作了新的具体规定，其中特别强调了中纪委第一书记必须从中央政治局常委中产生，从而大大提高了纪律检查委员会的地位。党的十二大通过的党章使纪律检查委员会有了完整的系统，成为新时期纪律检查工作制度化的基石。

1987年10月至11月，党的十三大提出了党政分开的要求，应国务院提请全国人大常委会决定设立监察部，这标志着我国行政监察体制的恢复。同时，为贯彻落实党政分开的要求，党的纪律检查工作同政府的监察工作分开，各级纪委集中精力维护党章、做好维护党纪端正党风的工作。到1988年底，中央国家机关各部门纪检组撤销工作基本完成。

(四)党的十三届四中全会后：开拓创新阶段

1992年召开的十四大改革了党政监督体制，实行党的纪律检查机关和政府行政监察机关合署办公。这是改革开放新形势下纪检监察工作中的重大事件，标志着纪检监察工作进入新阶段。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央负责；监察部属于国务院序列，接受国务院领导。之后，各级纪检、监察机构自上而下逐步实行合署办公。党的纪律检查机构的设置、领导体制等一系列基本制度没有变化，只是在管理体制上把加强党风廉政建设和反腐败斗争作为重点。

1997年9月，党的十五大提出了“标本兼治”预防和治理腐败问题，并相继制定了廉洁从政若干准则、党纪处分条例、党风廉政建设责任制等一系列党内法规。

2002年11月，党的十六大对纪律检查委员会的主要职责和任务进行了完善，首次把纪委协助党委组织协调反腐败工作的职责通过党章形式确定下来，加强了反腐败斗争的合力。2004年2月颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》更是以党内法规形式明确了各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。

2007年10月，党的十七大把反腐倡廉纳入党的建设布局，并于次年把巡视制度写入党章。

(五)党的十八大以来：新时代新发展阶段

2012年11月，党的十八大的召开开启了中国特色社会主义新时代，对加强和改进党的建设、推动党风廉政建设和反腐败斗争提出了一系列新要求。2016年10月，监督执纪“四种形态”写入《党内监督条例》，进一步严肃了党的纪律。

2017年10月，党的十九大将习近平新时代中国特色社会主义思想写入党章，确立为我们党必须长期坚持的指导思想。党章对纪检机关的任务职责、领导体制和工作程序等作了更加具体规定，在纪检监察史上具有重大的历史意义：一是明确纪委“协助党的委员会推进全面从严治党”；二是明确规定纪委是党内监督专责机关，职责是“监督、执纪、问责”；三是完善了纪检工作的双重领导体制，进一步强调上级纪委对下级纪委的领导。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过监察法，组建国家监察委员会，将原监察部并入新组建的国家监察委员会，标志着我国监察体制改革取得重大阶段性成果。党的十八大以来，纪检监察机关在党中央正确领导下，不断健全和完善党和国家的监督体系，持续深化全面从严治党，推动纪检监察工作进入新时代。

三、纪检监察史演进的历史启示

(一)要与时俱进不断加强纪检监察制度建设和理论研究

纪检监察工作关乎党的执政能力和治理水平，关乎国家的长治久安。在党的不同发展时期，履行纪检监察职能的机关虽有不同的称谓和职责，但均体现了对党员个人和党组织在纪律方面的监督作用。步入新时代新阶段，我们党肩负崇高的历史使命和责任担当，更需要持续推进纪检监察体制改革以适应新要求。在加强党的理论创新和推进改革不断深入的同时，要在推进正风肃纪反腐实践中开拓思路，创新方式方法，完善体制机制，不断破解纪检监察工作中的重点难点问题，推动全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争取得更大成果。

首先，在制度上不断健全和完善党规党纪。如党的十八届六中全会审议通过了修订的《中国共产党党内监督条例》，对党内监督的指导思想、基本原则、监督主体、监督内容、监督对象、监督方式等重要问题作出规定，为新形势下强化党内监督提供了根本遵循。今后要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步在深化和创新上作文章，使党内监督有章可偱，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。

其次，要在探索实践中不断完善管理体制机制。如自2016年11月开始，中央在北京、山西、浙江三个省(市)进行国家监察体制改革试点，设立各级监察委员会，从体制机制上先行先试。后于2017年11月5日开始，在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。通过监察体制改革，完善了党和国家自我监督体系，推动了党内监督和国家监察的有机统一，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

最后，要积极探索推进纪检监察学科建设。纪检监察制度是党在长期历史发展过程中通过摸索和实践得出的关于党的纪律检查活动和国家监察活动实践经验的总结概括。推进纪检监察学科建设，使其成为专门的系统知识体系，是党在新发展阶段推进自我革命、促进纪检监察工作更加规范化和法治化的必然要求。可探索将纪检监察学作为法学门类下独立的一级学科进行建设。

(二)要从立法上保障纪检监察机构独立设置，充分发挥监督执纪职能

在党的不同历史时期，履行纪检监察职能的机构名称、职能范围也不尽相同，如先后成立了中央监察委员会、中央审查委员会、中央党务委员会、中央纪律检查委员会、国家监察委员会(与中央纪律检查委员会合署办公)等。从党的一大上没有专设机构，到党的五大首次设立了党的纪律检查机构——中央监察委员会，再到2017年党章中规定党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关，自此在立法上明确了党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关这一属性。

在十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记指出“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督……要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监督组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。此外，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报中强调：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”，首次将监察机关与人大(立法)、政府(行政)和司法机关并列。自此，完成了由“三位一体”到“四位一体”(立法、监察、行政、司法)的格局转变，充分体现了监察机关的重要性，对于坚持和完善党和国家监督体系、强化对权力运行的制约和监督以及健全纪检监察法规体系具有重要的历史意义。

(三)要配备一支坚强有力的专职干部队伍

新的征程上，我们要牢记打铁必须自身硬的道理，以党的政治建设为统领，继续推进新时代党的建设新的伟大工程，不断严密党的组织体系，着力建设德才兼备的高素质干部队伍，以铁一般的纪律作风锻造纪检监察队伍。总体上看，纪检监察干部队伍呈现规模更大、专业更强、效能更高等特点。

首先在数量上大大增加。在党成立之初没有设立纪检监察机构，也没有配备纪检监察干部队伍。到党的五大时，设立了中央监察委员会并配备了委员7人、候补委员3人。之后随着革命形势的发展，履行纪检监察职能的机构经历了多次变迁，人员数量也多少不一。新中国成立后，党中央成立了由11人组成的中央纪律检查委员会；后于1955年改为中央监察委员会，委员和候补委员共有21人。改革开放后特别是党的十三届四中全会后，纪检监察队伍得到迅猛发展。除1978年人数为100人、1987年党的十三大时为69人外，其他历届人数均超过100人，如党的十二大时为132人，党的十四大至十九大时分别为108人、115人、121人、127人、130人、133人。总体上看，纪检监察干部队伍呈现一定的增长趋势。

其次，纪检监察干部更加专业化，管理更加规范化，分工也更加系统化。建国前后，虽然纪检监察工作得到了一定程度的发展，但限于当时的历史条件，纪检监察干部参差不齐，普遍缺乏专业背景。改革开放后，特别是步入新时代以来，正逢百年未有之大变局，国际国内形势发生着深刻变化，反腐倡廉任务复杂而艰巨，出现了很多新情况、新问题。这就要求各级纪检监察干部不仅要具备较高的政治素质和理论水平，还要有必备的法律法规、财务管理、审计、工程管理、科研管理等领域的专业知识。只有不断与时俱进、开拓创新，才能避免出现监督履职能力不足、监督责任流于形式、监督效果失之宽松软等问题。

最后，为有效发挥职能，纪检监察干部队伍在实践中实行专职与协作相并存，党纪、政纪、法纪相结合，监委、纪委、检察、司法相配合，党的监督机制更加立体和完善。通过对政治监督体制机制的整合和完善，牢牢把握“国之大者”，坚持党中央的决策部署到哪里，政治监督就跟进到哪里，进一步严明政治纪律和政治规矩，以精准的监督执纪问责推动各级党组织增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把严的主基调长期坚持下去，坚定不移纠“四风”，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，使监督体系更好融入国家治理体系，从而释放更大治理效能。

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出：“我们党始终坚持党要管党、全面从严治党……坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争……确保党不变质、不变色、不变味，确保党在新时代坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心！”纪检监察机关作为党的政治机关，在维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导上，担负着特殊使命和重大责任。在进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局中，我们要不断推动完善监督体系，有效转化治理效能，促进纪检监察机关更好履行监督保障执行、促进完善发展的作用，扎实推进新时代纪检监察工作高质量发展。