褚福灵

(中央财经大学保险学院 北京 100081)

一、我国初步建立了灵活就业人员的社会保障制度框架

灵活就业人员是指在劳动年龄范围内(年满16岁，不超过退休年龄)以非全日制、临时性、季节性、弹性工作、自主工作等灵活多样形式实现就业的人员。

灵活就业形式大概分为三类：一是自雇型就业，分为个体经营和合伙经营两种类型，如个体零售店、小吃店、冲印店、装修公司老板等；二是自主型就业，如律师、自由撰稿人、歌手、模特、美术人、音乐人、电脑精英、策划人、摄影、动画制作等自由职业者；三是临时性就业，如家庭小时工、街头小贩、互联网平台的送货骑手、其他类型的打零工者，以及从事社区便民服务、家政服务、企事业单位后勤服务的非全时工、季节工、劳务承包工、劳务派遣工等各种临时性劳务人员。

《中华人民共和国社会保险法》规定：无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险和基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险和职工基本医疗保险，由个人缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费。根据《中华人民共和国社会保险法》，职工应当参加工伤保险、失业保险和生育保险，灵活就业人员不属于参保范围。《中华人民共和国就业促进法》规定：各级人民政府采取措施，逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。因此，国家从社会保险与就业援助等方面，制定了针对灵活就业人员的社会保障制度框架。

二、现行灵活就业人员社会保障制度存在的主要问题

(一)参保规定不够明晰

灵活就业人员是在户籍地参保，还是在就业地参保，以及在什么条件下可以参加职工基本养老保险与职工基本医疗保险等，并没有具体规定。在实际执行中，通常是本地户籍的灵活就业人员，方可参加本地的职工基本养老保险与职工基本医疗保险。

(二)就医服务不够便捷

尽管我国建立了覆盖劳动者与其他各类城乡居民的医疗保障制度，但由于灵活就业人员往往在户籍地参加城乡居民基本医疗保险，当跨统筹地区(我国基本医疗保险以地市级统筹为主)就业并需要看病就医时，往往需要经参保地批准后，自己先垫付医疗费用再到参保地报销(尽管开展异地就医直接结算试点，但由于制度不统一、系统不兼容等原因，能够顺利进行异地就医结算的情形仍为少数)。以农民工为例，根据2020年农民工监测调查报告，跨省流动农民工占农民工总数的41.60%。按此推算，大致有40%的流动就业人员跨省流动就业。如果说省内灵活就业人员存在就医不便的问题，跨省流动就业人员的就医服务可能面临更大困难。

(三)社会保险关系转接不顺畅

尽管2009年发布了《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部 财政部〈城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法〉的通知》(国办发〔2009〕66号)，以及2014年发布了《人力资源社会保障部 财政部关于印发〈城乡养老保险制度衔接暂行办法〉的通知》(人社部发〔2014〕17号)，由于统筹层次低、各地规定不统一、信息网络不兼容等原因，流动就业人员跨统筹地区流动就业参保时，社会保险关系转接不够便捷与顺畅，存在应转未转、应接未接、参保中断等问题。

(四)职业安全难以充分保障

灵活就业人员没有工作单位，不符合现行工伤保险覆盖的范围。随着互联网平台经济的发展，催生了外卖骑手等新业态，这类从业者属于较高职业风险的新型灵活就业人员。为了确保各类灵活就业人员的职业安全，应当完善现行工伤保险制度，逐步建立适合灵活就业人员特征的职业伤害保障制度。

三、建立基于灵活就业人员收入与居住地的“一卡通”社会保障制度

(一)根据灵活就业人员的收入状况分类参保

应根据灵活就业人员的就业类型与收入水平分类参保。灵活就业人员的流动性较强，工作收入不稳定，收入水平总体不高，如果参加职工基本养老保险与职工基本医疗保险，同参加城乡居民基本养老保险与城乡居民基本医疗保险相比较，需要较高的缴费水平，灵活就业人员需要相应的缴费能力与参保意愿。

法定社会养老保险是否强制覆盖灵活就业人员，各国的做法不同。以是否覆盖自雇劳动者为例，美国规定法定养老保险覆盖年净收入400美元及以上的自雇劳动者，德国规定法定养老保险覆盖自主择业的演员等自雇劳动者。

建议从中国国情出发，一定收入水平(如当地平均工资收入水平)的灵活就业人员，强制参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险，由个人按规定缴纳费用，并享有相应待遇。低于该收入水平的灵活就业人员可以参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险，也可以参加城乡居民基本养老保险和城乡居民基本医疗保险。

(二)根据灵活就业人员的居住证情况确定参保地

根据2016年施行的《居住证暂行条例》(国务院令第663号)，公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证；居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利。如果灵活就业人员符合在就业地办理居住证的条件，就可以在就业地参加社会保险(包括职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、职工基本医疗保险、城乡居民基本养老保险等)，履行缴费义务，享有相应待遇。

(三)完善灵活就业人员异地就医直接结算制度

鉴于灵活就业人员的就业状况不够稳定，很难直接在就业地参保就医，因此，完善灵活就业人员异地就医直接结算制度是重要选项。根据目前异地就医办法，主要包括异地安置退休人员、异地长期居住人员、常驻异地工作人员、异地转诊人员等，并没有明确包括异地灵活就业人员。建议将异地灵活就业人员纳入异地就医直接结算管理，以便为灵活就业人员提供便捷的就医服务。

(四)建立灵活就业人员职业伤害制度

互联网平台经济催生大量新型就业岗位，同时具有去雇主化、劳动关系灵活化的特征，致使外卖骑手等新业态从业者无法获得现行工伤保险制度的保障。为确保包括新业态从业者在内的各类灵活就业人员的职业安全，建议建立适合灵活就业人员特征的职业伤害制度。考虑到灵活就业人员的复杂性、多样性，建议以自愿参保为原则，个人低水平缴费，建立省一级的专项基金，为受益人提供适度保障。

(五)建立适应流动就业需要的“一卡通”社会保障制度

为确保灵活就业人员得到更加充分的保障，建议完善全国统一的社会保险公共服务平台，实现全国社会保障“一卡通”。

所有城乡居民均持有全国通行的、唯一的社会保障卡(包括电子社会保障卡、医疗保障码)，该卡记录着每一个参保人员的缴费信息和待遇享受信息。社会保障卡由参保人持有，工作转移到哪里或常住在哪里，社会保障权益就自动转接到哪里，就凭此卡参加当地的社会保障项目，享受相应的社会保障待遇。通过“一卡通”实现全国范围内共担社会风险，确保社会保障系统的整体性、有效性和持续性，真正实现“以人为本”。

四、完善灵活就业人员社会保障制度的配套改革措施

为了尽快建立起适应灵活就业特征的社会保障制度，需要采取相应的配套改革措施。

(一)进一步完善财政补贴制度

当前，财政对城乡居民基本养老保险和城乡居民基本医疗保险的参保补贴是以户籍为标准进行预算的，导致跨统筹地区就业的灵活就业人员的财政补贴难以落实到就业地，进而无法享受当地的基本养老与基本医疗待遇。今后，应当以贯彻《居住证暂行条例》为契机，以居住证为标准落实包括居民基本养老保险与居民基本医疗保险参保补贴在内的各项公共服务措施，为领取居住证的灵活就业人员在居住地参保提供财力保障。

(二)完善社会保险费征缴制度

当前，城乡居民基本养老保险费和城乡居民基本医疗保险费的征缴通常以户籍为标准，难以满足跨统筹地区流动就业人员在居住地参保的需要。应当改变基于户籍征缴居民基本养老保险费与居民基本医疗保险费的做法(需要强调的是，职工的各项社会保险费均在就业地征缴，与户籍地无关，只是居民基本养老保险与居民基本医疗保险费的征缴与户籍挂钩)，建立基于居住地的居民基本养老保险费与居民医疗保险费征缴办法，为领取居住证的灵活就业人员在居住地参保提供征缴保障。

(三)完善劳动力统计和收入监测制度

如何界定灵活就业人员，有多少灵活就业人员，灵活就业人员的工资收入是多少，这是建立基于收入的灵活就业人员保障制度的基础数据，需要科学界定与规范统计。总体来看，我国在灵活就业人员统计和监测方面的制度还不够健全，有关灵活就业人员的收入底数不够清晰，需要采取相应措施加以应对。

(四)提高社会保险统筹层次，实施社会保险经办垂直管理

之所以出现灵活就业人员社会保障的短板，同社会保险统筹层次偏低(如基本医疗保险总体上属于市级统筹)、社会保险管理分散有关。应当按照社会保险法的精神，推进基本养老保险全国统筹，实现基本医疗保险(包括生育保险)、工伤保险、失业保险省级统筹，为方便灵活就业人员在居住地参保与享受待遇创造条件。同时，应当从社会保险需要统一经办(不得各行其是)的内在要求出发，学习铁路、税务、银行等系统的垂直管理经验，实现全国社会保险经办垂直管理，做到责权利紧密结合，为切实落实灵活就业人员社会保障的各项措施提供管理体制机制保障。