徐薇茜

武汉大学，湖北 武汉 430072

粮食安全是国家安全的基础与重要保障，2020年新冠疫情与全球多地自然灾害的影响下，很多国家采取了粮食出口管制措施，更彰显了我国坚持“藏粮于地”，以保持耕地数量和质量以保证粮食产量战略的重要性。虽然现行耕地保护制度实现了维持一定耕地数量的目标[1]，但制度设计中的明显利益失衡，使其面临公平与效率不足的双重困境。一方面，将耕地用途固定为粮食生产，相对于其他土地用途的比较收益低下，致使城乡间积累了巨大差距，对农民群体而言公平性不足，另一方面，不同利用方式间的利益差异，使得违规占用等行为屡禁不止，同时粗放经营等导致的耕地质量下降问题也不容忽视，使现行耕地保护制度在维持耕地数量和质量方面面临着严峻挑战。通过分析现行耕地保护制度利益失衡的实质原因，方有可能建构起更加公平有效的耕地保护制度，确保粮食安全，同时助力乡村振兴。

一、耕地保护制度的利益失衡与影响

（一）最严格耕地保护制度与其实现路径

我国自改革开放之初，就关注到了快速工业化与城镇化背景下耕地保护的必要性。1986年，“珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”被列为基本国策①《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（中发〈1986〉7号文）中正式将保护耕地上升为一项基本国策。。2000年以来，耕地保护与城镇建设的矛盾日益显现，与之相对应，实行“最严格的耕地保护制度”也被一再提及。……