孙 宇， 吴远卓，2

(1.北京师范大学 政府管理学院，北京 100875；2.南昌大学 公共管理学院，江西 南昌 330031)

一、问题的提出

2018年6月，S市某小区为了落实国家及地方关于优先保障优抚对象和残疾人的住房政策，拟将公租房中24套配给登记在册的优抚对象和残疾家庭。孰料24套住房获批名单在网上公布后，引起轩然大波，数百名业主拉横幅抗议其中17户被标注为“精神残疾”的家庭入住。尽管当地住房保障中心事后申明此17户住户家中多数为自闭症儿童，不具有攻击性，但据报道，恐慌和抵触情绪依然存在，使得一部分获批家庭迫于压力放弃了这份政策福利(1)观察者网.深圳15户自闭症家庭入住公租房，业主拉横幅抗议。2018[2021.2.02].https：//www.guancha.cn/society/2018_07_25_465591.shtml.。显然，该住房政策在执行过程中遭遇了“邻避”。

邻避(NIMBY，Not in my back yard)，即“不要布置在我家后院”，是一个长期被探讨的话题。邻避研究往往从环境保护意识出发，关注高污染高风险设施的布局，例如核电站、垃圾场、焚化炉等设施的修建。在相关的探讨中，“邻避”一词逐渐衍生出其它含义，如PIBBY(Place In Blacks’ Back Yard：“要建就建在黑人后院”)、SOBBY(Some Other Bugger’s Back Yard：“其他什么人的后院”)[1](p20-21)。与传统的邻避概念相比，后者往往认可该设施的建立很重要，并非如环保设施一样可能存在较大争议，但是和自身利益相较之后依然摆出了抵制态度，即认定如果一定要建就牺牲其他人尤其是被边缘化群体的利益。此类型的邻避由于“影响范围小、参与斗争居民少、规模小”[2]，而在社会上没有激起太大波澜，故而在学界讨论较少，但实质是一种社会排斥现象，在如今倡导社会公平公正的环境下形成了一种多数人对少数人的侵害行为。本文称此类邻避现象为“社会排斥型邻避”，即传统邻避的变种形式“SOBBY”“PIBBY”，是弱势群体的扶持政策在执行过程中遭遇到的重大阻碍。它们或形成激烈的抵抗方式，如互联网上的舆论声讨、有组织的现场抗议活动；或形成一种消极抵制，营造歧视和不接纳的环境氛围，如对弱势群体的歧视、躲避，造成相应的心理压力，强迫驱离。如前文所述，小区居民事先通过微信群和论坛等方式传播了“精神病人”的信息、资料，这引起了大范围的恐慌和不满情绪，继而形成了线下抵制活动，最终造成原本应该享受政策的居民顾虑到自身安全和形象等因素被迫放弃了自身福利。此种邻避可发生在各类型的弱势群体扶持政策的执行过程中，大如扶贫、支教、农民工子弟入学等重大民生工程的推广，小如小区对残障人士的优待、城中村改造、拆迁户回迁等帮扶政策的实行。社会排斥型邻避一旦发生，势必造成政策执行效率大打折扣，事倍功半，同时对弱势群体本身造成二次伤害。久而久之，更可能形成对政策的非信任感，成为一种新的社会隐患。

十九大报告指出，我国社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[3](p9)，对弱势群体的扶持政策恰恰是解决不平衡发展的重要途径之一。关注社会排斥型邻避问题，尤其关注此类邻避问题的成因，对促进社会公平，解决发展不平衡问题有重要意义。本文旨在根据罗尔斯的正义论原则，从价值观角度分析福利政策和民众邻避的冲突成因，最后提出可能的解决方案。

二、政策执行中社会排斥型邻避的研究进展

如前所述，“邻避”问题及社会排斥一直以来是国内外讨论的热点议题，我国学者往往将之划分为两个不同问题进行探讨，少有文献将两者结合起来共同研究，所以本文也将分别从邻避和社会排斥的角度对前人文献作一介绍。

(一)对环境邻避现象的成因研究

邻避问题的研究时间跨度很长，但侧重点各不相同。大部分学者的讨论主要围绕邻避的原始含义从心理学、伦理学等学科视角展开。中国大陆地区对邻避问题的研究起步较晚，主要讨论对邻避设施的邻避现象和潜在环境问题[4]。在国外及我国港澳台地区，除了探讨传统的环境式邻避问题之外，也存在一些文献专门探讨针对弱势群体、福利设施的邻避问题。中国台湾地区在处理多种类型的邻避冲突中积累了大量经验[5]，如一些学者关注了多起反精神病康复之家、听聪学校、身心障碍机构及特种营业场所的案例，以访谈等方法收集了民众对此类设施的邻避看法。关于此类邻避的成因，许多文献认为主要由以下两个方面构成：其一，社会氛围及心理作用：主要指对弱势群体的污名化使民众产生了心理忧虑；政府和民众间缺乏必要的沟通，媒体推波助澜加剧了邻避冲突[2]；又如传统观念作祟——社区养老及临终关怀项目屡屡受阻[6]。其二，经济与环境忧虑：蔡宗秀以经济学的方法探讨后发现，邻避问题的产生是由于程序的不正义、风险的不可控、权利义务不对等不明晰造成的风险使然[7]。侯光辉等人则指出，邻避背后的权力逻辑实际上是公民参与和空间权的博弈，邻避是公民对有限的空间权进行的争夺[8]。另有一些文献表明了邻避是对所在地形象下降而损害地价的担忧[9]。

(二)对邻避问题本质的研究

一些学者尝试从价值观的角度解释邻避现象的根源。价值取向是一个哲学概念，强调一定主体基于自己的价值观，在处理各种矛盾冲突时持有的立场与倾向[10]，是内在的原因。郎友兴、薛晓婧从私民社会的角度讨论邻避现象的本质，认为“邻避是公共善与个人恶的混合产物”，当共识变得脆弱，人们往往选择个人利益[11]。邻避观念和社会整体与社区的价值判断有关，当社区整体和社会关心的问题产生冲突时，邻避就发生了。

诸如对政策的排斥和接纳都是价值观的外在表现形式，公共政策是社会资源的分配，其执行过程中必然会涉及价值分析[12]。有学者认为，“价值取向是一只无形的手，指导着政策的实施与执行”[13]。从目前的研究来看，学者们认同效率虽是公共政策的价值起点[14]，但公平正义更是目前市场经济条件下的主要价值目标，需要彰显公平的价值[15]。公平正义的表现形式有以人为本、和谐稳定等[10]，其理念为“满足多数，保护少数”[16]。

公共政策已有的价值取向分析往往分为两个方面，一种是对政策的决策者、执行者的分析，一种是针对公民也即目标群体的分析。当政策决策者、执行者与目标群体产生了价值冲突时[17]，政策主体出现了认同障碍，政策的执行自然会遭遇阻碍[18]。以上文章观点类似，一是强调了政策执行从效率到公平的倾斜，二是从宏观层面分析了执行者与目标群体，也即政府和公众之间的价值对抗。

(三)对弱势群体社会排斥现象的研究

关于弱势群体的社会排斥讨论，长久以来和邻避问题的讨论是割裂的。社会排斥主要是社会的强势群体对边缘群体的排斥行为，导致了经济问题、心理问题、机会问题和健康问题。国内文献主要围绕弱势群体的定义与分类展开，针对农民工、乙肝患者等常见弱势群体进行例证分析。同邻避问题的成因一样，许多文献亦认为污名化是导致弱势群体遭遇社会排斥的主要原因。潘泽泉认为固化的思维、固化的圈子造成了社会网络对弱势群体的排斥[19]。马广海指出，社会排斥剥夺了弱势群体社会参与的能力和社会权利[20]。针对以上问题，史嵩宇对美国弱势群体保护政策进行了分析，指出应该从政策层面对弱势群体进行保障[21]；李同贺则首次提出可以运用罗尔斯正义论第二原则保护弱势群体[22]。

综合以上文献，本文发现，多数学者谈论的是最常见的环境邻避现象，尤其是针对设施的邻避现象，一是割裂了邻避问题与社会排斥的联系；二是触及邻避或社会排斥时往往极少谈和政策执行的关系，即使触及了也多为弱势群体遭到排斥时呼吁多制定保护制度。学者们常常建议政策往该方向倾斜，完善相应的政策乃至设置评估标准。而如今的情形下，并非没有针对弱势群体的保护政策，而是政策在执行中遭到了邻避阻碍。如开篇案例所示，政策不断出台，却因为邻避缺乏了执行力度，使执行效果大打折扣，职能部门左右为难，尴尬万分。那么，为什么政策执行中会遭到邻避阻碍呢？

本文汲取了前人的研究成果，认为邻避问题的实质是一个价值观的问题，应该从价值取向角度展开讨论。价值观对居民的行为具有导向作用，社会排斥型邻避问题的根源是多数群体对弱势(少数)群体的价值侵犯影响到了政府的政策执行，并非简单的政府与公众意见不统一。社会主流人群从自身利益出发，对诸如精神病患者、视听障碍人群进行社会排斥，试图通过抵触手段剥夺弱势群体的受教权、生存权、居住权、医疗权等权利，是一种非公平正义的价值观的体现。假如不解决价值层面问题，政策即便制定，在执行中依旧要受阻。

正是基于以上缘由，本文结合了邻避和社会排斥两个理论，从价值观的角度出发，重点考察为何会形成此类价值观的对抗，在分析过程中拟提出政策执行过程中的建议，探究如何更好地执行对弱势群体的扶持政策，以跟上时代的脚步。

三、功利主义与平等主义：社会排斥型邻避中的两种价值取向

从自然界开始便存在强弱区分，强者驱逐或猎杀弱者是进化的结果，所谓物竞天择，适者生存。但进入人类社会之后，丛林法则逐渐显示出其原始性，逐渐被文明社会所遗忘。但实际上，只要存在强与弱、主流与支流、多数与少数的区分，丛林法则的思想就会不经意间影响人们的选择。从古至今的生理性弱者，如老弱病残，便自然而然被分入少数，成为被社会排斥的对象。而种族、阶级等社会网络的区分也导致了圈子固化，又成功将另一批无法或少量获得资源、机遇的人群变成了被排斥的少部分人。只要人类社会继续运转，社会排斥现象就不会消失，多数人对少数人的霸凌也不会消失。

根据穆勒的功利主义观点，趋乐避苦是人的本性[23](p9)。如果苦难不能避免，则越少越好。功利主义是一种目的论，其正义观是指一种防止他人对自己造成伤害的约定。正义的基础就是利益。功利主义的核心思想便是围绕利益(效用)展开的，故而功利主义也被称为效用主义。功利主义势必追求最大的幸福，功利等同正义。如果一个社会实现了大多数人的幸福，那么这个社会的秩序就是公正的。功利主义只关心社会共同利益的总量增加，而不关心个体间如何分配利益。“允许一部分人用较高的生活前景来平衡较不利者的较低生活前景。”“也就是说功利主义在产生最大利益总额的前提下容许对一部分人的平等自由的严重侵犯。”[24](p6)功利主义的观点正好是社会排斥型邻避民众所持有的观点。如前所述，由于强弱分别，被割裂的少数群体在整体中处于微不足道的位置，随时可能成为利益争夺的牺牲品，无视其存在或压榨其价值可以导致个体间的重新分配。根据丛林法则，牺牲该部分人群的利益甚至有利于整体共同利益总量的增加。根据前人的研究结果可以看出，对弱势群体的生存发展空间进行接纳，很有可能影响到该多数群体自身利益，诸如财产(房地产价格)、身心不适、居住环境的改变等等。而由于趋乐避苦的本性，人们自然不愿意损害自身的利益，必然会产生相应的抵触情绪。况且，对功利主义而言，仁慈、怜悯、牺牲等行为是“美德”[25]，值得被颂扬，但不一定需要每个人去做，因为不是义务和责任。同情弱者的遭遇不是义务，帮助他们也不是必须。所以，尽管知道公共政策的制定是为了全体公民的利益，是试图弥合多数人和少数人的关系的手段，进行相应的社会保障是人类文明的体现，可多数群体在利益面前为公平正义作出的让步实际上是微不足道的，也即“SOBBY”“PIBBY”——只要不损害我自身的利益，政府去何处实现共同利益或进行社会保障我都不在意，假使一定要选一个地方造福弱势群体，那么就让其他不受欢迎的弱势群体相互容纳相互接受。

功利主义虽然倡导同情和仁爱，但在另一方面也期待着弱势群体自愿为群体做出退让和牺牲。在这样一种因果关系之下，社会排斥加剧了，而社会排斥的加剧更导致了社会层级的进一步固化。随着经济社会的发展，这种借“效率”与“公平”的优先之争，轻视和贬低社会公平正义的行为实际上造成了更多的社会问题[24]。强者不懂包容，不会共享，谈何建设和谐社会？缺乏“权益共享”机制的功利主义实际上阻碍了社会进一步发展。

罗尔斯的《正义论》站在平等主义的观点上反驳了功利主义的观点。建立正义公平的体系是政府职能的体现，组织良好的社会应该是“推进所有成员利益、且有效地受着一种公开的正义观管理”的社会[26](p5)。罗尔斯认为，正义是某种意义的平等，社会无权将所有人的利益任意处置。所有的社会价值都须平等分配，除非某一种价值的不平等分配能合乎所有人的利益。社会利益并非个人利益的简单相加，每一个社会成员都有基于正义的不可侵犯性。无论是弱势群体还是强势群体，没有人有权利代替他本身做出选择。“任何人或团体除非以一种有利于最少受惠者的方式牟利，否则就不能获得一种比他人更好的生活。”[27](p7)为了使其中一部分人获得更优利益而剥削另一部分人，这是非正义的，这部分人享受的利益再大，也不能补偿另一部分人的损失。对弱势者进行保护是社会正义的体现，而不是功利主义认为的美德。罗尔斯在《正义论》中提出了两大原则：最大平等自由的原则、差别原则与机会公平原则。第一原则特别强调，不够平等的自由必须被那些拥有较少自由的公民所接受。在第二原则中，差别原则强调了一些关于补偿的要求：罗尔斯认为，“任何人不因在自然资质的分配中的偶然地位和社会中的最初地位”受损，差别原则试图“分配资源”“改善最不利者的长远期望”[26](p102)。也就是说，政府有责任保护“少部分人”的正当要求，他们有权声张自己的正义。两个正义原则面对“命运中的偶然因素”也是公平的。相较于功利主义，罗尔斯的正义观强调的是平衡。每个人都拥有平等的权利，机会公平平等条件下职位和地位向每个人开放，要给予最小受惠者最大利益。这些原则正是政府为了平衡效率和公平，完善社会福利制度所希望达到的。自然而然，邻避者无视政府的平衡追求，企图获取的个人最大利益难以给予最小受惠者最大利益时，邻避就会爆发。从本质上看，社会排斥型邻避即是持有功利主义价值观的群体和秉持公正的体系之间的冲突，在此类冲突下政策执行遭到阻碍。而无法从政策中获得理应获得的补偿，弱势群体会被进一步边缘化，强势群体乘机挤占更大的利益，并不断对弱势群体进行污名化，实际上则是履行古老的丛林法则。

四、解决途径

通过以上分析我们发现，社会排斥型邻避产生的原因植根于价值观的冲突。正是由于强烈的价值观冲突，在面对向弱势群体倾斜的政策时自然而然地产生了抵触情绪，影响了政策的执行效果。既然根源在价值观的问题上，首先应该在社会中广泛建立关于公平公正理念的传导。罗尔斯认为，接受《正义论》两大原则符合各方的利益，一旦社会普遍确立了两大原则的信念，那么即使任何一人处于最少受惠者的地位上，也不至于沦为功利主义为了增加效用总额的牺牲品。

在具体操作上，本文认为可以通过营造舆论环境和完善政策执行过程的方法来缓解执行中遭遇的社会排斥型邻避问题。

1.营造正义价值观的社会舆论环境

为了树立价值观的信念，在政策执行之前，应该营造一个正义价值观的社会舆论环境。所谓污名化现象，即一个群体将人性的低劣强加于另一个群体，或扩大渲染另一个群体的不足之处的现象。污名化是一种刻板印象，是社会壁垒构建的过程，是社会排斥愈演愈烈的帮凶。通过不断加深对弱势群体的污名化，多数人加深了对弱势群体的误解，比如“精神病患者一定是危险的”“自闭症儿童不能生活在普通人的社区”。实际上，许多研究都指出，国内外都在积极推广精神病人的社区治疗，反对将之进行割裂。由于此类污名化现象的加重，多数人加剧了对弱势群体的抵触情绪，深信自己的利益会受到威胁，自然而然出现了文中提到的拉横幅抵触甚至赶走弱势群体的一幕。

社会是一种为了相互利益而合作的冒险，最终的分配应该是通过尊重某些权利而完成。化解污名化最重要的方式是消除误解，化解矛盾。例如，大众对精神疾病缺乏正确认识，精神病人家庭无法承担众人异样的眼光，亦羞于启齿表述自己的困境，病人及其家属成了原罪，自然而然禁足于社会大众之外。官方虽然设立了诸多保障机构，却主要针对病人本身，而非普通人；媒体也没有尽到宣传答疑的职责，造成了弱势群体与普罗大众的对立。只有达成弱势群体并非“肮脏”“可怕”“社会边缘人士”的共识，才有助于他们被多数人接纳。

2.完善政策执行过程及监督机制

完善政策的执行过程实际上是对程序的尊重，也即行使“程序上的正义”。程序上的正义标志着确定的制度和规范被坚持，平等地作用于那些由它管理的人们，不因特殊环境和个人地位问题而变得复杂化和难以执行。没有程序上执行的正义，再好的福利政策也会沦为空谈。本文认为，在政策执行中，应该实现“事前规范，事中监控，事后反馈及补偿”模式(图1)：

在事前，明确该政策的服务对象，对大众进行宣导，尽告知义务。比如，完善信息公开，开吹风会；提前预告本小区可能将福利房分配给弱势群体，做好去污名化工作；保证会严格规范配给流程，既保证大部分人可以获得一个安全无害的生存环境，又保证最符合要求且最急需的被救助者能够顺利获得社会福利，在执行开始时缓解双方矛盾。

图1 弱势群体扶持政策的执行过程控制图

在事中，进行严格管控，按流程办事。在进行信息公开时，保障弱势群体的隐私信息不被泄漏，不被利用。在发生公共事件时，及时疏导群众，缓和民众情绪，控制事态。

在事后，实行反馈制度。定期对公众进行调研，了解民众情绪。对弱势群体进行相应的监督和回访，在发现可能危及其他人的不稳定因素时有完善的后续处理手段。一旦出现问题，做好相应的补偿工作。

五、结语

邻避难题是一个长期热门的话题，相较于传统的、针对环保领域的难题，由普通人之间的、针对弱势群体的社会排斥所造成的政策执行中的邻避难题更值得我们关注，这是因为对弱势群体的帮扶关系到社会和谐、政策公正。

2021年政府工作报告指出：要让发展成果“更多更公平地惠及全体人民”[28]，这势必要求政策的制定与推行过程中更注重公平正义的价值导向。政策执行效果的好与坏，需要全体社会成员的共同努力，而价值观的冲突一定程度上造成了社会撕裂，需要更长时间使政策成果落到实处[29]。本文尝试将两个不同的研究方向结合在一起进行探讨，从价值观的角度探讨了代表多数人的公众与代表弱势群体的政府之间的价值冲突，通过对政策成因的分析，认为针对弱势群体帮扶政策的实施过程中所遭遇到的阻力，其实是公众与政府间的价值冲突，是民间功利主义与政策的平等主义两种价值观的碰撞。

本文基于罗尔斯《正义论》的观点，提出了两条可能的解决途径，即：营造正义价值观的社会舆论环境，完善政策执行过程及监督机制。只有不断增强社会共识，通过社会、政府、个人的努力，努力维持罗尔斯主张的正义与平衡，完善政策的执行过程，才有可能更大程度上化解政策执行中针对弱势群体的邻避问题，提升政策效果。