高林娜程雪阳

( 1．2．苏州大学 王健法学院，江苏 苏州215000)

一、问题的提出

在过去的40 多年间，随着我国改革开放事业的不断深入，特别是随着工业化、城市化和全球化的快速推进，我国传统的农业生产方式和农村土地产权制度面临着越来越严重的挑战。其主要表现为三个方面:首先，数亿农村居民开始到城市中寻找工作机会，导致大量耕地被撂荒;其次，即使坚守在农业生产领域的农民，也因为小农经济导致农业生产成本高，农产品价格在国际市场上没有竞争力而处在破产的边缘;最后，传统“集体土地所有权—土地承包经营权两权分离”的农地权利体系，还在实践中产生了农业生产分散、农地利用碎片、农地流转不畅、融资担保效果不佳等问题。

为了解决这些问题，中共中央提出了承包地三权分置改革目标。在全面依法治国的时代，任何改革措施都必须落实到法律制度之中。对此，2018 年修改的《中华人民共和国农村土地承包法》( 以下简称《农村土地承包法》) 和2020 年编撰完成的《中华人民共和国民法典》( 以下简称《民法典》) 做出了立法回应。然而这两部法律所建立的土地经营权制度并不清晰。比如，《农村土地承包法》第四十二条、第四十六条、第四十七条规定“在土地经营权流转、融资担保时，土地经营权人需获得承包方的书面同意”，同时又规定“土地承包经营权人非经法定事由不得单方解除土地经营权流转合同”。《民法典》第三百四十条、第三百四十一条将土地经营权人的权利内容、权利设立条件及登记的效力进行了规定，但并未明确土地经营权的性质、登记对抗的法律意义与适用范围。……