敖颜思文，崔乃鹏，陈思远

（国家开放大学， 北京 100039）

一、导论：问题、研究现状与研究思路

2020年《国家开放大学综合改革方案》明确了国家开放大学新型高等学校的属性定位、“两级统筹、四级办学”的运行体制以及学历教育和非学历教育并重的发展要求，提出逐步健全开放教育法律法规，标志着开放大学转型发展迎来了新的机遇和挑战。在此背景下，亟须以专门立法形式将开放教育的属性定位、运行体制和发展要求等予以明确；原有政策法规文件也需要借专门立法的契机加以梳理，从而提高原有政策法规、最新立法与改革要求相衔接的速度、准度和精度。

开放教育法规体系的完善，既是落实《国家开放大学综合改革方案》的必要之举，也是推动我国开放教育高质量发展，构建服务全民终身学习的教育体系的必经之途。有鉴于此，本文认为，应当在梳理现有开放教育政策法规的基础上，分析现有政策法规的不足，制定《国家开放大学章程》的历史文本参考，从而为开放教育法治化提供完善意见。

二、政策沿革：开放教育的规范内容及价值取向

开放教育作为服务终身学习体系的有力支撑，其政策沿革大致经历了初创期—高速发展期—改革转型期三个阶段，各阶段开放教育政策法规体系呈现的特点也有所不同。

1.初创期：初步建立开放教育规范框架

1978年广播电视大学成立。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确广播电视教育是我国教育事业极其重要的组成部分。……