敖颜思文，崔乃鹏，陈思远

（国家开放大学， 北京 100039）

一、导论：问题、研究现状与研究思路

2020年《国家开放大学综合改革方案》明确了国家开放大学新型高等学校的属性定位、“两级统筹、四级办学”的运行体制以及学历教育和非学历教育并重的发展要求，提出逐步健全开放教育法律法规，标志着开放大学转型发展迎来了新的机遇和挑战。在此背景下，亟须以专门立法形式将开放教育的属性定位、运行体制和发展要求等予以明确；原有政策法规文件也需要借专门立法的契机加以梳理，从而提高原有政策法规、最新立法与改革要求相衔接的速度、准度和精度。

开放教育法规体系的完善，既是落实《国家开放大学综合改革方案》的必要之举，也是推动我国开放教育高质量发展，构建服务全民终身学习的教育体系的必经之途。有鉴于此，本文认为，应当在梳理现有开放教育政策法规的基础上，分析现有政策法规的不足，制定《国家开放大学章程》的历史文本参考，从而为开放教育法治化提供完善意见。

二、政策沿革：开放教育的规范内容及价值取向

开放教育作为服务终身学习体系的有力支撑，其政策沿革大致经历了初创期—高速发展期—改革转型期三个阶段，各阶段开放教育政策法规体系呈现的特点也有所不同。

1.初创期：初步建立开放教育规范框架

1978年广播电视大学成立。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确广播电视教育是我国教育事业极其重要的组成部分。1988年国家教育委员会发布《广播电视大学暂行规定》（〔88〕教计字063号），明确中央广播电视大学教委直属高校的性质，并对广播电视大学的职责任务、设置原则及标准、审批程序、教学和管理体制进行了规定。1993年至1994年，国家教育委员会印发了一系列文件，对广播电视大学发展提出了新的要求，并特别强调制定有关广播电视教育的法规。

在此阶段，关于开放教育的政策法规以政策性文件为主，立法层级较低。在价值取向上侧重于文化补习、学历补偿和推动教育公平；内容上以宣示性和鼓励性表述为主，囿于时代背景并未开展系统性规范设计，但也初步建立了广播电视大学的规范框架，为开放教育的法治化建设提供了历史范本。

2.高速发展期：开放教育规范体系进一步细化

1995年，开放教育首次出现在国家立法文本中。1998年，《高等教育法》第15条规定：“国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育。”远程教育在国家立法层面获得支持，此时远程教育仍以广播、电视和函授为主要渠道。在此表述中，远程教育作为高等教育的实施方式，并不是一种新型教育类别。1999年，教育部发布《关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》，在表述上“网络”置于“广播、电视、函授及其他远程教育方式”之前，表明网络将作为现代远程教育的主要载体，进而成为在线教育和网络教育的规制源头。随后教育部成立教育部现代远程教育资源建设委员会和教育部现代远程教育资源建设专家组，负责制定现代远程教育管理办法和技术规范。2000年，教育部印发了《教育网站和网校暂行管理办法》，加强对现代远程教育网站的管理，表明现代远程教育已不单作为一种教育实施的方式，而是作为一种新的教育类型受到教育规章的规范。随后几年，教育部分别就校外学习中心管理、远程教育招生、教学工作评估、公共课统一考试等方面进行了规定。2005年，教育部批准建设中央广播电视大学现代远程教育公共服务体系，初步确立了中央广播电视大学在现代远程教育中的引领地位。2007年，教育部要求逐步将函授教育过渡到现代远程教育，树立了远程教育逐步取代函授教育的导向。

在此阶段，国家制定了《教育法》《高等教育法》等教育基本法，初步构建了开放教育的法规体系，反映出国家层面对开放教育的规定已由宏观规划和政策宣传逐步过渡到理论深化和政策落实。在形式上尽管文件的规范性有所增强，但不同规范文本间的衔接仍不够畅通，未能形成开放教育规范的标准化和协同化，不同规范间的相互掣肘也制约了开放教育的法治化进程。

3.改革转型期：开放教育规范体系调试与深化

新一轮信息革命的大规模快速发展，深刻改变了教育形态、办学模式和育人方式，开放教育也由此进入改革转型期。为顺应信息化发展趋势，2010年，国务院制定教育信息化改革发展规划，计划于2020年基本实现教育现代化。2012年，教育部批准在原有广播电视大学基础上建立国家开放大学，定位为“新型大学”，标志着原有广播电视大学体系的战略转型。“新型大学”的表述也在一定程度上表明开放教育是一种新型教育类别。2015年，《教育法》的修订首次将教育信息化纳入其中，将原表述中的“发展卫星电视教育”修改为“发展教育信息技术”，同时延续了“有关行政部门应当优先安排，给予扶持”的提法。2016年，教育部印发《关于办好开放大学的意见》，要求进一步完善法律法规，为开放大学建设发展营造良好法治环境，同时涉及教师职称（职务）评定、人才队伍建设、学分银行建设、教学质量评估等方面的规定。2020年，教育部印发《国家开放大学综合改革方案》，进一步明确了开放教育“服务全民终身学习的教育体系”的办学任务，确立了国家开放大学“新型高等学校”的定位，要求“逐步健全开放教育法律法规”，开放教育法治化按下加速键。

在此阶段，开放教育以“服务全民终身学习”为价值导向，进入转型发展的关键时期，开放教育由此进入新阶段。但现有政策法规大多从宏观视角进行规划设计，以指导意见类为主，具有明显“结果导向”的特点，开放教育规范体系的规范化水平仍有不足。随着《国家开放大学综合改革方案》的公布，完善开放教育法律规范体系，增强开放教育的法治化保障水平，已然成为推动开放教育改革发展的迫切要求。

三、现实困境：开放教育法治化保障之不足

现有政策法规中较少涉及开放教育，多以“现代远程教育”和“网络教育”加以规制，相关概念和定位较为模糊。在立法模式上主要采取分散立法体例，未能对信息技术高速发展的时代背景与开放教育的现实发展需要做出有效回应，严重制约了开放教育的高质量发展。

1.开放教育概念及定位模糊

开放教育由函授教育发展而来，实践中开放教育得到了高速发展，但尚未在现有规范文本中得到体现，缺少对开放教育的具体解释。1988年，《广播电视大学暂行规定》中首次出现对“开放”一词的表述；1999年，教育部将开放教育试点定义为“现代远程教育工程”的重要组成部分。[1]2003年，教育部发布文件要求推进中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点工作。上述文件表明，开放教育与远程教育关系密切，且属于种属关系。2004年，教育部印发关于对《普通高等学校网络教育学院教学工作评估指标体系》和《现代远程教育校外学习中心（点）评估指标体系》征求意见的通知（教高司函〔2004〕271号），其中出现“体现开放教育特点”的表述，但并未对开放教育的特点做进一步解释。2008年，《中央广播电视大学“十一五”发展规划纲要》的通知（教高厅〔2008〕1号）中首次频繁出现对“开放教育”的表述，同时出现了对“现代远程开放教育”的表述。

综上，现有政策法规文本中，开放教育的基础概念尚无明确界定。不同的政策表述反映出当下开放教育的基础概念界定仍未走出远程教育的窠臼。基础概念的模糊不利于开放教育法治化保障的有效推进，也为开放教育专门立法设置了障碍。

2.开放教育刚性立法供给不足

当前我国开放教育采取分散规制的模式，关于开放教育的规定散见于不同层级、多个部门的具体规范文本，整体上呈现出效力层级低、内容不健全、可操作性差的特点。[2]分散规制存在以下弊端：

一是政策规范的非体系化。一方面，仅有的少数涉及开放教育法治保障的内容散见于不同政策法规文件中，多用于解决临时性、短期性问题，在政策制定价值取向上带有较强的结果导向性。[3]现有政策法规主要以“意见”“决定”“暂行规定”等规范性文件的形式呈现，部门性和临时性特征明显，偏重于行政管理。另一方面，不同层级政策规范间相互衔接不畅，《教育部 卫生部关于举办高等医学教育的若干意见》（教秘〔2002〕558号）中，对报名远程教育的学习者设置了执业资格的限制[4]，与《教育法》第9条第2款中“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”的规定相悖。

二是现有规范性文件内容虚化。相关规定过于原则，致使开放教育规范的基本范畴不明确，政策的可操作性不强：一方面，我国开放教育至今还没有一部完整的法律规范，国家立法机关通过的有关远程教育的法律几乎空白。[5]另一方面，关于远程教育的政策法规具有较高的纲要性和概括性，部分规范内容缺乏明确的执行方法和标准。如现代远程教育专业设置要符合“社会需求旺盛”的要求，在缺乏具体细则的情况下，易导致开设热门而非符合“就业导向”的专业，在一定程度上背离了开放教育的初衷。

3.开放教育法治保障的现实困境

一是现有政策法规条文用词的规范性不足，限制了具体政策的落地执行。从执行主体上看，除教育部专门立法外，还有许多部门的政策法规涉及远程教育和开放教育范畴[6]，不同文件间标准不一，执行主体也不甚明确；从文件表述上看，除上文提及的“现代远程教育”“开放教育”等不同表述外，还存在诸如“有关行政部门”“暂行规定”“另行规定”等较为宽泛的表述方式，同时大量存在“意见”“通知”等具有软法性质的文件，在缺少实施细则和明确解释的情况下，模糊的文本表述不利于政策的有效实施。

二是专门立法缺少上位法依据。作为教育领域的基本法，《教育法》并未提及“开放教育”或“现代远程教育”，而是采用了“教育信息化”“教育信息技术和其他现代化教学方式”的表述方式。《高等教育法》第十五条为在高等教育领域制定现代远程教育或开放教育的专门立法提供了上位法依据。但根据《国家开放大学综合改革方案》，开放教育并不局限于高等教育，还包括职业教育和继续教育，因此除高等教育之外的其他教育类别并无专门立法的上位法授权依据。另外，根据《高等教育法》第十八条第三款之规定，其他高等教育机构实施非学历高等教育。而《国家开放大学综合改革方案》规定开放大学实行学历教育和非学历教育并重发展，因此，国家开放大学的定位问题也成为推进开放教育法治化保障必须清晰的前提。

四、专门立法：开放教育法治化保障完善建议

目前我国开放教育以分散立法模式为主导，通过多部门制定政策法规的方式推动开放教育发展。一方面，出于分散立法模式的自身弊端，开放教育法治保障存在部门化倾向，不同政策及规范性文件间难以有效衔接，易导致相互掣肘，难以形成制度合力，不利于规定事项的全面落实。另一方面，在教育部印发《国家开放大学综合改革方案》中明确提出逐步健全开放教育法律法规，以教育部规章形式发布《国家开放大学章程》的背景下，宜在开放教育领域梳理和整合现有政策及规范文件，采取专门立法模式，从而健全开放教育法治化保障体系。

在开放教育领域制定具有全局性和前瞻性的专门立法，需要实现对既有规范性文件的合理吸收和基本概念的一以贯之，使得同一主体制定的不同政策法规之间保持一致性和相对稳定性,避免相互矛盾的现象。[7]因此在制定开放教育专门立法之前，需明确开放教育的基本概念，解决开放教育与现代远程教育的关系，明确开放教育定位，这是吸纳现有政策规范为专门立法所用的前提。

1.开放教育基本概念厘清

一是“开放教育”和“远程教育”的关系问题。“开放教育”是政策法规所指向的内容，“远程教育”是“开放教育”的形式，因此未来的专门立法应是“开放教育”的专门立法。

“开放教育”一词首先出现于1999年，由原中央广播电视大学主导，而现代远程教育由若干高等院校建立的网络教育学院主导，二者的差别仅限于主体的不同。但在实践中，不论是“开放教育”还是“远程教育”，都以依托网络资源开展线上教育为主，二者在教学方式上并无明显差异，因此在《中央广播电视大学“十一五”发展规划纲要》中出现了“现代远程开放教育”的新表述。[8]在此表述中，“现代远程”作为“开放教育”的定语，应理解为运用现代远程手段的开放教育，或开放教育的特征是运用现代远程手段，强调开放教育的信息化特点。

参考亚洲开放大学协会（AAOU）章程中的表述：“远程教育是指学生与教师、学生与教育组织之间主要采取多媒体手段进行系统教学和通信联系的教育形式。”[9]按照“是”即等量代换的规范逻辑，远程教育归根结底是一种教育形式。而开放教育的内涵显然包括但不限于新型的教育形式。因此未来专门立法应明确为“开放教育规范”，以免造成概念上的混淆。

二是开放教育的法律定位问题。应明确开放教育是终身教育的重要方式，是《教育法》中所规定教育类别之外的新类别。

2021年《教育法》修订，其关于教育类别和终身教育的表述未发生变化，短期内《教育法》再次修订的可能性不大，因此并不能寄希望于通过修订《教育法》找到开放教育立法依据，开放教育专门立法的上位法依据还应回归现有规范。从逻辑上看，“终身教育”一词即包含了全部教育形式。《宪法》第十九条、第四十六条在表述上已经带有“终身教育”的意思，而《教育法》第二章所规定的教育类别仅为《宪法》第十九条、第四十六条所涉范围的大部分而非全部[10]，《中华人民共和国老年人权益保障法》第七十条也明确将老年教育纳入终身教育范畴。因此不论在逻辑上还是在现有法律规定上，“终身教育”不用与其他教育类别并列，而应视为“学校教育”“职业教育”“成人教育”的上位概念。因此应当将“构建服务全民终身学习的教育体系”引入《教育法》，为开放教育专门立法提供上位法依据。在开放教育专门立法中明确开放教育的概念，其法律定位为终身教育的重要方式，是《教育法》中所规定教育类别之外的独立类别，与高等教育、职业教育、义务教育居于同等地位。

2.制定开放教育专门立法

综合考察域外开放教育法治化保障理论与立法实践，域外开放大学与普通高校在办学资格、学位发放、运营管理、经费投入等方面几无差异[11]，差异也仅限于教学方式上，几无差异的立法表述使得开放大学与普通高校享有同样的社会地位及社会认可。因此，以教育部规章形式发布的《国家开放大学章程》并不能满足开放教育法治化保障的现实需要。未来开放教育专门立法应以《国家开放大学章程》为起点，推动教育立法的更新修订，制定《开放教育实施条例》，从而为实现“构建服务全民终身学习的教育体系”的目标提供法治保障。

除做好与现有政策法规的衔接外，《开放教育条例》还应以开放教育办学体系内部关系的调整作为规范逻辑的重点。一方面，开放教育领域专门规范的效力不仅依赖于上位法的纵向授权，同时也有赖于通过对开放教育体系合理规制而产生的规范信赖。因此《开放教育条例》的内容应全面回应开放教育转型发展需求并为未来预留弹性空间。重点有三：一是主导机构，确立国家开放大学对开放教育系统在业务上的指导和管理地位，将“两级统筹、四级办学”的运行体制和“集团化”办学模式以立法形式固定下来，厘清国家开放大学与其他省级开放大学之间的关系,解决系统内部关于办学自主权的问题。[12]二是协调机构，由教育部国家开放大学改革领导小组主要负责管理体制方面纠纷的协调、经费投入机制的完善以及开放大学政策制度保障的落实，同时“协调机制”也能为实施过程中的纠偏预置必要的制度保障。三是发展规划机构，开放教育本身即带有前沿性和创新性的特点，加之我国正处于教育信息化高速发展的关键时期，开放教育如何在保障全民终身学习的基础上，灵活运用新技术和新平台，走出具有中国特色的开放教育发展之路，既需要加强法治保障力度，同时也需要预留未来发展的制度空间，避免立法固有的滞后性对开放教育未来发展形成掣肘。