作者简介：李瑞鑫（1990-）女，汉族，山西晋中人，助理会计师，硕士研究生，研究方向：预算会计、审计，财务会计。

摘要：健全完善的内部控制能合理保证实现“合法合规性、资产安全性、报告性、经营性和战略性”五大目标。内部控制不仅有利于事业单位实现内部组织目标或任务，还有利于规避各类可能发生的风险，有效控制经营成本，提高单位经营管理效率与效果。控制環境作为内部控制五要素的首要因素，它体现着一个单位内部控制的基调。控制环境的优良与否代表着单位全体同仁对内部控制的认同程度和认识程度。本文结合目前事业单位内部控制实施的实际情况，总结内部控制实施过程中的问题和难题，然后重点从内部环境角度提出有效促进内部控制工作的相关建议。

关键词：事业单位;内部控制;内部控制环境

一、内部控制环境作用

内部控制和审计分别是国家权力制约与监督体系的内部和外部的有力保障，是提高政府履行公共受托责任效果的重要途径。内部控制是事业单位业务合规合法的有力保证，而审计是督促事业单位积极履行受托责任的强大外力，二者是缺一不可。内部控制是有效防范舞弊和腐败的基础机制，是合理合规履行公共服务责任的内在要求，也是提高财务信息质量的必然要求。而控制环境作为内部控制的环境土壤，它在一定程度上决定了内控的执行效果。可以说，控制环境是影响内部控制的关键因素。

有效的内部控制环境具有事前预测和预防的作用。良好的控制环境可以及时发现单位在业务流程及各项制度存在的问题，促进单位事前预测，进行及时纠偏，有效避免单位不必要的损失。相反，内部控制环境若存在缺陷，设计逻辑存在不畅，不仅不能及时发现单位运转过程中存在的问题，还会纵容舞弊和腐败的土壤的滋长，给单位运营和发展带来不利影响。

有效的内部控制环境有助于事业单位识别风险。建立有健全内部控制制度的的单位其往往具有良好的内部控制环境，并且可以提供真实可靠的会计信息，帮助单位负责人和管理层及时识别单位运转过程中的各类风险，并积极作出良好应对，面对各项风险。

有效的内部控制环境有助于提高员工工作积极性，并有效避免单位成本浪费。内部控制优良的单位业务流程往往更加规范，各项规章制度更加合理，纪律更加严明。这样的大背景下决定单位优良的工作环境、规范的工作流程，员工执行各项业务更加有章可循，有据可依。这样的工作环境下，会提高员工的工作积极性，也避免杂乱的工作流程等造成的成本浪费，也会吸引更加优秀的员工。总之，有效的内部控制环境促进工作环境的优化，优良的工作环境提升员工的积极性，从而有助于优良内部控制环境的建设。

良好的内部控制环境建设是发挥内部控制作用的关键基础，有效的内部控制必须以良好的内部控制环境建设为依托。

二、事业单位内控建设现状

在内部控制建设中，通常需要形成 “设计、执行、评价、报告”的闭环。因此，设计合理的内部控制制度是基础，单位全员自上而下遵循内部控制要求是关键，由专业人员或机构对内部控制工作进行检查，然后对内部控制工作检查结果进行分析，评价和报告单位内部控制水平。根据内部控制工作评价结果和报告进一步指导内部控制工作的进行。

目前，事业单位在业务申请、审核、批准等环节基本符合“分事行权、分岗 设权、分级授权”的要求。但是，大多事业单位没有建立单独的“内部控制体系”。“不相容职责分离”是内部控制的基本要求，也是核心要求，但是单位全员缺乏“内部控制”的意识，加之部分单位编制数量较少、经费有限等客观因素限制，使得在实际业务中很难完全做到“不相容职责分离”的要求，定期轮岗也为空中楼阁，无法施行。众多事业单位，尤其是基层单位，由于长期脱离市场环境，加之近年来财政紧缩经费紧张的原因，导致内部控制建设相关资源匮乏，事业单位员工普遍缺乏对内部控制工作的认识和重视。尚未建立内部控制制度、内部控制存在缺陷是目前事业单位内部控制工作的普遍现状。

本文认为，内部控制体系建设是一项复杂长期的工作，不会一蹴而就。但是，内部控制环境作为内部控制的首要因素，控制环境的建设工作是内部控制工作的重要部分，其相关工作的展开刻不容缓。良好的内部控制环境对内部控制体系的建设起着事半功倍的作用。

三、内控发展

“工欲善其事，必先利其器。”内部控制的合规性目标，要求把权力运行全面纳入法治规范轨道。目前，全国仅有50%单位处于设计阶段，因此，结合单位具体业务情况，考虑内部控制审计的要求，建立合理的内部控制制度是重中之重。

根据2012 年 财 政 部 发 布《 行 政 事 业单位内部控制规范（试行）》（财会 [2012] 21 号）的要求，内部控制评价报告已于2016年纳入决算报告体系，各部门、各地区、各单位积极开展内部控制的制度建设工作，并遵照执行，最后纳入报告。尤其内部控制的评价工作方面，在理论、实践、人才等方面奠定了坚实的基础。但是我们注意到单位内部控制规范刚刚施行，众多事业单位内部控制工作正处于初级阶段，无论在内部控制理论方面还是实操方面还需进一步完善。做好内控工作的首要任务是要关注内部管理层面。具有一套完善的内部控制管理制度体现着单位管理层对内部控制建设的重视。衡量一个单位内部控制执行情况需要考虑内部控制设计逻辑是否严密，制度设计是否切实可行，有无漏洞。另外，内控是否被有效执行;其次，单位应合理设置以目标为导向的内控评价指标或指数，以便评价内控执行情况。最后，事业单位与企业相比较，其缺乏量化评价指标，因此，在内控评价方面操作较难，需要继续研究。

企业内部控制离不开一定的时间和空间，事业单位同理。不同的环境需要因地制宜制定或设置不同的内控制度、程序和措施，利用不同的机制，充分发挥控制效果。现有学者认为，认为良好的内部控制环境不仅有利于管理者做出更准确的或满意的决策（Glover，1997），还有利于实现组织目标（Singleton，2002），更有利于提高员工工作效率以及内控执行率（Susan、Joseph，2007），使得内控制度得到有效执行，进而保证单位高效安全运行。反之，控制环境薄弱，可能导致控制程序、措施的实施等流于形式，员工不按照程序执行工作，内控机制无法发挥效用，增加了舞弊的可能性，给单位经营造成重大不利影响。因此，本文认为提高事业单位内部控制工作效果、保证单位事务合规性的重中之重是改善事业单位内部的控制环境。

我国2010年前后出台的关于内控控制环境的规章中指出，内部控制环境作为内部控制的首要因素，对单位组织的平稳运转和科学发展起着重要作用。内部控制环境的概念范围可以涵盖至单位组织的各层人员和结构，能够全面对企业或相关团体组织的软硬实力进行协调分配，并且能够有效防范企业的运行风险，促进企业的健康持续发展。

四、改善内部控制环境

改善单位控制环境是提高内部控制工作效果的关键。本文认为，事业单位内部控制环境不理想的原因究其本质大致有以下方面：一是，事业单位内部决策权、执行权和监督权尚且没有达到完全分离的状态;二是，缺乏政府审计监督;三是，单位内部内部控制文化建设不到位。

因此，本文针对以上原因提出了以下建设或改善事业单位内部控制环境的建议。

首先，完善事业单位组织结构设计。合理配置单位组织结构可以为事业单位内控工作提供良好的结构保障。合理配置单位决策、执行与监督组织，做到“三权分立”。单位决策机构应由单位负责人、领导班子和具体业务分管人员组成，对单位重大事务进行决策，不参与事务的具体执行和监督。必要时，可以向行业领域内的专家咨询。执行机构负责具体业务的操作和实施，通常由单位具备相关专业技能的人员组成。在业务执行过程中，全员应遵循内部控制要求，做到“不相容职务分离”，对于关键岗位，还应做到定期或不定期的岗位轮换。监督机构组织人员应具备专业胜任能力，并具备独立性。此监督机构内部监督组织，充分发挥在单位日常业务和重大业务过程中的监督职责。如果具备条件，单位还可以设置“内部控制审计”机构或组织，加强“内力”对内部控制环境建设的驱动。

其次，政府应加强对事业单位的监督。我国的政府审计对事业单位内部控制承担监督责任，并起着促进作用。政府审计常常集中于在资金运转方面的审计上，审查资金收支是否合理合规。在审计范围方面具有一定的局限性。本文认为，政府应该扩大审计范围，督促事业单位的内控建设和实施。同时，我国审计人员要加强培训和继续教育学习，进一步拓展审计知识广度与深度，提高审计业务执行能力和内控测评能力，充分发挥内控督促作用，以政府审计这一“外力”提高控制环境这片“土壤”的质量，推动事业单位内部控建设和发展，进而结出高质量的内控“果子”。

最后，加强事业单位内部控制文化建设。内部控制环境的建设不仅包括单位组织结构的合理设置、内部审计部门的设立，还有赖于组织文化、人力资源对内部控制环境的优化。首先，单位内控文化的建设。明星行为具有放大效应，对普通居民有着很重大的影响。同理，某一行业的专家的行为对行业内的其他人员也极具引导和影响。事业单位负责人对本单位文化有引导作用。因此，单位负责人以身作则，领导员工按照内控程序执行各项业务，那么，整个单位自上而下就会形成重视内部控制的文化建设的良好氛围，为内部控制工作营造和维持了良好的控制环境。另外，内部控制是一项需要全员参与的重要工作，只有单位负责人或管理层重视内部控制，以自身优秀的品德感染员工，以积极的实际行动带领下属，内部控制才会得到有效执行。其次，人力资源对内部控制环境的优化。人力资源计划是人力资源管理的首要环节，是后续各项工作开展的的起点，也是各项工作或决策的参考依据，它会在很大程度上影响单位组织人力资源管理工作开展的效率。因此，事业单位在进行人员招聘过程中应合理制定招聘计划，尤其对招聘人员的能力特征要求方面要设置合理，以求引进最优秀的人才，并配置最合理的岗位，发挥每一个员工每一位人才的最大效用。对于新进员工，人力资源部门应设置合理的课程，不仅对新员工的业务能力方面进行培训提升，还应将单位组织文化融入到培训过程中，使每位学员受到组织文化的渲染。对于内部控制文化的建设，还可以通过内部控制惩罚激励制度来辅助。单位负责人和管理成与员工代表制定单位全员考核文件，每年度对全员进行定期或不定期的考核，增加内部控制环境建设考核选项。对单位内部控制工作造成重大失误的员工，通过惩罚消除内控文化建设障碍;对于在内部控制工作中有重大或突出贡献的员工，可以对其进行奖励，强化内部控制文化的建设成果。

总之，单位内部控制建设离不开内部控制环境的不断优化和改善。内部控制环境建设只有起点，没有终点。从现在做起，从自身做起，不断改进和完善内部控制环境是保证内部控制的长足发展的有力保证。

五、结论和不足

内部控制环境是内部控制的首要因素，本文着重从内部控制环境建设方面研究了其对内部控制的重要作用，并对控制环境建設及改善提出了建议，对内部控制系统建设有着重要意义。不足是本文仅从内部控制五要素中的内部控制环境展开了研究和论述，并未对内部控制其他四因素进行研究分析。另外，内部控制环境的概念和内涵范围较为广泛，本文主要从单位组织结构、外部审计监督环境和内控文化建设三方面提出了建议，具有一定的局限性。内部控制环境研究角度有待进一步拓展和丰富。

六、参考文献

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