杨青贵

一、引言

近年来，我国农村人口生活方式发生重大变化，农民代际差异逐渐拉大。在此背景下，现行宅基地制度强化保障功能所带来的利用身份化和权利固定化，在一定程度上引起了宅基地闲置严重①有研究将宅基地闲置划分为“建新不拆旧闲置、继承宅基地闲置、批而不建闲置和外出务工季节性闲置”四种类型。参见魏晖、巩前文：《农村宅基地闲置的主要类型及分类治理对策》，载《世界农业》2020 年第10 期。、利用率偏低等问题。数据显示，截至2020 年初，我国“农村存量集体建设用地约19 万平方公里，其中70%以上是宅基地”②林远：《要素市场化配置为主线 农村土地改革向纵深推进》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/2020-07/08/c_1126208868.htm。。大量宅基地“双闲置”③“双闲置”是指在农村人口流动中，原有宅基地的闲置和不当引导性村庄聚居中部分房屋、土地的闲置。，“超额”占用宅基地④参见宋志红：《乡村振兴背景下的宅基地权利制度重构》，载《法学研究》2019 年第3 期。、社会主体名为租赁实为买卖宅基地等问题较为突出。同时，宅基地使用权的“制度外”流转和多元利用的常态化⑤参见陈基伟、徐小峰、章晓曼：《农村宅基地的多元利用》，载《中国土地》2018 年第8 期。，对现行宅基地制度带来了极大挑战。这也突显了宅基地财产功能重要性的逐渐提升以及科学平衡宅基地保障功能与财产功能关系，改革宅基地制度的迫切性。为此，中央提出以“三权分置”为方向的宅基地制度改革。

集体所有、一户一宅、无偿使用、限定面积、规划管控、内部流转是我国现有的宅基地制度安排。……