王洪平

“城中村”是上个世纪80 年代以来我国快速城镇化的结果，但城镇化本身还只是城中村形成的表象原因，其更深层次的本质原因在于城乡二元化的土地所有制结构，即城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有（《宪法》第10 条第1 款、第2 款）。城中村改造面临的最重要问题是宅基地和村民住宅的处置，而这两类不动产是城中村村民依法享有的最重要财产权，对其处置不当会严重损害村民的合法权益。我国城中村改造的实践做法亟需统一，而统一的基准在于“依法改造”。要做到“依法改造”，就首先须在合法性上形成统一共识。期望本文所论，对于此等共识的达成能有所助力。

一、农村还是城市：城中村的应有法律属性

“城市”和“农村”是各有所指、规范功能不同的两个法律概念，探索依法改造城中村的制度路径，要以厘清城中村的法律属性（法律地位）为前提。“城中村”是一个描述性法律概念，有关其规范内涵与外延并没有一部高位阶的法律专门作出界定，相关地方文件的规定也无一致定见。①参见米谷：《农村集体土地城市化的制度研究——以城乡土地利用体制一体化为视角》，华东政法大学2014 年博士学位论文。作为本文探讨对象的城中村，除个别之处另有叙明外，其基本的建模要素限定为以下四个：一是所涉土地（包括农用地、建设用地和未利用地）的所有权仍登记在农民集体名下；二是所涉宅基地使用权（宅基地集体土地建设用地使用权②1995 年原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第51 条用语。……