上海政法学院政府管理学院，中国浦东干部学院。通信作者及地址：张帅，上海市青浦区外青松公路7989号;邮编：201701;E-mail：ZSzs900916@163.com.

本文系国家社会科学基金青年项目“新冠疫情背景下的全球粮食安全治理与中国的战略选择研究”（21CGJ010）、国家社会科学基金重点项目“‘中阿合作论坛框架下中国对阿拉伯国家整体外交研究”（19AGJ010）和2021年度上海政法学院青年科研基金项目“双循环新发展格局下构建中国与世界粮食共同体研究”（2021XQN16）的前期成果。

摘 要 粮食安全是一个在安全研究过程中被“安全化”的非传统安全议题，在人类社会发展过程中逐渐被界定为安全事务，影响地区稳定、国家安定和个人生存。中东是世界粮食安全体系中的“短板”，中东粮食安全问题涵盖中东地区、中东国家和中东人民三个维度，其实质是中东地区发展、中东国家治理和中东人民生存面临粮食短缺的威胁以及应对威胁所面临的困境与挑战。中东粮食安全问题整体呈现出“高敏感性和高脆弱性”的特征，并受内源性因素、外源性因素和双源性因素共同影响。未来，中东国家宜从“量”和“质”两个层面加强人口治理，从推动经济发展多元化和促进财富分配合理化两个层面改善经济治理，从提高粮食仓储量和减少粮食损失两个维度增强农业治理，从而在根本上解决粮食安全问题。

关键词 粮食安全 中东地区 民生治理 可持续发展

安全作为国际政治研究的重要领域，关乎国家发展和世界和平。对于广大发展中国家而言，保障国内安全比参与维护国际安全更具紧迫性。在以往的安全研究中，政治安全、军事安全等硬安全常常占据重要地位，而诸如生态安全、卫生安全、粮食安全等软安全往往被边缘化。但随着全球化时代的到来，世界已逐渐跨越了传统国家的界限，成为了相互依赖的“地球村”。与此相应，“全球生存共同体”“全球知识共同体”“全球传播共同体”和“全球命运共同体”的现实体验催生了人们全球“共存”与“共享”意识，“普遍性威胁”与“共存性焦虑”的现实境遇也使得软安全成了一个备受各国重视的领域。

余潇枫.非传统安全概论（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2015：3.

在软安全的诸多领域中，粮食安全与社会稳定和人民生存最为贴近，这从2020年各国在应对新型冠状病毒期间始终将保障粮食安全作为优先议题便可管窥。2015年9月，联合国可持续发展峰会成功召开并通过了《2030可持续发展议程》，明确了今后15年国际社会的发展方向。在《2030议程》提出的17个可持续发展目标中，“消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进农业可持续发展”居第二位

参见United Nations.2030 Agenda for Sustainable Development[EB/OL]. （2018-04-30）[2020-10-23].https：//www.unescwa.org/about-escwa/regional-coordination-mechanism/working-groups/2030-agenda- sustainable-development.，表明解决粮食安全问题已迫在眉睫。

一、问题的提出与文献综述

联合国粮农组织在《2017年粮食及农业状况报告》中指出，2030年“零饥饿”能否实现，关键在于长期处于战乱和贫困的发展中国家的人民能否免于粮食短缺。中东作为世界粮食体系中的短板，是影响2030年“零饥饿”目标实现的关键地区，其粮食安全的重要性早已凸显。例如，2008-2009年爆发的世界粮食危机是诱发2010年年底阿拉伯国家变局的重要原因。因此，以粮食安全问题为特征的“民生赤字”是该地区政治和社会动荡的根源之一，维护粮食安全则是发展中国家面临的最大民生问题。

张帅.埃及粮食安全：困境与归因[J].西亚非洲，2018（3）：114.

当前学界对中东粮食安全问题的研究主要包括三个方面。

第一，粮食安全归因说。这一研究领域的学者主要从不同侧面分析中东地区粮食安全问题的诱因。车效梅、李晶从城市化的视角分析中东耕地面积减少、农业用水短缺、粮食需求持续增加、城市贫困居民购粮能力下降等问题。

车效梅，李晶.中东城市化与粮食安全[J].阿拉伯世界研究，2011（5）：62-71.張帅将埃及作为个案研究，他认为埃及粮食安全是资源型贫困和制度型贫困叠加的结果。

张帅.埃及粮食安全：困境与归因[J].西亚非洲，2018（3）：113.世界粮食计划署从气候变化的角度论述了解决中东粮食安全问题所面临的不确定性，认为气候改变将加重中东国家解决城市人口增加、农业用水不足、粮食供应紧张等问题的压力，粮食安全问题将变得更加复杂。

WFP. Food in an Uncertain Future： The Impacts of Climate Change on Food Security and Nutrition in the Middle East and North Africa[R]. Cairo： WFP， 2015：28-41.

第二，粮食安全影响说。这一领域的研究重点关注中东粮食危机的爆发对地区经济发展、社会秩序稳定和国家非传统安全等方面产生的负面影响。徐振伟以埃及为研究中心，认为“阿拉伯之春”的爆发不仅有中东地区长年累积的政治危机和社会矛盾的推动，也和世界粮食危机密切相关，其中埃及社会动荡的背后始终徘徊着粮食危机的阴影。

徐振伟.世界粮食危机与中东北非动荡——以埃及为例[J].中山大学学报（社会科学版），2014（6）：169.韩志斌以叙利亚为案例，讨论气候干旱、粮食危机和中东变局三者之间的关系。他认为，气候变迁导致的粮食危机是诱发“阿拉伯之春”的导火索之一。

韩志斌.气候变迁与阿拉伯变局——兼论与叙利亚危机肇端的内在逻辑关系[J].外国问题研究，2017（2）：4.克里斯多夫·B.巴雷特（Christopher B.Barrett）编著的《粮食安全和社会政治稳定》、扎赫拉·巴贝尔（Zahra Babar）和苏西·米里加尼（Suzi Mirgani）编著的《中东粮食安全》，从经济、政治、主权、安全等方面阐述了粮食安全对中东地区和国家的影响。

Christopher B Barrett ed. Food Security and Sociopolitical Stability[M].New York： Oxford University Press， 2013：1-512; Zahra Babar and Suzi Mirgani， eds. Food Security in the Middle East[M].New York： Oxford University Press， 2014：1-500.

第三，粮食安全困境说。这一研究领域的学者主要论述困扰了中东粮食安全问题解决的因素。希拉·埃弗龙（Shira Efron）和查尔斯·弗罗姆（Charles Fromm）等学者分析了海湾国家的粮食进口依存度、农业发展战略以及粮食供应短缺给国家发展带来的风险。他们认为，尽管能源出口为海湾国家粮食进口提供了物质保障，但耕地和水源不足、粮食进口路线单一等问题使得海湾国家的粮食安全仍面临供给风险。

Shira Efron and Charles Fromm et al. Food Security in the Gulf Cooperation Council[R].Washington D.C.：RAND Corporation， 2018：5-28.埃卡特·沃尔茨（Eckart Woertz）从地区和国家的视角，分析了中东粮食安全问题的历史演变、海合会国家粮食进口脆弱性的由来以及各国政府对粮食进口的认知等。作者认为海湾国家的粮食安全问题就是粮食进口依赖的管控问题。由于水源短缺，海湾国家难以实现粮食自给自足。未来，中东国家粮食安全与否取决于粮食进口量和粮食购买力。因此，能否实现经济多元化而非国内农业发展，才是海湾国家解决粮食安全问题所面临的主要挑战。

Eckart Woertz. Oil for Food： The Global Food Crisis and the Middle East[M].Oxford： Oxford University Press， 2013：7.除自然资源短缺之外，阿尔瓦·哈马德赫（Arwa Hamaideh）还认为中东贫穷国家对援粮和进口粮的高度需求和落后的生产力之间的矛盾也是该地区亟待解决的问题。

Arwa Hamaideh. Food Security in the Middle East[J].Journal of Natural Sciences Research， 2015， 5（8）：21-22.

上述三类研究分别从诱因、影响、困境等方面分析了中东粮食安全问题，虽取得了一定进展，但总体来看，对该问题的研究仍有较大的提升空间。首先，既有研究并未对各因素之间相互影响的逻辑关系和由此产生的链条式传导效应进行分析。其次，既有研究虽论述了中东粮食安全问题的产生与演变，但并未总结和归纳中东粮食安全问题的核心特征。最后，既有研究整体呈现出“重实践轻理论、重局部轻整体”的特点，主要表现在对中东粮食安全问题的分析与粮食安全理论的结合较弱和对中东粮食安全成因的研究缺少整体把控和综合分析。因此，本文在既有研究的基础上，基于对粮食安全内涵的总体分析，归纳中东粮食安全的核心特征，综合考察中东粮食安全问题产生的原因，并提出未来解决中东粮食安全问题的路径。

二、粮食安全的内涵解析

粮食安全作为可持续发展的一个重要议题，与经济可持续、环境可持续、贸易可持续等问题存在重要联系，不仅关乎公民个人的健康与营养，更关系国家和地区的稳定与发展。人口的增加和消费能力的增长意味着今后至少40年内全球粮食需求量仍将持续上涨，

H Charles J Godfray et al. Food Security： The Challenge of Feeding 9 Billion People[J].Science， 2010， 327（5967）：812. 但既有的粮食产量难以满足持续增加的人口需求。据联合国《全球粮食危机报告》数据显示，2017年全球共有51个国家约 1.24亿人面临重度粮食不安全，较上一年多出1600万人。

FSIN. Global Report on Food Crisis[R]. Online Publishing， 2020：20.2019年全球遭受重度粮食不安全的人数虽较2017年小幅下降，但面临重度粮食不安全的国家却增加到55个。

同注释④

Ibid.FSIN. Global Report on Food Crisis[R]. Online Publishing， 2020：20.同时，全球有20多亿人缺乏主要的微量营养素，有近60%的人生活在粮食不安全的低收入国家。

Rafael Pérez-Escamilla. Food Security and the 2015-2030 Sustainable Development Goals： From Human to Planetary to Health[J]. Current Development in Nutrition， 2017，1（7）：1. 這表明当前国际粮食安全形势并不乐观，联合国在2030年实现“零饥饿，确保粮食安全，改善营养和促进可持续农业”发展目标的难度很大。

（一）粮食安全的概念厘定

粮食安全是一个随着时间演变而演变的概念，约有200个定义和250个衡量指标，

John Hoddinott. Operationalizing Household Food Security in Development Projects： An Introduction[R].Washington D.C.： International Food Policy Research Institute， 1999：2.这主要是由于粮食安全归属国际、地区、国家、家庭和个人等不同层面，处于暂时或长期等不同的时间维度。20世纪70年代中期，被学者和农业从业者广泛认可的“粮食安全”是指“保证任何人在任何时候都能得到为生存和健康所需要的足够的粮食”。

Per Pinstrup-Andersen. Food Security： Definition and Measurement [J].Food Security， 2009（1）：5.但这一概念仅强调了对粮食供应的关切，并不具有普适性。1981年，联合国粮农组织又将粮食安全分为广义和狭义两个层面，即广义的粮食安全是指现在和将来能够得到足够的粮食供给;狭义的粮食安全意味着粮食储备及管理能够在粮食减产及粮食进口减少时起到保护作用。

FAO. Report of the World Food Conference[R].Rome： FAO， 1974.转引自公茂刚.发展中国家粮食安全问题研究[M].北京：中国经济出版社，2013：3.同年，阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）出版的《贫穷与饥荒》改变了人们对粮食安全观的普遍看法。他认为饥饿并不代表粮食供应的减少，而是反映了人们无法获得充足的粮食。土地、资产和劳动赋予一个人获取粮食的权利，但干旱、高粮价等因素会削弱人们获取粮食的能力。

Amartya Sen. Poverty and Famines： An Essay on Entitlement and Deprivation[M].New York： Oxford University Press， 1981：1-270.

20世纪80年代非洲粮食危机的爆发使研究者对粮食安全有了更深刻的认知，他们通过区分粮食安全的暂时性和长期性，突出环境危害、内部冲突、经济崩溃、长期结构性贫困、饥饿和营养不良等因素对加剧地区粮食危机的影响。80年代末，健康与营养研究也开始重新界定食物摄入量与健康营养的关系，强调微量营养素的重要性，揭示疾病与营养状况互为因果的关系。基于此，粮食安全的定义被重新解释，并通过引入“食物偏好”的概念而变得更加完善：“粮食安全是所有的人，在任何时刻，都能通过物质、社会和经济的途径得到充足、安全和富有营养的食物来满足其积极、健康的生活所需的膳食需要及食物偏好需要的情况。”

FAO.Report of the World Food Summit[R].Rome： FAO， 1997：13-17，转引自Colin Sage. Food Security[M]//E Page et al， eds. Human Security and the Environment： International Comparisons.Northampton： Edward Elgar Publishing Limited Press， 2002：132.据此，本文摘其要义，将粮食安全视为既要保证粮食供应充足，又要确保每个人都有能力得到足够的粮食。

张帅.埃及粮食安全：困境与归因[J].西亚非洲，2018（3）：117.

（二）粮食安全的衡量指标

粮食安全是一个多维度概念，并非单个指标所能衡量。美国著名经济学家克里斯托弗·巴雷特（Christopher Barrett）曾用“世代”比喻衡量指标的演变，新一代指标的出现是对上一代指标的更新，代际的差异性促使衡量体系更加完善。

Jennifer Goates. Food Insecurity Measurement[M]//Louise C Lvers ed. Food Insecurity and Public Health.New York： CRC， 2015：54.当前，供应充足、可获得性、有效利用和稳定性被视为粮食安全的四大支柱。

Tony Castleman and Gilles Bergeron. Food Security and Program Integration： An Overview[M]//Louise C lvers ed. Food Insecurity and Public Health.New York： CRC， 2015：2.

“供应充足”是以国家视角提出的衡量指标，其判断依据源于食物平衡表

食物平衡表是反映国家粮食生产、进口、出口、加工损耗、动物饲养、种子数量和粮食库存量等平均值的国家级数据统计表。。根据表中数据计算食物所提供的热量，进而得出人均每天的膳食能量。但粮食供给是宏观指标，仅体现国家的粮食安全程度，无法反映国家以下层面的粮食安全现状，一个国家也许能确保粮食安全，但并不表明构成国家的每个单元不存在粮食安全问题。对于每个家庭而言，粮食安全與否还取决于粮食购买力的高低和粮食获取渠道是否多元化。

“可获得性”是判断家庭粮食安全与否的重要指标，指家庭通过收入、自己生产、粮食援助和货物交换等途径获取粮食的能力。

John Hoddinott. Operationalizing Household Food Security in Development Projects： An Introduction[R]. Washington， D.C.： International Food Policy Research Institute，1999：3.能够在确保膳食多样的基础上提供人体所需卡路里的家庭则视为粮食安全，反之，将水果和蔬菜都视为奢侈品的家庭则面临粮食短缺的威胁。对于每个家庭而言，总收入、总支出和占有资产代表他们获取粮食的经济潜力，若一个家庭购粮支出占总支出比例较大，则表明其在满足粮食需求方面面临更多威胁，但也有例外。

Jennifer Goates. Food Insecurity Measurement[M]//Louise C lvers ed. Food Insecurity and Public Health.New York： CRC， 2015：58.如《经济学人》2011年报告显示，相较俄罗斯的家庭而言，印度家庭的食物支出占总支出比例较低，但印度家庭的粮食安全度却低于俄罗斯。

The Economist. Thought for Food： How Much People in Different Countries Spend on Food[EB/OL]. （2013-03-20）[2020-10-30].https：//www.economist.com/blogs/graphicdetail/2013/03/daily-chart-5.因此，购粮支出只是间接衡量可获得性的一个要素，不能以此直接判断粮食安全与否。此外，可获得性未能体现粮食的稳定性、人们的食物偏好等要素，具有一定的局限。

在粮食供给和获取的基础上，研究者又提出了衡量粮食安全的第三个指标：有效利用。该指标强调个人粮食安全，包含人体健康状况、营养吸收程度和食物偏好等要素。供应充足和可获得性是有效利用的前提。因此，钱伯斯（Chambers）认为，个人粮食安全受外在风险和自身应对的双重影响。

R Chambers. Vulnerability， Coping and Policy[J]. IDS Bulletin， 2006， 37（4） ：33.能否规避风险和构建有效的应对机制取决于资金、人力和自然等资源的结构模式以及市场准入机制、技术获取和融资渠道。

Christopher Barrett.Food Security and Food Assistance Programs[M]//B Gardner and G Rausser， eds. Handbook of Agricultural Economics.Amsterdam： Elsevier Science B.V.， 2002：16.20世纪80年代，研究者提出“应对策略指数”（CSI）

应对策略指数等于应对每个风险的难度系数乘以风险发生率。并以此衡量人们应对饥荒的能力。该指数属于微观指标，是基于家庭成员对风险的认知，因而更具直观性，它表明人可以积极应对风险而不是被动承受。20世纪90年代中后期，应对策略指数被麦斯威尔（Maxwell）等研究者发展和完善，并逐渐被世界粮食计划署和联合国粮农组织等机构采纳。

Daniel Maxwell et al. How Do Different Indicators of Household Food Security Compare？ Empirical Evidence from Tigray[R].Somerville： Feinstein International Center of Tufts University， 2013：3-4.

上述三个指标是最早衡量粮食安全的标准，分别将国家、家庭和个人作为粮食安全的指涉对象，强调粮食的供给、获取和利用，三者处于依次承接的关系中，即供应充足是可获得性的必要非充分条件，可获得性又是有效利用的必要非充分条件。

Tony Castleman and Gilles Bergeron. Food Security and Program Integration： An Overview[M]//Louise C lvers ed. Food Insecurity and Public Health.New York： CRC， 2015：2.对于国家、家庭和个人而言，永久性粮食安全是终极目标，确保暂时性粮食安全只是应对眼前困境的权宜之计。因此，研究者提出“稳定性”指标，用来综合考量上述三个要素。若粮食供给、获取和利用任一层面出现不稳定，粮食安全则面临威胁。总之，粮食安全的四个指标各具内涵，相互联系，共同构成了判断粮食安全与否及粮食安全程度的分析框架。

（三）粮食安全的威胁要素

粮食安全的界定体现了粮食安全主体的多元化，既有全球和国家等宏观主体，又有家庭和個人等微观主体。主体的异质性使粮食安全面临不同的威胁与挑战。总体来看，分为自然威胁、经济威胁和社会威胁。

第一，粮食安全面临的自然威胁主要源于全球气候变化。农业是对气候变化最为敏感的产业，尤其对一些干旱地区而言，降水是保证粮食产量的关键因素。但随着全球工业化的发展和人类对环境的破坏，全球气候质量愈发恶化，极大地冲击了全球农业生产。首先，气候恶化加剧自然资源衰退。据粮农组织报告分析，全球33%的农田严重退化，

FAO. The Future of Food and Agriculture： Trends and Challenges[R].Rome： FAO， 2017：34.制约了旱地农业的发展，而全球可供开发的农业用地也已所剩无几。其次，气候变暖加剧粮食生产的压力：1.气温上升加速土壤水分的挥发，易诱发干旱导致作物枯萎;2.高温导致植物叶片气孔闭合，破坏光合作用所需的酶的活性;

戈登·康韦，凯蒂·威尔逊.粮食战争：我们拿什么来养活世界[M].胡新萍，董亚峰，刘声峰，译.北京：电子工业出版社，2014：311.3.气温升高延长害虫的生命周期，造成更多害虫在冬季存活下来并蚕食春季作物;

Josef Schmidhuber and Francesco Nicola Tubiello. Global Food Security under Climate Change[J]. Proceedings of the National Academy of Sciences， 2007， 104（50）：4.4.大气中二氧化碳浓度的增加将降低谷类作物的蛋白质含量。再次，气候变化易诱发海平面上升、洪水、风暴潮、飓风等自然灾害，进而衍生相应的疾病，降低人体吸收的膳食能量，增加饥饿人数。最后，气候变化影响人力资本要素，如基础设施、生产性资产、粮食仓储、人体健康等，间接地改变了粮食获取和利用的社会经济要素，威胁粮食系统的稳定。

FAO. Climate Change and Food Security： A Framework Document[R].Rome： FAO， 2008：12.

第二，粮食安全面临的经济威胁主要源于国际粮食價格的波动。2007-2008年世界粮食价格大幅上涨引起国际社会对粮价变动的高度重视，认为粮食价格的波动是影响人民购粮能力的长期因素。学界对粮价变动存在两种观点：一方认为粮价上涨有利于世界粮食贸易的参与者，但却加重了粮食进口导向型国家的购粮负担。

Will Martin. Agricultural Trade and Food Security[EB/OL].https：//www.policycenter.ma/publications/ agricultural-trade-and-food-security，2017-12-05/2020-10-30.同时，在多数发展中国家，对于非农业的贫困家庭而言，粮价的小幅上升都是对他们生存的威胁。另一方认为，对于粮食生产者而言，粮价下跌减少了他们的经济收入，从而削弱其购粮能力。尤其对多数农民而言，粮食是他们获取财富的唯一生产资料。但在全球粮食贸易体系中，农民始终处于贸易链的末端，通过出售粮食获得的收入远低于跨国粮食集团等粮食贸易的参与者。因此，低粮价对农民来说无疑是雪上加霜。上述两种观点都有其合理性，共同反映了在“粮价困境”中，市场无法确保所有社会群体的粮食安全，粮食价格波动隐含的潜在风险时刻威胁着粮食获取的稳定。

Christopher Barrett.Food Security and Foo Assistance Programs[M]//B Gardner and G Rausser， eds. Handbook of Agricultural Economics.Amsterdam： Elsevier Science B.V.， 2002：16; Jean-Christophe Bureau and Johan Swinnen. EU Policies and Global Food Security[J].Global Food Security， 2017（16）：106-115.

第三，粮食安全面临的社会威胁主要源于城市化、贫困和冲突。对于任何国家而言，推动城市化进程远比促进农业发展更具吸引力。快速的城市化虽给国家经济发展注入活力，但同时也导致粮食供需不平衡。从粮食需求维度看，人口增加意味着粮食需求量不断扩大，愈来愈多的人需要从食物中获取充足的膳食营养。从粮食供给维度看，首先，城市化加速了农业自然资源的减少，农业用地被城市发展占用，灌溉水源弥补城市用水;其次，年轻人选择移居城市从事第二和第三产业，导致农村劳动力老龄化程度加深。老年人既没有充足的体力从事长期的田间劳作，也没有财力购买新型农业设施，加之农村老年人受教育水平低，难以学习新的农业技术和农业技巧促进农业创新。农业自然资源的减少和农业劳动力不足造成粮食增幅缓慢，无法满足日益膨胀的人口需求。

贫困对粮食安全的影响长远且显著，主要体现在两个方面。从国家维度看，贫穷限制了粮食生产和粮食进口，削弱了国家获取粮食所需的物质基础并阻碍了农业基础设施的发展。从家庭或个人维度看，贫困限制了他们的粮食购买力，导致个人无法根据食物偏好进行选择，只能通过有限的粮食汲取单一且不充足的营养物质。据粮农组织对134个国家的公民的粮食和膳食量的调查显示，在低收入国家，有大约50%的人处于粮食不安全，30%的人生活在重度粮食不安全环境中;而在高收入国家，仅10%的人处于粮食不安全，只有3%的人遭受重度粮食不安全。

Michael D Smith et al. Who Are the Worlds Insecure？ New Evidence from the Food and Agriculture Organizations Food Insecurity Experience Scale[J].World Development， 2017（93）：405.

冲突是影响粮食安全的致命因素，也是诱发世界粮食危机的重要原因。

朱旌.联合国粮农组织发表声明：冲突是影响粮食安全致命因素[N].经济日报，2017-08-24（10）.据粮农组织数据显示，世界上绝大多数受粮食短缺困扰的人群主要生活在受冲突影响的国家。2016年，在约8.15亿粮食不足的人口中，有4.89亿生活在战乱的国家;在约1.55亿发育迟缓的儿童中，有1.22亿生活在战乱国家。

FAO and IFAD et al.， eds. The State of Food Security and Nutrition in the World 2017[R].Rome： FAO， 2017：29.冲突对粮食安全的威胁是复杂多面的，具有直接性、间接性和持续性特点。首先，冲突直接破坏了农业资产，如农田、农业基础设施、粮食库、种子库等，严重损害一国农业生产系统的运转。此外，多数青壮年被征召入伍，粮食生产交由老幼妇孺，削弱了农业发展水平。其次，国家将大量资金用于军事，导致农业生产缺乏物质保障，同时，经济发展缓慢造成粮食进口乏力，易诱发国内粮价上涨。最后，冲突过后，国家百废待兴，国家机器重新运转尚需时日，农业生产在短时间内难以步入正轨，冲突的余波将在后冲突时期继续威胁粮食安全。

上述因素对粮食安全的威胁程度虽各有不同，但却有内在联系（如下页图1所示）。首先，整体来看，在各种因素中，只有冲突和粮食安全是相互作用的，除上文论述的冲突对粮食安全的威胁外，粮食短缺也是诱发地区冲突的重要原因之一。当人长期处于粮食不安全状态时，精神趋于崩溃，会通过极端行为向政府宣泄不满的情绪。如20世纪70年代，尼日尔因饥荒引发国内政变、埃塞俄比亚因粮食短缺引发反政府起义等。此外，国家或社会群体间也会因争夺水源和土地等农业资源而引发冲突。其次，在威胁的不同维度，因素间的互动将加重粮食安全问题的解决难度。一方面，在经济威胁和社会威胁之间，粮食价格变动对贫穷产生双重影响：粮价上升加重非农业贫困家庭的经济负担，粮价下降导致农民收入的减少;另一方面，在自然威胁和社会威胁之间，全球气候变化导致淡水资源短缺，国家间常因水源分配问题引发冲突，如埃及、苏丹、埃塞俄比亚就围绕尼罗河流域水权展开争夺。最后，在威胁的同一维度，因素间的相互影响主要体现在社会威胁层面。其一，贫困和冲突互为因果，双向影响;其二，若城市化发展失衡，会造成社会阶级分化，贫富差距加大。由于各要素间相互关联，它们往往同时产生或形成链条式传导效应，既加重了粮食危机，又增加了解决粮食安全问题的难度。

三、中东粮食安全问题的核心特征

中东粮食安全涵盖中东地区、中东国家和中东人民三个维度，其研究目的是探讨如何稳定中东地区和中东国家的粮食供给和中东人民的粮食获取与利用。中东粮食安全问题的实质是中东地区发展、中东国家治理和中东人民生存面临粮食短缺的威胁以及应对威胁所面临的困境与挑战。

据联合国粮农组织《2020年世界粮食安全与营养状况》显示，在2014年到2019年间，中东重度粮食不安全人数从4350万升至4740万。

FAO and IFAD et al.， eds. The State of Food Security and Nutrition in the World 2020[R].Rome： FAO， 2020：21.重度粮食不安全已威胁中东地区稳定、国家治理和人民生存，2010年席卷西亚北非的“阿拉伯之春”与地区粮食危机存在重要关联。能否确保粮食安全和完善民生治理体系，已成为衡量中东国家领导者执政能力的重要标准之一。因此，充分理解中东粮食安全问题的现状和成因，有助于为摆脱困境寻求较为合理的路径。

罗伯特·基欧汉（Robert O. Keohane）和约瑟夫·奈（Joseph S. Nye Jr.）认为，国际社会处在一个相互依赖的大背景下，任何国家或国家行为体都不能孤立于世界而存在。但相互依赖并不局限于互利的情境，当依赖双方的地位非对称时，依赖性较小的行为体常将相互依赖视作权力的来源，其行为的改变会导致依赖性较大的行为体付出更大的代价。

罗伯特·基欧汉，约瑟夫·奈.权力与相互依赖[M].门洪华，译.北京：北京大学出版社，2012：9-11.这从中东粮食安全问题中就能管窥一斑。根据罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈的相互依赖理论，中东粮食安全整体呈现出“高敏感性和高脆弱性”的特征。

第一，高敏感性。敏感性是指国家在试图改变局面而做出变化之前受外部强加代价影响的程度。

罗伯特·基欧汉，约瑟夫·奈.权力与相互依赖[M].门洪华，译.北京：北京大学出版社，2012：13.由于一国行为的改变往往使依赖方难以迅速做出调整，外部变化的直接影响通常就表现为敏感性相互依赖。敏感性相互依赖在中东粮食安全问题上集中体现为国际粮食价格上涨对中东国家粮食进口的消极影响以及由此引发的社会动荡。

多数中东国家的糧食“安全感”已由自我给予转向他者给予。如下页表1所示，在2008-2009年粮食危机之前，多数中东国家的小麦

小麦是中东人民日常生活的主要粮食，为中东人民提供35%的卡路里，2008-2010年全球29%的小麦出口到中东。消费依靠进口，巴林、约旦、科威特、阿曼和阿联酋甚至完全依赖进口，使得这些国家时刻处在世界粮食市场的风口浪尖。正如曾任美国国家安全事务助理的布热津斯基（Brzezinski）所言：“粮食进口对于国内民生和政治稳定显得尤为重要。粮食依赖进口，将不仅因成本较高而造成经济资源紧张，同时也会使这些国家更易遭受外部压力的打击。”

兹比格纽·布热津斯基.大棋局：美国的首要地位及其地缘战略[M].中国国际问题研究所，译.上海：上海人民出版社，2007：132.由2007-2008年粮价上涨引发的粮食危机波及全球，中东地区首当其冲。从2006年到2011年，埃及、伊朗和也门的粮食价格平均每年增长10%，科威特、阿曼、卡塔尔、沙特、黎巴嫩和阿联酋的粮食价格平均每年增长5%以上。

Zahra Babar and Mehran Kamrava. Food Security and Food Sovereignty in the Middle East[M]//Zahara Barar and Suzi Mirgani， eds. Food Security in the Middle East.New York： Oxford University Press， 2014：2.但粮食危机对中东的深层影响并不是粮食价格上涨，而是由危机推动的阿拉伯剧变。早在阿拉伯剧变前，在突尼斯、埃及、利比亚和也门等强人政权管理的国家，一半以上的小麦消费依靠进口（参见表1），导致粮食危机成了压倒他们威权统治的最后一根稻草。正如前世界银行行长罗伯特·佐利克（Robert Zoellick）所言，粮价上涨加速了阿拉伯变局的爆发。

Larry Elliott. World Bank Warns on Soaring Food Price Dangers[N].Guardian， February 18， 2011.由此可见，敏感性相互依赖对中东粮食安全的影响立竿见影，体现出一种内在逻辑：国内粮价上涨——粮食危机产生——阿拉伯地区剧变爆发。阿拉伯地区变局之后，中东国家仍高度依赖粮食进口，导致其粮食安全的敏感性仍未减弱。据美国农业部数据显示，从2013/2014年度到2016/2017年度，中东地区的小麦产量从6136.9万吨减少至5387.2万吨，但小麦消费量从10123.9万吨增至10500.6万吨，USDA. Wheat： World Markets and Trade[EB/OL]. （2018-05-09）[2020-10-30].https：//www.usda.gov/topics/data.存在严重的“赤字”。预计中东地区的粮食进口量占消费量的比重将从2000年的56%增长至2030年的63%，Brian Wright and Carlo Cafiero. Grain Reserves and Food Security in the Middle East and North Africa[J].Food Security， 2011， 3（1）：61.对国际粮食市场的变动将更加敏感。

第二，高脆弱性。脆弱性是指行为体因外部事件（甚至在政策发生变化后）强加的代价而遭受损失的程度，其衡量标准是在一段时间内，行为体为有效适应变化了的环境做出调整应付的代价。

罗伯特·基欧汉，小约瑟夫·奈.权力与相互依赖[M].门洪华，译.北京：北京大学出版社，2012：13.脆弱性相互依赖存在于中东粮食安全的一个例证是，中东国家为应对粮食安全所支付的高额粮食补贴。

粮食补贴是中东国家解决粮食危机的一个途径，但蕴含高风险。第一，高额粮食补贴加重国家经济发展的负担。2007-2008年埃及财政用于粮食补贴的总开支比2006-2007年增加了56%，埃及物资供应部部长哈立德·哈纳菲（Khalid Hanafi）表示，2014财年，埃及仅粮食补贴的支出就高达43.1亿美元，

刘峻凌.埃及粮食补贴高达43亿美元一年容易滋生腐败[EB/OL].（2014-03-19）[2020-10-31].http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jm xw/201403/20140300523030.shtml.这将加重“后阿拉伯变局”时代埃及经济复苏的负担。对于海湾国家来说，尽管在阿拉伯变局中凭借高额的石油收入增加公民的粮食补贴，将革命的浪潮扼杀在摇篮之中，但海湾国家经济发展模式单一，随原油市场竞争加剧，原油出口已不再是一个可预测的稳定收入来源，难以长期支撑高额的粮食补贴。第二，补贴政策为政局的不稳定埋下了隐患。一方面从人民的需求来看，粮食补贴对政局稳定所起的作用也只是建立在政府对粮食持续补贴的基础上，但从长远看，它是一個随时都有可能引发社会动乱的定时炸弹。若政府因经济负担加重减少补贴金额，人民粮食需求得不到满足，会导致民众负面情绪的产生，极易造成社会动乱。另一方面，粮食补贴存在分配不均的现象。粮食补贴的初衷是帮助更多的穷人提高粮食购买力，但实际上，粮食补贴政策并未有效落实，致使富人享受了比穷人还要好的待遇。如在埃及，1/4的穷人无法获得巴拉迪面包补贴，有1/3以上的穷人无法获得粮食配给卡。

The World Bank. Report of Egypt-Toward a More Effective Social Policy： Subsidies and Social Safety Net[R].Online Publishing， 2005：25.当富人生活水平不断提高，而穷人只能在补贴政策下解决基本温饱问题时，内心的不平衡感便会诱发社会不同阶层之间的矛盾。由此可见，高额粮食补贴是国家以承受经济负担为代价的权宜之计，若长久实施，无异于饮鸩止渴。

此外，与敏感性相互依赖不同，脆弱性相互依赖还体现了依赖关系中的政治属性。粮食是西方国家攫取世界霸权的武器，长期依赖粮食进口的国家，在国际或地区事务中，常处于被动地位。20世纪60年代，埃及因不服从美国的对外战略招致美终止对埃小麦供应，给正处于战争时期的埃及造成打击;20世纪70年代，粮食贸易政治化达到顶峰，美国企图构建粮食卡特尔，对阿拉伯世界实施粮食禁运;1990年，为制裁伊拉克入侵科威特，多国联合运用粮食武器对伊拉克实施粮食禁运。由此可见，过度依赖粮食进口对中东国家主权和安全构成了潜在威胁。

综上所述，在国际粮食市场，中东国家始终处于非对称相互依赖的不利地位，国际粮价变动牵动中东国家的敏感神经，粮食安全问题未得到根本改善。海合会六国虽在政策上有所调整，但由于缺少对粮食资源的控制，仍存在较高的对外依存度;埃及、黎巴嫩、伊朗和摩洛哥等国，粮食产量虽有所提升，但由于人口膨胀，粮食供不应求，人民依然无法从粮食中获得充足的营养;也门、叙利亚、阿富汗等国长期战乱，饥饿人数激增，粮食危机加重。

Zahra Babar and Mehran Kamrava. Food Security and Food Sovereignty in the Middle East[M]//Zahara Barar and Suzi Mirgani， eds.Food Security in the Middle East.New York： Oxford University Press， 2014：13.据《经济学人》智库《2019年全球粮食安全指数报告》显示，2019年整个中东地区，也门、苏丹、叙利亚、阿尔及利亚、突尼斯等国的粮食安全指数排名仍处于低位。

The Economist Intelligence Unit. Report of Global Food Security Index 2019[R].London： The Economist Group， 2019：30.因此，对中东国家而言，解决粮食安全问题，依旧任重而道远。

四、中东粮食安全问题的主要诱因

中东粮食安全问题的产生，既有客观因素，也有主观因素，既有共性因素，也有个性因素。根据各因素的始发端，可归纳为内源性因素、外源性因素和双源性因素。

第一，内源性因素是指问题的始发端源于国内，是国家政策的局限性导致问题久拖未决。城市化和贫困是造成中东粮食安全问题的内源性因素。

首先，从当前中东国家的城市化发展水平来看，多数国家已步入或即将步入发达城市化阶段高珮义先生在他的专著《中外城市化比较研究》中，将18世纪60年代英国产业革命引起的城市化的现代阶段称为“城市化”;把这之前的城市发展史称为城市化的史前阶段。他将城市化划分为六个阶段：城市人口占总人口比例低于10%的为城市化的史前阶段;比例超过10%以后为起步城市化阶段;超过20%以后为加速城市化阶段;超过50%以后为基本城市化阶段;超过60%以后为发达城市化阶段;超过80%以后为城市化自我完善阶段。参见高珮义.中外城市化比较研究[M].天津：南开大学出版社，2004：7-9.。据联合国《2014年世界城市化展望》显示，2010年，叙利亚（55.7%）、毛里塔尼亚（56.7%）和摩洛哥（57.7%）处于基本实现城市化阶段，阿富汗（24.7%）、苏丹（33.1%）、也门（31.7%）和埃及（43%）处于加速城市化阶段，其余中东国家的城市化水平都在60%以上，处于发达城市化阶段。

United Nations Department of Economic and Social Affairs/Population Division. World Urbanization Prospects： The 2014 Revision[R].New York： United Nations，2015：205-209.但总体来看，中东城市化发展缺少宏观布局，整体呈现出“高速度低品质”的特点，对粮食安全造成冲击。

从粮食需求维度看，城市人口增加伴随着粮食需求加大，但多数中东国家并未实现粮食自给自足，日益膨胀的城市人口超出了国家粮食供应的承载力。据联合国粮农组织预测，中东城市人口将在2080年之后停止增长FAO. The Future of Food and Agriculture： Trends and Challenges[R].Rome： FAO， 2017：12.，这意味着在此之前粮食需求量仍将持续攀升。

从粮食供给维度看，一方面，中东城市化造成农业自然资源减少。中东国家对城市化的高度重视，导致农业发展受到冷落，农业用地让位于城市用地。如前所述，沙特、科威特、阿曼、阿联酋均处于发达城市化阶段，耕地面积较少。2014年，四国耕地面积占农村土地总面积分别为2%、5.2%、2.6%和9.8%。

FAO.Country Indicators[EB/OL]. （2018-09-30）[2020-10-31].http：//www.fao.org/faostat/en/#country.伴随着城市化进程加快，稀缺的耕地将面临城市扩张的威胁。据联合国粮农组织数据显示，1970年，中东农村人口人均土地面积约3.7公顷，2014年降至2.5公顷，预计在2050年将降至2.2公顷。

联合国粮食及农业组织.2017粮食及农业状况[R].罗马：联合国粮食及农业组织，2017：58.城市建筑将占用更多耕地，逐渐形成城市化发展——耕地短缺——粮食产量下降——粮食库存减少的线性逻辑，构成当前中东国家无法回避的议题。

参见车效梅，李晶.中东城市化与粮食安全[J].阿拉伯世界研究，2011（5）：63-64.

同时，在水资源总量不变的情况下，城市人口增加会使农业用水面临非农化的挑战。中东多数地区属热带沙漠气候，降水少，加之地下水稀缺，中东成为世界上淡水资源短缺的地区。据世界资源研究所预测，到2040年世界上最缺水的33个国家中，中东将占14个，其中巴林、科威特、卡塔尔、阿联酋、巴勒斯坦、以色列、沙特阿拉伯、阿曼位居前十位。

Andrew Maddocks et al. Middle East Nations More Likely to be Water Stressed in 2040[EB/OL]. （2018-03-26）[2020-10-31].http：//www.environewsnigeria.com/.水资源将成为中东国家解决粮食安全问题的最大挑战之一。为解决水资源短缺，海湾国家已采取了海水淡化、废水再利用、通过农产品进口“虚拟水资源”等措施，但依然无法满足人们的需求。

Omar Saif et al. Water Security in the GCC Countries： Challenges and Opportunities[J].Environmental Studies and Sciences，2014，4：329.城市用水与农业用水相冲突，例如埃及所有大城市的饮用水覆盖率虽达100%，但却减少了农业用水量。据埃及中央公共动员与统计局（Central Agency for Public Mobilization and Statistics， CAPMAS）数据显示，2015年埃及农业灌溉用水量为367.5亿立方米，比2014年减少了3.9%。

中国驻阿拉伯埃及共和国大使馆经济商务处.2015年埃及农业用水量减3.9%[EB/OL]. （2017-03-25）[2020-11-01].http：//eg. mofcom.gov.cn/article/jmxw/201703/20170302525276.shtml.当前，中东城市化发展势头迅猛，城市用水威胁农业用水，为解决地区粮食安全问题埋下隐患。

另一方面，农村人口迁居城市，导致农村劳动力不足。由于城市比农村更具吸引力，年轻人为了更好地生活选择离开农村移居城市。2013年，中东从事农业的男性和女性分别占该地区男、女人口总数的16.5%和23%，低于世界平均值29.3%和32.2%，该比例在2017年分别下降至15.9%和22.6%，再次低于世界平均值27.6%和30.5%。

The World Bank. Employment in Agriculture， Male and Female[EB/OL]. （2018-05-06）[2020-11-01].https：//data.worldbank.org/ indicator/.从个人可持续发展看，这种迁移无可非议，“人往高处走，水往低处流”，每个人都渴望更好地实现人生价值。但从农业可持续发展看，农民是粮食生产的主力军，农村是居民所需食物的供给地，但农民外迁削弱了国家内在的自我供给能力。

参见Abdulaziz Y Saqqaf. The Middle East City： Ancient Tradition Confront a Modern World[M].New York： Paragon House Publisher， 1987：244.

事实上，真正的城市化應首先确保农业发展，使农村成为城市发展的坚强后盾。但中东城市化本末倒置，过度强调城市发展，忽略农业发展的可持续。正如南京大学张鸿雁先生所言：“当我们谈论任何一种可持续发展战略都离不开城市时，也意味着任何一种非可持续都与城市有关。”

张鸿雁.城市化理论重构与城市化战略研究[M].北京：经济科学出版社，2012：7.

其次，贫穷也是诱发中东粮食安全问题的核心要素之一。从国家维度看，贫穷限制了国家对农业的投入，导致粮食生产缺乏动力。如也门、叙利亚、阿富汗主要依靠国际粮食援助维持国内需求;苏丹、毛里塔尼亚依靠外国的技术和资金援助完善农业基础设施;埃及为复苏经济，将有限的资金优先用于工业发展。总体来看，贫穷使多数中东国家丧失了粮食生产的主动权，国内饭碗能否填满取决于外界援助是否到位。从家庭或个人维度看，贫穷削弱了中东人民的粮食获取能力。在中东，贫困人口占总人口的1/4，其中3/4的穷人居住在农村，他们要花费家庭收入的1/3或2/3购买粮食，Donald F Larson et al. Food Security and Storage in the Middle East and North Africa[J].The World Bank Economic Review， 2013， 28（1）：51.但受收入的限制，可供他们选择的粮食种类较少，只能维持基本生存，无法获取多样的膳食营养。此外，农民没有额外的资金更新农业生产资料，逐渐形成“贫穷—农业生产资料不足—农业发展缓慢—农民收入减少”的恶性循环。当前，中东地区经济整体发展缓慢，人均GDP年增长率从2010年的2.796%下降至2020年的-5.291%，经济发展乏力将加重地区贫困，恶化粮食安全境况。

第二，外源性因素是指问题的始发端源于国外，经全球扩散或相互依赖的行为体传播而进入国内。全球气候变化和国际粮食市场不稳定是影响中东粮食安全的外源性因素。

首先，全球气候变化是诱发中东粮食安全问题最典型的外源性因素，既直接影响粮食生产，又间接影响农民收入，导致原本脆弱的粮食生产体系变得更加不堪一击。在中东，气候变化主要体现在由全球气候变暖引发的持续性干旱上。从1986年到2005年，中东地区的整体气温上升了4℃

United Nations. Arab Sustainable Development Report[R].Beirut： UN， 2015：109.，且未有下降趋势。受高温影响，在2008年之前，夏季地中海南部地区豆类作物已减产24%，小麦等主要作物减产5%。

Guy Jobbins and Giles Henley. Food in an Uncertain Future： The Impacts of Climate Change on Food Security and Nutrition in the Middle East and North Africa[R].Cairo： WFP， 2015：30.预计到2030年，摩洛哥、阿尔及利亚和突尼斯将成为干旱多发的国家，突尼斯小麦生长时间将受高温影响缩短至10天甚至更短，巴格达极端炎热天气将持续四十多天，伊拉克、伊朗和沙特等国的夏季气温将升高2℃，冬季将升高1.5℃，从而增加农业用水的需求。

Guy Jobbins and Giles Henley. Food in an Uncertain Future： The Impacts of Climate Change on Food Security and Nutrition in the Middle East and North Africa[R].Cairo： WFP， 2015：26.若粮食生产者无法适应气候变化，中东地区部分农作物将在2030年减产30%。

Guy Jobbins and Giles Henley. Food in an Uncertain Future： The Impacts of Climate Change on Food Security and Nutrition in the Middle East and North Africa[R].Cairo： WFP， 2015：30.

全球变暖将使中东地区呈现出“冬季变暖、夏季干燥”的气候模式，不仅易加速淡水的蒸发，也将造成降水量减少，进而降低土壤水分和土壤肥力，严重影响中东地区的粮食收成。

其次，对粮食进口的高度依赖导致国际粮食市场不稳定成为诱发中东粮食安全问题又一主要的外源性因素。中东已成为国际粮食市场的晴雨表，国际粮价的波动极大地影响中东国家的粮食进口量和国内粮食价格。例如，在 2008—2009年世界粮食危机期间，世界主要的粮食出口国如俄罗斯、阿根廷等出于本国粮食安全的考虑，纷纷宣布暂停粮食出口，加之黑市商人借机哄抬粮价，导致在2010年，伊朗、伊拉克、叙利亚、土耳其、阿曼、约旦、阿联酋的谷物进口量分别减少231.7万吨、109.4万吨、92.5万噸、73.1万吨、65.4万吨、36.5万吨、29.2万吨。

FAO. Statistical Pocketbook World Food and Agriculture[R].Rome： FAO， 2014：182，184. 同时，伴随着国际粮价上涨，中东国家购粮成本也随之升高，由于多数非产油国无法支付高额的补贴费用，使得居民购粮能力下降、国内粮食零售商因无法收回成本而拒绝售粮，最终导致饥饿人数增加。倘若中东无法减弱对粮食进口的依赖，国际粮食市场的不稳定将始终是中东粮食危机的引爆器。

第三，双源性因素是指问题是由国内和国外共同作用所致。冲突是影响中东粮食安全的双源性因素。

中东素有“世界火药场”之称，民族矛盾、教派冲突、域外大国干预等问题相伴而生，造成中东长期战乱、地区无序化发展、人民流离失所。当多数国家积极采取措施减轻饥饿人数、维护粮食安全时，受冲突波及的国家却面临持续性粮食不安全和重度粮食不足。在中东，冲突区和非冲突区的营养不足发生率形成了鲜明对比，冲突区的比例往往是非冲突区的5倍甚至更高（参见下页图2）。由于中东地区多数冲突和战乱都交织着不同的利益和复杂的矛盾，持续性长、破坏性大，导致中东粮食安全形势日益严峻。

2016年，伊拉克叛军控制了大部分谷物产区，限制人们的农作物生产，导致萨拉赫丁区70%-80%的玉米、小麦和大麦生产遭到破坏，尼尼微地区32%-68%的小麦生产用地和43%-57%的大麦生产用地被破坏;

FAO and IFAD et al.， eds. The State of Food Security and Nutrition in the World 2017[R].Rome： FAO， 2017：44-46.在阿富汗巴德吉斯（Badghis）、法里亚布（Faryab）、乌鲁兹甘（Uruzgan）、尼姆鲁兹（Nimroz）和楠格哈尔（Nangarhar）等省份和索马里中部、南部部分地区，因冲突破坏了交通线路，粮食援助无法顺利运达;在加沙地区，194万居民中有136万为难民，其中 2/5的难民处于粮食不安全;在西岸，290万居民中有80万为难民，其中15%的難民处于粮食不安全，而在难民营中则有24%的难民处于粮食不安全;

United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs（OCHA）.Palestine 2018 Humanitarian Needs Overview[EB/OL]. （2017-12-20）[2020-11-01].https：//www.ochaopt.org/sites/default/files/hno_20_12_2017_final. pdf.苏丹各部族间、牧民和农民间的冲突频发，导致粮食产量下降，2017年10月到12月，达尔富尔有30%以上的人民面临粮食不安全;

FSIN. Global Report on Food Crisis[R].Online Publishing， 2018：128.久拖未决的叙利亚危机重创本国的粮食生产，约33%的人民面临重度粮食不安全，小麦产量从未超过危机前的410万吨;

FSIN. Global Report on Food Crisis[R].Online Publishing， 2018：30，137.战争造成也门半数家庭粮食匮乏，2/5的人忍受饥饿，政府已于2017年初发布饥荒紧急预警。

此外，冲突具有的外溢性波及非冲突地区的粮食安全。叙利亚危机的爆发，导致大量难民涌入邻国黎巴嫩和约旦，超出了两国的经济承载力。如自2012年以来黎巴嫩每年的GDP增长都下降近2.9个百分点，造成数十亿美元的损失，约旦也因难民涌入导致国内工作竞争力加大、国民工资下降。

FAO. Regional Overview of Food Security： Near East and North Africa[R].Cairo： FAO， 2015：15.经济发展下滑削弱了两国居民的粮食购买能力，增加了粮食不安全感。同时，在伊拉克、也门、加沙等国家或地区，类似的消极态势也在蔓延。时至今日，中东地区并未出现和平曙光，内外因素的叠加无疑将恶化中东地区形势，冲突的持续性和外溢性对粮食安全的威胁仍将存在。

总之，无论是内源性因素，还是外源性因素，抑或是双源性因素，都不是独立存在的，它们彼此间的联动性将增加中东粮食安全问题的解决难度。综合来看，城市人口膨胀和贫穷是导致中东粮食安全问题的主要原因。伴随着中东城市化的畸形发展，人口增长趋势并未得到有效遏制，当前粮食产量依旧不容乐观。同时，经济发展乏力导致农业资金短缺、农民贫困和农村落后，随之而来的气候变化、粮食市场不稳定和冲突战乱，不仅会加剧贫困，还会造成情况出现螺旋式恶化，加重中东地区的粮食不安全。

五、中东粮食安全问题的治理路径

整体来看，当前中东国家解决粮食安全问题的措施主要包括三种：第一，海外租地建立“粮仓”，通过在海外种粮补给国内需求，如沙特、阿联酋、卡塔尔等海合会国家积极在苏丹等非洲国家投资农业项目，以期确保国内粮食供应。第二，通过国际农业援助解决粮食安全问题，主要包括国际技术援助、资金援助、粮食援助，如海外资金和技术是苏丹等欠发达国家开发境内农业资源的重要保障，海外援粮确保也门、索马里、叙利亚等战乱国家人民的基本生活。第三，通过粮食进口缓解国内供需矛盾，如埃及等国对小麦的进口量逐年攀升。但上述三种措施均不是长久之计。海外租地虽可以弥补国内耕地不足，但存在较大的政治风险，一旦对象国发生政权更迭、社会暴动，将直接影响投资国的粮食进口。国际技术和资金援助虽有益于自然资源的开发和农业生产率的提高，但同时也意味着国家农业发展的主动权掌握在援助国手中。粮食进口是多数中东国家解决粮食安全问题的重要措施之一，但存在较大的经济风险，国际粮价的波动和国内经济发展的好坏都直接影响粮食进口量。因此，上述三种措施仅有助于缓解中东粮食供应压力，但并非解决粮食安全问题的最佳措施。若要更好地解决中东粮食安全问题，则需找准病根，对症下药。

第一，从“量”和“质”两个维度加强人口治理。人口“量”的失序增长和人口“质”的低位徘徊是加重中东粮食安全问题的重要原因。因此，在人口“量”的维度，中东国家应实施计划生育政策，积极引导人民减少生育，从而减轻国家供粮负担。如埃及卫生部在2017年启动了“生命线行动”，将派遣1.2万名志愿者前往18个农村省份宣传计划生育知识，旨在将人口出生率降低至2.4%。

韩家慧.埃及多措并举抑制人口过快增长[EB/OL]. （2018-12-14）[2020-11-01].http：//www.xinhuanet.com/2018-12/14/c_12100158 84.htm.同时，中东国家也需逐步减少对新生儿的补贴，以便适当控制每个家庭的生育数量。尽管由于宗教因素，该措施在前期会遭到民众的反对，但任何改革都会经历“阵痛期”，国家应在这一时期加强对民众的引导和教育，促进宗教与社会发展相适应，确保该项政策逐渐落实，以期从源头减少粮食安全在供应、消费等各方面的压力。在人口“质”的维度，农民是农业生产的主力军，中东国家宜增加对农民教育的投入，提高农民的科学文化水平，尤其是青壮年，并定期召开农业知识培训会，逐步落实“农忙时劳作、农闲时学习”的工作制度，培养农民的自主性和创新性。

第二，从推动经济发展多元化和促进财政分配合理化两个维度加强经济治理。只有国家经济得到发展，才能够从容应对国际粮价的波动。因此，在经济发展多元化维度，中东国家应制定优惠的引资政策，放宽外国资本进入本国的市场准入度。同时，稳定社会秩序，降低投资的政治风险和经济风险，以期为外国企业营造安稳的经营环境，进而提高母国农业资源的开发和利用。此外，对于多数产油国，宜逐渐摆脱“发展靠石油”的经济模式，实现多领域全方位经营，如多数海湾国家正在推行的“愿景计划”，努力为经济发展注入更多动力，提高农业发展的物质保障。另一方面，在促进财政分配合理化维度，中东国家应逐渐削减对海外购地和粮食补贴等暂时性措施的投入，增加对农业科技发展与创新等长久性措施的投入。相比之下，海外购地和粮食补贴既增加政府的财政负担，又面临潜在的政治经济风险，亦无法彻底解决粮食安全问题，而对农业科技的投入却有助于实现农业生产的可持续化。如阿联酋正向中国学习海水稻种植技术，以推动沙漠地区的农业发展。这一农业发展理念宜逐步在中东国家推广。

第三，从提高粮食仓储量和减少粮食损失两个维度增强农业治理。首先，提高粮食储藏量是解决粮食安全问题的战略举措，既有助于应对自然灾害和战争等不可抗事件，也有益于在粮食危机时期抑制国内粮价上涨。对中东国家而言，一方面，政府应建立粮食安全预警机制，综合每年的农业生产状况、人口总数、粮食供需量、粮食价格等多重因素，计算并储存战略用粮，既要保证粮食危机时的粮食供应，又要防止因储藏过多而造成的粮食浪费。另一方面，在国内建立粮仓，并配备先进的设备和防腐技术。如阿尔及利亚已请中国企业帮助其建造了大型粮仓，为提升粮食自给自足能力提供保障。提高粮食仓储量属预防性措施，其重要性在于危机时帮助国家稳定社会秩序，保障粮食供给，防止农业大国以粮食为武器攫取政治经济利益。其次，粮食损失发生在粮食生产、加工、运输等多个环节，减少粮食损失也宜多管齐下。中东国家既要完善和更新农业生产所需的机械化设备，也要加强与域外国家在港口、公路、铁路等基础设施领域的合作，以期减少粮食在生产和运输等环节的损耗。

粮食安全是重要的民生问题，既关系到中东发达国家的农业经济发展，也影响中东发展中国家的经济转型，还关系到中东战乱国家的基本生存。但从中东国家整体的粮食安全情况来看，其前景并不乐观。2020年新型冠状病毒肺炎疫情的爆发再次给中东国家的粮食安全问题敲响了警钟。据联合国粮农组织和世界粮食计划署联合发布的《重度粮食不安全热点预警分析报告》显示，受疫情影响，黎巴嫩、也门、苏丹、伊拉克、叙利亚等国均被列为重度粮食不安全国家，

FAO and WFP. FAO-WFP Early Warning Analysis of Acute Food Insecurity Hotspots[R].Rome： FAO and WFP， 2020：4.埃及、阿联酋、苏丹等多国也积极采取措施减缓疫情对粮食供应的冲击。对中东国家而言，如何解决粮食安全问题已成为衡量一国政府执政合法性的重要因素之一。倘若中东各国不能转变粮食安全治理理念，仍一味地延续当前的粮食安全治理模式，那么粮食安全问题将长期困扰中东地区发展、中东国家治理和中东人民生活。

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（責任编辑：清宁）