桑百川 李玉梅 田丰

桑百川，对外经济贸易大学国际经济研究院;李玉梅，对外经济贸易大学国际经济研究院;田丰，中国社会科学院中国社会科学评价研究院。通信作者及地址：桑百川，北京市朝阳区惠新东街10号科研楼1102;邮编：100029;E-mail：sangbaichuan@126.com.本文系国家社会科学基金重点项目“一带一路倡议与全球经济治理研究”（17AZD010）的阶段性成果。感谢匿名评审专家提出的宝贵意见。

摘 要 中国共产党建党百年，不仅终结了旧中国对外贸易管辖权旁落的惨痛历史，而且新中国对外贸易体制几经变革，从国家统制贸易体制到高度集权的贸易体制，再通过渐进式的对外贸易体制改革，建立起社会主义市场经济下的对外贸易体制。外贸体制改革为推动外贸发展提供了制度保障。本文总结出不同历史时期中国外贸体制的特点和缺陷，分析了外贸体制改革演进的历史逻辑，促进外贸发展的生产力标准成为中国外贸体制渐进式改革的基本遵循。进入新时代，中国面临世界经济大变局和对外贸易发展新阶段，本文探讨了如何按照生产力标准继续深化外贸体制改革，构建高水平开放型经济新体制。

关键词 对外贸易体制 国际经贸规则 高水平开放

一百年来，中国外贸管理体制经历了沧桑巨变，对外贸易从互通有无、调剂余缺逐步转向参与国际分工、国际竞争，全面参加经济全球化，在全球市场配置资源，从贸易小国成长为全球首屈一指的贸易大国，对外贸易成为推动国民经济发展的重要力量。中国对外贸易功能变迁、国际地位提升与外贸体制改革密不可分。未来在推动更高水平对外开放、谋求从贸易大国转向贸易强国过程中，同样离不开外贸体制改革与制度创新。

一、改革开放前的外贸体制演变

中国共产党建党之初，正值旧中国积贫积弱之际，国家主权部分沦丧，外贸管理权控制在帝国列强、官僚买办手中。新中国成立后，国家掌握了外贸管辖权。

（一）新中国对外贸易体制的建立

旧中国时期，帝国主义列强在中国开设租借地，划分势力范围，强迫中国开放通商口岸，设立外贸公司，控制中国的海关和对外贸易。官僚、买办充当帝国主义的走狗，与外国设立的外贸公司一起控制对外贸易，操纵进出口商品价格，抬高进口价格，压低出口采购价格，赚取高额的垄断收益，疯狂掠夺中国财富，民族资本在夹缝中参与外贸经营活动。第一次世界大战后，国民政府虽然逐步收回租借地，但并没有根本改变外贸控制权旁落的局面。旧中国的对外贸易作为西方帝国资本和官僚资本特权操纵的贸易，既不是发挥中国的比较优势参加国际分工的结果，也不能有效促进社会生产力的进步。

中国共产党领导中国人民经过浴血奋战，结束了殖民地半殖民地时代，取得了民族独立。在中国革命即将取得全国胜利前夕，中共七届二中全会召开，确立了实行“对外统制贸易”的政策。随着全国解放，人民政府逐步收回了海关管辖权，建立新海关，接管对外贸易管理机构，没收官僚资本外贸企业，建立国营外贸公司，实行对外贸易统制，掌握了海关和外贸主权。

1949年10月1日中华人民共和国成立后，中央人民政府设立了中央贸易部，中央贸易部下设国外贸易司，统一领导管理全国的对内对外贸易;设立了海关总署，负责监管对外贸易活动，征缴关税。1952年9月，在整合中央贸易部国外贸易司的基础上，设立了中央对外贸易部，成为对外贸易的主管部门。1953年1月，为了适应社会主义过渡时期大规模经济建设和加强对外贸的统一集中监督，海关总署并入对外贸易部，成立了对外贸易部海关总署。此后，“条块结合、条条为主”的集中统一的外贸行政管理体系逐步在全国建立。

按照统制外贸的政策，对外贸易采取了进出口商品分类管理办法，建立起对外贸易活动国家集中统一管理制度，对外贸易经营权逐步集中到国营外贸公司。1950年，在没收官僚资本外贸企业并改造为国营外贸公司的基础上，按照外贸对象国和外贸产品种类，分别组建了一批隶属中央贸易部国外贸易司的国营专业外贸公司。此后，又经过多次整合，建立起国营专业外贸公司地方分支机构，形成中央对地方外贸垂直领导、统一经营的格局。

1950年，美国为了扼杀新生的社会主义中国，实行冻结中国在美国公私财产的法令和政策，中国政府被迫作出对等回应，对美国在华的一切财产实行管制，在华美国外贸公司全部停业。1951年，美国联合西方国家对华实行全面经济封锁，停止对中国的贸易，美国等西方国家在中国的外贸企业基本陷入瘫痪。到1955年年底，中国境内外商企业仅剩28家，其经营的进出口额占我国外贸的比重微乎其微。

1950年全国有4600多家私营外贸企业，私营进出口额占全国对外贸易总额约1/3，占出口总额的半数左右。在实行统制外贸政策的过程中，逐步对私营进出口企业进行改造，到1955年年底，私营进出口企业已经减少到1000家左右，在全国对外贸易总额中所占比重不足1%。

总之，到1955年年底，新中国已经基本建立起统一集中管理、统一经营的外贸体制，主要开展与社会主义国家之间的对外贸易。对外统制外贸制度是在中国民族独立，而美国等西方国家企图扼杀新生的中华人民共和国的背景下建立的，具有深刻的历史逻辑和时代背景，统制外贸对于维护国家整体经济利益和贸易利益功不可没。在统制外贸体制下，对外贸易在国民经济中的作用较低，主要进口一些国家亟需的物资，出口则是为了获得进口所需的外汇。

（二）计划经济下高度集权的外贸体制

1956年，全国完成社会主义改造，此后，进入计划经济时代。与之相适应，对外贸易领域也建立起由中央政府部门即对外贸易部集中统一管理、各专业外贸公司统一经营、实行指令性计划、政府统负盈亏的高度集权的对外贸易体制。

在1958年“大跃进”中，各地方争相要求获得外贸管理权，但很快形成“一放就乱、一乱就收、一收就死”的局面。加之1960年后中苏交恶，中国的对外贸易日益萎缩。1966年“文化大革命”后，对外贸易几乎停顿。1974年，为了改变“文化大革命”沖击下对外贸易的停滞局面，中央对外贸体制进行了一些局部调整，以恢复并适当发展对外贸易，但并未根本改变高度集权的外贸体制。

高度集权的外贸体制体现在外贸计划、财务、经营、价格、外汇管理等各个方面。全国实行统一的外贸指令性计划管理，国家计委和对外贸易部统一编制外贸产品的收购、调拨、出口、进口、外汇收支等计划，并对国营外贸企业下达进出口指令性计划，监督计划执行;外贸财务上实行统收统支，外贸公司、出口产品生产供货单位、使用进口物资的单位既不支配盈利，也不负担亏损责任，统一吃财政的“大锅饭”;外贸公司实行国家统一经营，只有外贸主管部门批准设立的外贸公司才能经营进出口业务;进出口商品实行国家集中统一定价，国际市场价格与国内价格割裂，国际市场价格变动不会反馈到国内，而且国际市场价格变动对国内的供求关系也不产生调节作用;国家对外汇实行集中统一管理，汇率则由国家官方规定，与外汇的供求状况没有直接关联，汇率对进出口活动也不存在关联。

（三）高度集权的外贸体制弊端

对照生产力标准，高度集权的外贸体制排斥市场机制的作用，不利于调动企业开拓国际市场的积极性，对外贸易效率偏低，无法发挥拉动社会生产力发展的功能。

1.外贸公司成为行政机构的附属物

外贸公司完全隶属行政主管部门外贸部，所经营的进出口商品种类、数量、价格等均列入计划，外贸公司只能接受计划指令，没有经营自主权，自然也没有参与国际市场竞争、开拓国际市场的能力和条件;外贸公司实行统收统支，缺乏分配的自主权，没有独立的经济利益，因此也缺乏追求经济效益的积极性，不承担亏损风险，也没有生存压力。

2.条块分割垄断经营

外贸经营权由国家行政部门掌控，企业无法自由进入外贸领域开展进出口经营活动，既限制了竞争者进入，无法形成外贸竞争性市场结构，也造成行政管制下垄断经营的低效率。外贸公司按照行业划分经营范围，按照地区设定经营区域，造成条块分割下的业务垄断，已经进入外贸领域的公司之间没有竞争，效率低下。对外贸易在条块分割垄断经营的体制下，无法起到拉动社会经济增长和发展的作用。

3.供给和需求的市场联系割裂

首先，缺乏价格机制。出口产品生产单位不能直接面向国际市场，国际市场价格变动对生产不起调节作用;需求方不能直接进口所需商品，进口价格对需求不起调节作用。进出口规模不受国际市场价格影响。其次，缺乏供求机制。出口产品数量由指令性计划确定，出口价格实行指令性价格，产品供给规模与出口需求关系不大，供过于求价格不会上涨，供不应求价格也不会下跌。进口产品种类、规模也由行政部门确定，按调拨价格拨付用户使用，进口价格不受用户需求影响，价格高低也不影响需求量。再次，缺乏竞争机制。出口产品统一采购，无论出口公司之间，还是出口产品生产者之间，或者外贸公司与生产企业之间，都不存在竞争。进口产品统一调拨，进口企业之间、进口企业与用户之间，以及各最终需求者即用户之间，同样不存在市场竞争。

总之，计划经济下高度集权的外贸体制，割裂了国内与国际、供给与需求之间的市场联系，不存在市场机制，更谈不上发挥市场机制功能，对外贸易的功能主要局限在“调剂余缺”，无法真正起到拉动社会生产力发展的作用。

二、外贸体制改革的进程与评价

1978年中国走上了改革开放之路，对外贸易的定位也发生了根本性变化，从“调剂余缺”转向全面参加国际分工和国际竞争，促进了社会经济发展。国际分工是社会生产力和社会分工发展的产物，也是国际贸易产生和发展的基础。适应生产力发展的要求，参加国际分工和国际竞争，参与经济全球化，发展国际贸易，也会促进国家社会生产力的进步。

与整体的改革开放进程一致，中国外贸体制改革采取了渐进式改革方式，先后经历了放权让利、实行承包经营责任制的改革探索阶段，在建立社会主义市场经济体制下构建外贸市场竞争主体阶段，履行入世承诺、对接多边贸易体制阶段。渐进式改革既考虑到了社会承受能力，避免了激进变革可能导致的剧烈震荡，也通过持续的外贸体制优化变迁，促进了对外贸易和社会经济的发展

除国家总体的外贸体制改革安排外，我国还在对外开放中设立了经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区、出口加工区、保税区、保税港区、保税物流园区、综合保税区、边境经济合作区、自由贸易试验区、自由贸易港等多种形式的特殊经济区，实行特殊的对外经济贸易政策，大胆探索对外贸易体制改革，推进贸易自由化、便利化。。

（一）放权让利改革的成效与不足

1978—1987年，针对外贸体制弊端，与全国总体的经济体制改革相契合，中国对外贸体制改革进行了初步探索，主要采取了一系列放外让利的改革举措，这一阶段又称为放权让利阶段。

按照改革开放的基本国策，首先，1979年初中央决定对广东、福建两省实行灵活、特殊的对外经济贸易政策，率先进行对外贸易管理体制改革探索，并由此拉开了对外贸易体制改革的大幕;其次，调整改革外贸行政管理机构，形成了中央与省市自治区两级管理体制，相应扩大了地方的外贸管理权;再次，下放外贸经营权，改革外贸计划管理方式，减少进出口商品指令性计划，赋予外贸企业更多的进出口经营自主权;此外，改革外贸企业吃财政“大锅饭”的分配制度，承认每个企業自身具有相对独立的经济利益，向外贸企业让利。

总体来看，放权让利的外贸体制改革，打破了高度集权的外贸管理体制，减少了行政部门对外贸企业经营活动的干预，有利于调动地方、外贸企业和职工的积极性，促进外贸发展。但是，这些改革探索也存在局限性，没有从根本上改变行政主导型的外贸体制。一是企业能否获得进出口经营权仍然由政府部门审批，既无法彻底改变外贸经营权行政性垄断的局面，难以建立起竞争性外贸市场，也不可避免地造成外贸经营权发放中的行贿受贿、权力寻租和腐败现象。二是放权让利的主体是政府，政府部门担心在放权让利中的外贸企业真正自主经营、自负盈亏后将不再听命于政府，难以保障外贸计划落实，在不根本改变计划经济体制的前提下，政府部门便层层截留本该属于外贸企业的经营自主权和经济利益，外贸企业的经营活动仍然广受行政干预。三是在放权让利中没有解决外贸条块分割的局面，存在不同类型外贸企业与政府部门的远近亲疏之分，对外经济贸易部直属的国有专业外贸公司、行业部门主管的工贸公司、地方外贸公司、自营进出口的公司、台港澳地区投资企业和外资企业，所受政策待遇不尽相同，外贸企业之间无法做到平等竞争，也无法成为真正平等竞争的市场主体。

（二）外贸承包经营责任制的作用与缺陷

为了使外贸企业成为真正自主经营、自负盈亏的市场主体，进一步减少行政部门对企业外贸活动的不必要干预，充分调动外贸企业和职工的积极性，1988—1993年，实行了两轮以承包经营责任制为核心的外贸体制改革。

实行外贸承包经营责任制，对于减少行政部门干预外贸企业经营活动，促进外贸企业参与国际市场竞争，调动地方、外贸企业和员工的积极性，促进对外贸易发展等，发挥了明显作用，但是，外贸承包制的缺陷也不容忽视。

首先，难以合理界定承包基数。外贸主管部门作为发包方，属于企业外部人，而地方和外贸企业作为承包方，属于内部人，双方信息不对称，在讨价还价确定承包基数的过程中，发包方往往被说服迁就地方和企业，降低承包基数。

其次，没有形成公平竞争格局。一方面，作为承包方的各地方和企业讨价还价的能力不同，讨价还价能力强的会获得较低的承包基数，而讨价还价能力弱的则要承擔更高的承包责任。另一方面，在外贸经营权由政府审批发放、企业出口经营范围由政府部门确定的前提下，企业出口商品种类不同，出口规模和创汇数量也不同，各地经济发展水平不同，外贸发展基础和能力也不同，无论按照地区还是按照出口商品种类确定不同的外汇留成比例，均会造成地区之间、企业之间的不均。

再次，加剧恶性竞争和地区分割。外贸企业为了超额完成承包任务，争抢货源，抬价收购，在国际市场降价销售，自相残杀，抢夺国际市场份额。地方政府为了实现自身利益，获得更多自己支配使用的外汇，画地为牢，实行地区封锁，人为“肢解”全国统一市场，禁止外地外贸企业进入本地购买货源，限制本地原材料销往国内其他地区，保障本地企业生产出口。

最后，无法解决外贸企业的深层矛盾。外贸承包制充其量能够解决的是外贸行政主管部门与外贸企业之间的权力、利益和经济责任的划分问题，而国有外贸企业的深层矛盾在于政府作为企业所有者与企业作为市场主体的政企不分、政资合一，外贸承包制不具有解决这一问题的功能。

（三）构建外贸市场竞争主体的成效与不足

1992年邓小平南方谈话后，中国的改革开放进入了全新的发展阶段，市场取向的改革步入快车道。1993年11月，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把党的十四大确定的建立社会主义市场经济体制的改革目标和基本原则加以系统化、具体化，明确了发挥市场在资源配置中起基础性作用的若干配套改革举措，包括加快国有企业、财税、金融、计划、投资、外汇、对外经贸、分配和社会保障、行政管理等领域的改革。与此同时，中国“复关”“入世”谈判艰难进行，倒逼中国加快市场取向的改革，扩大对外开放。

为整体协调推进经济体制改革，适应“复关”“入世”要求，我国外贸体制改革进入了新的阶段。1994年1月11日，国务院发布《关于进一步深化对外贸易体制改革的决定》，提出对外贸易体制改革的目标是统一政策、开放经营、平等竞争、自负盈亏、工贸结合、推行代理制，建立适应国际经济通行规则的运行机制。此后，我国围绕构建外贸市场竞争主体，为企业从事进出口经营创造更好的制度环境，在微观、宏观层面推出一系列改革举措，主要包括：建立现代外贸企业制度，通过公司化改革，把国有外贸企业改造成有限责任公司或股份有限公司;放宽外贸经营权限制，改变外贸经营权的行政审批制度;组建大型国有外经贸集团，探索贸工农一体化之路;实行人民币汇率并轨，取消外汇留成制度;改进外贸宏观管理，取消进出口指令性计划，降低关税总水平，提高外贸政策的透明度和在全国的统一性。

外贸企业公司化改革，意味着外贸承包经营责任制的终结。完成公司化改革的外贸企业转化为市场竞争主体，开始真正自主经营、自负盈亏。放宽外贸经营权限制使更多有条件的企业能够开展进出口业务，参与国际市场竞争，促进了我国对外贸易高速增长。一批大型外经贸企业集团建立，成为开拓国际市场的重要力量，外贸企业规模过小、过散的局面有所改观，避免了分散的“小舢板”与“航空母舰”（国外大型跨国公司）在国际市场交锋中的不利局势。汇率并轨消除了人民币高估现象，为我国扩大出口贸易创造了极其有利的条件。外贸企业公司化改革后主要运用经济手段调控进出口活动，契合市场经济的要求，使企业获得了自我发展。

当然，国有外贸公司成为市场竞争主体，并不意味着真正实现了外贸领域的平等竞争。要成为平等竞争的市场主体，一方面，还必须推进政企分开、政资分离，完善国有资本管理体制;另一方面，必须彻底改变外贸经营权的行政审批制度，保障各类经济主体自由、平等地参与外贸经营和竞争。同时，企业在参与国际市场竞争的过程中，需要遵守国际经贸规则，而我国在完善外贸宏观管理体制的过程中，尚未建立起与国际经贸规则对接的法制化、市场化制度体系。

（四）对接多边贸易体制的成效与挑战

2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织（WTO）。入世后，中国认真履行承诺和WTO成员义务，不断深化外贸体制改革，推进市场取向的经济体制和行政管理体制改革，加强同WTO多边体制对接，不断扩大对外开放，持续推进贸易自由化、便利化，维护WTO的基本原则和宗旨，完善涉外法律法规，降低关税水平，削减非关税壁垒，放开外贸经营权，将外贸经营权审批制改为备案登记制，扩大开放服务市场，改进知识产权保护承诺。历次WTO贸易政策审议都对中国履行入世承诺、遵守WTO规则给予了高度评价：中国是WTO成员的“模范生”。

总体来看，入世倒逼国内改革，开启了中国新的纪元，中国对外贸易得到了飞速发展。这与中国在入世后抓住机遇、努力推进体制改革密不可分。

WTO是以市场经济为基础的多边经济体系，入世谈判与入世后履约的过程，也是按照市场决定资源配置的经济体制建立与完善过程。入世有效发挥了倒逼国内行政、外贸体制及其他经济管理体制改革的功能，这种经济制度变迁成为中国外贸和经济快速增长的动力。

在全面履行入世承诺的过程中，经济自由度和贸易、投资自由化程度大大提高，民营企业和外资企业获得全面的外贸经营权，这些非公经济发挥灵活经营的优势，迅速把经营范围拓展到世界各个角落，扩大资源配置空间，带动国内产能扩张和经济贸易成长。

入世使社会主义市场经济的制度优势得以释放，国有企业在更加开放的竞争环境下加快改革步伐，在竞争中发展壮大，不仅可以发挥弥补市场缺陷的功能，还对整个社会经济发展产生了主导作用。

入世还使中国企业主动学习国外企业先进的管理经验，完善公司治理结构，改善内部管理，调整产业结构和产品结构，积极参与经济全球化，主动融入全球价值链和供应链，加入全球服务体系，国际竞争力得到明显提升。

当然，随着贸易、投资自由化程度加大，经济自由度提升，外部经济环境变化也会传导到国内，国际经济和国际市场的波动不可避免地对国民经济运行产生冲击;入世时中国没有取得完全市场经济地位，一些WTO成员滥用贸易救济措施，以“替代方价格”衡量中国出口产品“正常价值”的标准，致使中国受到更多倾销指控和制裁，招致更多贸易利益损失;中国对外贸易的快速增长，也伴随着贸易不平衡状况加剧，贸易摩擦上升。为了实现开放环境下的国民经济稳定发展，必须寻求新的出口竞争优势，而非主要依赖传统的成本和价格优势;必须寻求更高水平的对外开放，构建高水平开放型的经济制度体系。

WTO多边经贸规则并非一成不变。随着国际经济贸易的发展，经济全球化面临新的变局，美国等发达国家谋求变革国际经贸规则、改革WTO的呼声日益强烈，新的议题、高标准的经贸规则都将成为WTO改革关注的内容。即便在WTO多边体系下短期内也无法达成一致意见，区域主义的兴起也意味着在区域性自由贸易协定中率先使用更高标准的经贸规则。这些同样要求中国主动构建高标准开放型的经济体制。

三、更高水平开放下的外贸体制变迁方向

进入新时代，中国经济步入谋求高质量发展的新阶段，对外贸易也从数量扩张性增长阶段转向高质量发展阶段。与此相对应，中国要主动谋求建立开放型经济新体制，深化外贸体制改革，构建更高水平的对外贸易制度，包括实体经济和经济制度两个层面。目前，在实体经济层面，中国外贸大国地位已经确立，但相对国民经济体量而言规模仍然不足，推动对外贸易高质量发展、建设外贸强国任重而道远。在经济制度层面，其与国际高标准经贸规则仍有差距。高标准经贸规则不仅涉及关税、贸易便利化、市场准入等边境规则，而且涉及透明度、数字贸易、竞争中立、政府采购、知识产权、环境和劳工、投资便利化等边境后规则。因此，既要积极参与国际经贸规则的改革，又要主动对标通行的高标准经贸规则，深化外贸体制改革。

（一）培育外贸竞争新优势，推进贸易高质量发展

制度质量是对外贸易优势的重要来源（Nunn，2007）。应推动对外贸易高质量发展的“比较优势”由传统的资源禀赋和要素成本优势向国家制度质量优势转变，打造新时代的新制度红利，着力培育外贸“三新”，提升“两大竞争力”

“三新”即竞争新优势、新贸易业态、新出口产品;“两大竞争力”即外貿企业竞争力和服务贸易竞争力。。

1.培育外贸竞争新优势

由于我国要素成本全面高企，传统的成本优势趋于弱化，无法继续依赖成本和价格优势赢得国际市场竞争，故必须培育新的外贸竞争优势，以高质量市场制度建设为突破口，提高对外贸易制度效率，以制度优势替代成本优势，释放制度活力，以科技、制度、模式和业态创新为内在动力，以创新驱动贸易高质量发展。

贸易便利化已经成为各国提升贸易竞争优势的制度安排。从我国对外贸易实践来看，贸易管理制度、关税征缴制度、外汇管理制度构成了影响贸易便利化的三大因素。为了进一步促进我国贸易便利化，借鉴国际上贸易便利化的先进做法，未来应着力推进国际贸易单一窗口建设和相关配套制度改革，充分发挥国际贸易单一窗口便利化优势，运用电子技术手段提升通关效率，大力推进AEO（经认证的经营者）互认和国内推广工作，减少和消除加工贸易内销的制度或程序性障碍;推进关税征缴制度改革，依托海关特殊监管区进一步完善保税仓储、保税展示监管模式，在进口关税保证保险试点的基础上对信誉好的外贸企业探索实施适用于“保税仓储+内销”的进口关税缓征制度;推动外汇管理制度改革，简化外贸企业的外汇管理程序，在条件允许的情况下将“FT账户”

FT账户是指银行等金融机构为客户在自贸区分账核算单元开立的规则统一的本外币账户，该账户体系打通了自贸试验区与离岸市场之间的通道，为区内企业涉足海外市场、满足实体经济所需的贸易结算和跨境投融资汇兑便利提供了更有效的方式。推广至海关高级认证企业。

2.发展外贸新型业态

外贸业态属于进出口营销方式的范畴，新型外贸业态的发展有助于提升外贸效率，外贸高质量发展离不开外贸业态的创新。互联网和数字技术的发展为跨境电商、数字贸易、离岸贸易、保税贸易等外贸业态创新和监管制度变革打开了空间。我国应抓住新一轮技术革命的契机，塑造鼓励外贸业态创新的制度环境，推动外贸新业态发展;支持探索基于跨境电子商务的全球市场开拓和运营新模式，打造“中国企业主导、当地企业积极参与”的适度竞争的境外电子商务市场，鼓励国内企业使用跨境电子商务方式开拓国际市场，提升国内企业对价值链的影响力和响应速度;营造优良的数字贸易发展制度环境，降低数字产业市场准入水平，对接国际互联网，实现域内互联网、物联网等无障碍全球互联互通，在WTO《关于电子商务的联合声明》的基础上，积极在规则制定及规则实施领域进行研究探索;积极摸索构建和完善离岸金融制度，为离岸贸易发展提供金融制度保障，探索试点离岸税制，增强离岸贸易商的国际竞争力;依托海关特殊监管区域和跨境电子商务模式，推动保税贸易新业态快速发展;制定外贸新业态认定办法和新业态全流程优惠政策，探索建立新业态的新型监管治理体系，实施符合新业态发展的统计制度。

3.打造“新一代”出口产品

实现外贸高质量发展，就要升级出口结构，改变以低附加值的劳动密集型产品出口为主的状况。这离不开产业结构、产品结构的升级，离不开财税制度、金融制度和外贸制度的配合。通过倾斜性财税金融制度，一方面，应支持高附加值的中间产品和高端零部件出口，顺应国内区域价值链调整尤其是组装环节的逐渐向外转移的趋势，推动出口产品由原来的组装产品为主逐渐过渡到以高附加值的中间产品和高端零部件出口为主，从世界加工工厂向世界中间产品提供商转变，推动中国主导的区域价值链的构建与发展;另一方面，要促进资本、技术密集型产品出口，鼓励技术—创意型高附加值产品出口，鼓励柔性小规模定制产品出口，打造工业集成代表产品出口。通过外贸管理制度改革，改变以出口规模衡量外贸业绩的评价标准，建立以出口产品附加值和资本、技术密集型产品出口比重为主的出口业绩评价体系，推动外贸高质量发展。

4.提升外贸企业竞争力

外贸竞争力的微观基础在于企业。为了提升外贸企业竞争力，既要通过推进行业龙头企业建立符合国际惯例的企业治理结构，在全球构建生产和营销网络，形成一批能够整合全球资源、占据全球或区域价值链高端的全球公司，又要根据外贸企业实际需求，从金融支持、产业政策、财税优惠、贸易促进等方面入手，综合协调政府部门、行业协会、第三方服务提供者为外贸企业技术创新发展、质量提升、品牌打造以及相关服务提供政策支持和公共服务，构建外贸企业技术、质量、品牌、服务培育体系，还要增强中小外贸企业活力，借鉴中小企业政策扶持的国际惯例，构建和完善自己的中小企业政策和服务体系，降低中小企业“走出去”风险，发挥中小外贸企业灵活度高、市场应变能力强的优势，提升中小外贸企业竞争力。

5.提升服务贸易竞争力

随着经济结构变迁，服务贸易将成为我国对外贸易的重要增长点。在服务贸易发展中，重心在于提升其国际竞争力。在开放竞争中，发展是提升服务贸易国际竞争力的根本途径。为此，首先要实质性地推进服务贸易市场准入，在准入前负面清单之外，列出与市场准入直接相关的准入后管理措施负面清单，解决“准入不准营”的实质性市场准入问题。其次要加快金融业开放步伐和试点工作，在風险可控的前提下加快金融业开放步伐，以竞争推动金融行业企业国际竞争力的提升。再次是大力发展生产性服务业，推动交通运输、现代物流、专业服务、研发和技术服务、信息服务、金融服务等生产性服务业开放发展。

（二）对标高标准国际经贸规则

高标准国际经贸规则是以货物、服务、生产要素跨境流动更加自由便利，市场竞争更加公平，法律保障更加健全高效为导向的制度体系。对标高标准国际经贸规则，并非简单遵从自由化程度最高的标准，而是要结合中国实际条件，检视高度自由化的高标准经贸规则的多边适用性，瞄准国际经贸规则变迁的趋势，以国家利益最大化为标准，主动改革，采用已经或者即将通行的高标准国际经贸规则。

1.发挥制度创新试验优势，建设高质量自由贸易试验区

自由贸易试验区站在开放的最前沿，要在全面对接国际通行的高标准市场规则体系中大胆开拓创新，加快政府职能转变，激发市场活力，形成更多制度创新成果，引领全国的改革开放和外贸体制改革。

（1）落实国家建设自由贸易试验区的重大战略部署，赋予自由贸易试验区更大改革自主权。理顺地方试验与部委统筹之间的关系，鼓励各地主动进行超前的改革开放试验。明确界定中央各政府部门的权力清单，减少行政审批事项，简化行政审批手续，充分保障各地在自由贸易试验区创新试验中的自主权。建立自由贸易试验区，深化开放、创新发展的容错纠错机制，形成在改革开放中敢于探索、勇于探索的制度保障体系，塑造干部队伍敢担风险、勇担风险的社会环境，健全改革开放探索中有错纠正、风险可控的机制。

（2）对标高标准的国际经贸规则，高质量建设自由贸易试验区。以全面对接国际通行的高标准市场规则体系为目标，在知识产权保护、资本流动、自然人流动、数字贸易等领域开展先行先试点，突出改革创新的系统性、集成性和联动性，建设国际一流的营商环境。加快形成以公平竞争和贸易、投资自由化便利化为核心的制度体系，建立以安全可控为核心的风险管理体系，构建具有较高国际竞争力的开放型产业体系。

（3）推动服务国家战略与地方特色探索相结合，形成有特色、差别化发展的新格局。鼓励各自贸试验区结合地方优势和特色，因地制宜，努力做好具有特色的差别化探索，形成区域开放新平台，构建各地自贸试验区建设竞争机制，形成可上可下的动态建设机制。引入第三方评估机制，对各地自贸试验区建设情况开展定期评估、考核。在不断总结各自贸试验区开放经验和规律的基础上，提供更多可复制、可推广的经验，逐步在全国建立开放型经济新体制。

2.形成制度集成创新的优势，加快自由贸易港建设

借鉴国际高标准自贸港经验，围绕重点制度创新完成关键性突破，积极推动中国特色自由贸易港建设，探索自由贸易港中国特色的内涵和实现方式，建设海南高水平自由贸易港。

（1）贸易制度创新。在落实海南自由贸易港建设总体方案的过程中，核心是制度创新，构建商品、服务和要素自由便捷、安全有序流动的制度体系。一是围绕零关税政策开展制度创新，不拘泥于“一负三正”四张清单

“一负三正”四张清单是指在海南自由贸易港建设方案中2025年前实行的企业进口自用的生产设备负面清单、营运用交通工具及游艇正面清单、生产原辅料正面清单、岛内居民消费的进境商品（日用消费品）正面清单。，重点是与2025年后全岛封关运作、实行零关税对接，为实现“一线放开、二线管住、区内自由”做好制度准备，研究设计将正面清单改行负面清单，并缩减正面清单的内容，放开免税购物经营权，免税消费品覆盖所有岛内居民、游客和暂住者;二是以“零壁垒”为目标，推出并落实贸易自由化、便利化系列举措，做到“放得开”与“管得好”相结合，安全风险防控与便利化相结合;三是以推动建设服务贸易自由港为主要抓手，制定并简化跨境服务贸易负面清单，促进服务贸易自由化，消除服务贸易发展的壁垒。

（2）投资制度创新。按照投资高度自由化、便利化的标准，构建自由贸易港的境外投资促进、保护和监管体系，简化外商投资负面清单，实行“非禁即入”

除有强制性的标准和法律禁止的以外，外商投资准入的即可投资经营。，无需再获得政府许可、认证、审批。

（3）打造构建开放型经济新体制的新标杆。推动高水平开放的中国特色探索，形成国内国际双循环新机制;推动高水平开放的最大极限测试，在人员流动、资金流动、敏感行业市场准入等方面加大试验力度;推动高水平开放的集成创新，从“六个自由便利”

“六个自由便利”即贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动。经贸制度创新到中国特色社会治理创新，实现经济发展与社会发展相协调。

（4）制定自由贸易港发展的相关法律。在颁布实施海南自由贸易港法的基础上，制定和形成适合自由贸易港发展要求的配套法律、法规、规章。鼓励海南利用经济特区立法权，将改革创新中形成的行之有效、符合开放发展规律的措施、政策和规章制度加以法制化。鼓励地方分门别类地研究制定适应自由贸易港的行业管理条例，并做好法律法规的立改废释衔接工作。

3.对接通行高标准国际规则，形成一流营商环境优势

边境后规则已经成为高标准经贸规则的主体。对外经贸体制改革要以边境后措施为重点，推动规则等制度型开放，构建“市场准入+公平竞争”开放政策体系。

（1）打造非歧视的规制环境

全面落实外资企业国民待遇。在资源可得性、税收、补贴、激励政策、产业政策、上市融资、知识产权保护、政府采购、技术标准与环境劳工标准、标准制定、资质许可、注册登记、国籍和居民身份、开业条件和开业区域、服务价格等方面，对不同所有制企业给予同等待遇。

（2）塑造透明公开的规制环境

提高政府决策的透明度。在经济贸易领域的政策措施要及时在固定的网站或官方报刊予以公开，涉及国际事务的政策使用中英两种语言，同时对政策与法规修改与制定的目的、实质性修改理由以及有些政策条款给予解释说明。征求公众意见，预留公众评议期、实施过渡期，提高政府决策的可预见性。政策实施全程开通问询答疑通道，适时组织培训。

完善有关透明度的法律法规。对关于贸易政策以及国际投资透明度的审查有法可依，有法可循，对违法行为做出相应惩罚，切实保障透明度制度的实施;明确规定信息公开的主体、方式、范围以及内容，加强数据公布的透明度，采用国际货币基金组织（IMF）编制的SDDS标准来统计、计算及公开数据;建立高标准透明度审查机制，可以参照欧盟透明度审查，制定符合中国特色的审查机制;加强公众参与机制建设，在法律法规中纳入公众参与程序，拓宽公众参与渠道，接受公众监督。

制定政策合规审查机制，履行向WTO通报义务。政策制定不搞突然袭击，不得朝令夕改，提高政府决策的可预见性，减少颁布无实质性内容的发展规划、政策文件，完善落实开放政策的WTO合规审查机制，遵守通报的具体规则，特别是在补贴通报方面，加强部际沟通协作。

（3）构建竞争中性的规制环境

对标竞争中性国际规则，将竞争中性作为未来指导和促进对外经贸工作的重要原则和抓手，推进国有企业分类改革。按照十八届三中全会决议，在国有企业分类改革中，按照公益性国企、商业性国企重组国有企业，剥离国有企业政策性业务交由公益性国企办理。公益性国企属于公共机构，履行政府职能或推进政府政策，不以商业利益最大化为目标，遵循竞争中立原则，规范政府补贴行为，提高补贴透明度;商业性国企追求商业利益最大化，不得靠政府帮助取得额外的竞争优势，不得以低于市场价格获得各种要素资源，平等参与市场竞争。

4.加快实施自由贸易区战略，布局高标准自贸区网络

（1）加快自由贸易区协议落地实施。区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）达成，中国在自由贸易区建设取得重大进展。为了履行协议国义务，分享协议带来的贸易投资发展机遇，保障RCEP落地实施，需要按照协议规定的时间表，对照协议框架，降低关税水平，加快国内规则改革，推进贸易、投资自由化、便利化，促进公平竞争，实行更高水平的对外开放。

（2）建立更高水平、更高标准的自由贸易区。推动已签自贸协定的升级版谈判，拓展涵盖服务贸易、数字贸易、知识产权保护、环境与劳工标准、投资、补贴、竞争政策等更高水平的议题范围，主动对接自贸协定确定的高标准贸易规则，探讨将国有贸易企业、国家援助、政府采购等涉及国内制度改革的议题纳入协定谈判。

（3）构筑立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的自贸区网络。在达成RCEP后，抓住契机，加快改革，全面对接RCEP规则，推进谈判签署中日韩自贸区协定，积极筹划加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）谈判;在达成中欧全面投资协定（CAI）基础上，推进协定生效落实，并筹划建立中欧自由贸易区事宜。通过自贸区建设，提高与自由贸易伙伴贸易额占比，推动改革外贸体制，提高对外开放水平和质量，形成高水平全方位开放新格局。

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（责任编辑：彭琳）