黄义强

摘要：开展民办高校留学生教育是新时期我国加快高等教育对外开放的新生事物。其健康有序发展有助于加强我国来华留学生教育的整體实力。加强对民办高校留学生教育的管理，提高民办高校留学生教育的质量，应该加强政府监管，加强党的领导，运用多元共治理论，构建“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的民办高校留学生教育社会治理体系。

关键词：民办高校留学生教育政府监管多元共治社会治理体系

作为教育大国，留学生教育是中国教育国际化的重要组成部分，是党和国家高度重视的事业。来华留学生教育承担着服务国家对外发展战略的时代使命，在“一带一路”倡议下被赋予了服务国家对外关系和国际战略、为企业的海外发展提供人才支持、推动高等教育实现国际化发展的新使命。党的十八大以来，习近平总书记多次就留学生工作做出重要指示，要求“要打造更具有国际竞争力的留学教育”“提升教育对外开放质量和水平”，为做好新时期留学生教育工作提供了基本遵循。2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，要求扩大相互间留学生规模，促进各国学生增进相互了解。

自2002年《中华人民共和国民办教育促进法》颁布实施以来，国家采取积极措施，大力支持民办高校发展，鼓励民办高校采取更加灵活的办学模式。民办高等教育发展至今已有20多年的历史，如今已成为我国高等教育事业不可缺失的一部分。

民办高校留学生教育正是当前国内招收留学生的新探索和新尝试。近年来，一些民办高校从自身的经济和社会利益考虑出发，走国际化发展道路，开始创办留学生教育。民办高校留学生教育既有新机遇，同时也面临着新挑战。

一、新时代提高民办高校留学生教育质量的机遇和挑战

随着我国综合国力、国际影响力的提升以及高等教育的普及与发展，来华留学的吸引力与国家综合实力的匹配度进一步提升，我国正逐渐成为重要的留学目的国，目前已成为亚洲最大的留学目的国。进入新时代以来，随着“一带一路”倡议的提出和推进，中国高校的国际交流与合作日趋频繁和深入，留学生规模趋于稳定，层次显著提升，学科分布趋于合理，专业结构亦不断优化。目前，我国有四百多所各类型的高等院校和科研院所招收和培养留学生。

教育部将搞好高校留学生教育工作作为切实做好教育对外开放的重点任务，颁布了一系列政策法规，加强中央与地方、政府与高校的协同联动，强化统筹协调，形成合力。2020年6月，教育部等八部门《关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》再次强调：“加快和扩大新时代教育对外开放，是教育发展的需要，是国家建设的需要，是新时代发展的需要，既迫在眉睫，又恰逢其时。中国始终高举合作共赢旗帜，致力于深化拓展与世界各国在教育领域的互利合作和交流互鉴，为推动构建人类命运共同体贡献力量。”

我国民办高校留学生教育正是在党和国家大力发展留学生教育的历史背景下出现的新生事物，一方面，迎合了国家“一带一路”倡议，助力了国家大力发展留学生教育的大好形势;另一方面，民办高校的公益性与寻利性并存的特点，决定了其留学生教育质量需要政府层面进行干预监督。同时，民办高校留学生教育的相关理论研究与实践工作相较于国际上其他发展成熟国家的留学生教育、国内公办高校留学生教育来说起步较晚，其运行模式也存在种种问题。相关的政策法规还不健全，政府监管机制还不成熟。因此，立足于多元共治、协同治理等理论，从转变政府职能、建构第三方评估组织等方面进行论述，探究民办高校留学生教育质量政府监管体制、机制创新，提高我国民办高校留学生教育质量，增强我国留学生教育总体实力，是亟待研究的问题。

二、构建民办高校留学生教育质量社会治理体系

2019年党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”党领导下多方参与、共同治理的理念在这一要求下体现得淋漓尽致，充分展示了社会治理水平、治理理念和治理体系的重大创新成果，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键所在。加强和创新我国民办高校留学生教育质量社会治理体系与之有着异曲同工之妙，完善民办高校留学生教育质量政府监管机制，必须落实健全外部和内部两个教育质量保障体系，将民办高校留学生教育的外部和内部保障体系结合起来，以内为主，以外促内，内外并举，共同实现对教育质量进行保障的功能，以此推动民办高校留学生教育事业的健康可持续发展，使它们走上良性、可持续发展道路，并期臻于使民办高校留学生教育效能最大化，服务国家高等教育国际化，支持国家“一带一路”倡议的目的。

（一）党委领导—党管教育

2017年6月28日，中共中央总书记习近平主持中共中央政治局会议，审议《关于巡视31所中管高校党委情况的专题报告》。会议强调，办好中国特色社会主义高等教育，必须旗帜鲜明坚持党对高校工作的领导。高校党委要增强“四个意识”，落实管党治党、办学治校主体责任，坚定“四个自信”，贯彻党的教育方针政策，坚持社会主义办学方向，把立德树人作为根本任务，以实际行动维护党中央权威和集中统一领导。要深入研究高校党建工作特点和规律，创新体制机制和方式方法，推动形成党委统一领导、各部门各方面齐抓共管的工作格局，提高党建工作针对性和实效性，有效发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。

民办高校党委应充分指导董事会并支持董事会做出的重大决定，推动学校长足发展;组织学校行政管理部门，妥善解决校内管理问题，完善办学规范性;全面领导学校教师参与学校管理，有效保障党和国家方针政策在民办高校中的观测执行，规范民办高校的办学理念，监督办学方式，充分保障各方利益，推动学校健康、积极、可持续发展。

民办高校要在校内树立党领导一切的理念，在党的领导下建立健全和完善法人治理结构，构建党组织参与的民主决策机构，以民主管理的方式妥善解決校内问题，充分发挥基层党组织的凝聚力和战斗力，确保政治核心和监督保障作用，加强对民办高校内部的管理。民办高校党委和学校领导层要在思想上高度重视留学生工作，要提高留学生管理水平，全面整合各部门职能，优化工作程序。

（二）政府负责—兼顾宏观调控和微观治理

民办高校是我国高等教育的重要组成部分，是具有正外部性的准公共物品，政府应该作为教育的实际受益者参与民办高等教育的发展。在政府层面上应该大力加强对民办高校留学生教育的有效监管，构建一个能够保障民办高校留学生教育质量的整体框架，制定相关教育质量标准，通过立法与执法对高校进行宏观指导和监督，把监管的重点放在民办高等教育服务失灵的领域和方面。教育部牵头、各省级教育行政部门协同社会相关组织共同对民办高校进行教育质量监管，促使其提质增效，稳步发展。

首先，建立健全民办高校留学生培养质量监督制度，制定适用于全国范围的民办高校留学生教育质量最低标准，强调省级教育行政部门的监督责任，在民办高校留学生教育的入口、过程和出口三个维度进行全程动态绩效跟踪监管，通过立法明确民办高校留学生教育的准入标准、运营环节的质量监管，建立民办高校开展留学生教育准入评估、新增专业评估、人才培养水平评估机制，加强对民办高校招收和培养留学生的后续监管，加强留学生招生审核、培养监督，推行对民办高校留学生教育全过程的认证和评估。

其次，建立奖励机制、惩罚机制和市场退出机制。政府对留学生教育质量好、学生满意度高、社会声誉好的民办高校进行政策倾斜，对设立留学奖学金制度的民办高校可以通过给予配套经费和税收减免，追加额外的中国学生招生指标等方式来补偿民办高校开展留学教育的投入。政府还应该尝试对民办高校教师的五险一金等社会保障支出给予一定的财政补贴;对教育质量差的民办高校进行及时监督和处罚，对民办高校在留学生招收和培养过程中出现违法违规行为的，应当依法处理。对留学生教学质量低劣或管理与服务不到位、造成不良社会影响的民办高校，教育行政部门应当责令其整改并可以限制其招收留学生。

再次，建立完善民办高校留学生教育的法律法规政策，完善相应的质量标准体系，推进各类政策工具在教育保障政策中的全方位应用，发挥民办高校留学生教育质量元监督的职能，切实保障教育质量，提升教育质量保障政策的时效性。政府应采用有效激励措施，细化教育质量保障实施过程中的要求、步骤和措施，提高教育质量保障政策的可操作性;要切实加强监督管理工作，明确职责范围，采取法律监督、行政管理，市场指导等一系列手段对民办高校展开外部监管，建立健全完整可行的教育质量监管制度，从准入监管、学费监管、招生监管、信息监管、教学经费监管和教育教学质量监管等方面下功夫。

最后，优化教育质量协同监管机制，建立教育部牵头部署，省级教育主管部门协调，民办高校积极配合的留学生宏观监管机制。以国家教育部为留学生监管最高教育管理机关，负责协调各相关部委的工作，各政府部门加强合作，信息互通，明确管理权限和监管内容，提高监管效率。政府要搭建监管信息平台，利用信息化手段推进教育、公安、外交等行政部门的信息共享工作机制，建立健全民办高校留学生教育信息公开与披露制度。

（三）民主协商—利益相关者平等协商

促进和保障民办高校留学生教育，建立外部利益相关者参与的外部治理结构，以商谈形式引导利益相关者主动参与到民办高校的留学生教育质量评估中，来解决其关注的办学质量问题。

党和政府还可以鼓励民主党派参与民办高校留学生教育管理，在民办高校党委统战部门的指导下，发挥民办高校民主党派委员会的积极性，代表教师利益群体和留学生利益群体，参与民办高校民主协商、学校内部治理，发挥民主党派整体的优势和作用，就留学生教育问题出谋划策，多提意见和建议。

（四）社会协同、公众参与—建立社会共治格局

民办高校留学生教育质量监管中，社会舆论、媒体、社会组织、家庭、用人单位等多元主体良性互动，协同协作、互动互补、相辅相成，嵌入教育质量监管的各个环节之中。在政府政策的扶持下，教育行政部门应把质量评估等职能过渡给第三方教育中介组织。推动“管办评”分离最好的办法就是形成由社会力量参与的第三方质量保障机构对民办高校留学生招生、教学、毕业、服务、管理等各阶段、多方面工作的有效监督和评价，形成政府宏观指导、学校自主管理、社会多元主体参与的高等教育质量保障新格局。同时，还应该广泛吸引用人单位参与质量监管，形成多元共治的民办高校留学生教育质量管理新模式和全社会共同参与的治理新格局，大胆引入其他社会力量参与民办高校留学生教育质量监管和提供社会服务。

我国的留学生教育事业要形成公办高校、民办高校“一盘棋”思想，拥有丰富的留学生教育经验、留学生教育成效较好的公办高校应该积极对民办高校对口支援、“传帮带”，双方在留学生教育领域结对共建促提升。政府教育主管部门要发挥牵线促进引导作用。

（五）法治保障—完善法律法规体系

优化民办高校留学生教育的法治环境，提升教育国际化治理能力是促进民办高校留学生教育事业健康、可持续发展的法治保障。

一方面，政府要制定和完善适用于民办高校财务管理和第三方审计制度，规范非营利性民办高校在获得公共资源后的办学行为;做好对虚假招生、转移或挪用资金、打着非营利性办学理念产业化经营等“挂羊头卖狗肉”的趋利性不法行为的监督，政府应及时通过行政手段行使有效监管和处罚，对涉嫌违法犯罪行为按照国家相关法律对当事人进行处理。

另一方面，要制定民办高校留学生教育质量监管方面的法律法规。政府各级部门应该根据国家相关法律制定修订一系列与民办高校留学生教育质量监管相关的法律法规，使我国民办高校留学生教育有法可依，有据可循，从而实现监管的制度化、规范化。法律法规包含民办高校留学生教育质量监管体制、教育质量评估与认证、办学体制、学历互认、留学生招生、勤工俭学、就业、居留签证、各级政府机关职责等方面。

（六）科技支撑—大数据技术下的质量标准体系

民办高校需充分利用互联网、大数据等新兴信息技术优势，科学完善民办高校的留学生管理系统信息化建设，促进各个社会群体的交流与合作，提高社会共识，增强社会凝聚力，用科技来推动社会改革与发展建设。互联网为平等交流、合作与竞争都提供了一个新的平台，形成了一个新兴空间，促进了多元主体的共同发展，提高社会责任，凝聚社会共识，为社会精细化管理提供技术支持。要进一步建立和健全留学信息发布机制，民办高校应整合国家留学网、留学中国网站、教育部涉外监管信息网、国家留学基金管理委员会网站、中国政府奖学金留学管理信息系统、公安出入境签证信息系统等信息渠道，统一民办高校留学信息发布平台，为留学生、民办高校等利益相关者更好地行使参与权、监督权提供更全面的信息服务。民办高校还应该利用互联网技术促进民办高校留学生教育质量评价指标体系构建，实现全景服务大数据科技支撑，强化道德信用积分体系建设。

（七）加强民办高校留学生教育内部质量保障体系建设

《学校招收和培养国际学生管理办法》规定，招收留学生的学校，应当建立健全留学生招收、培养、管理和服务制度，具体负责留学生的招收与培养。招收留学生的高等学校，应当具备相应的教育教学条件和培养能力，并依照国家有关规定自主招收留学生。民办高校作为高等教育质量建设的承接者和主体，承担着保障教育质量的重要职责，在享受教育办学自主权时，不能忽略了对教育质量的监督和保障。民办高校应当根据留学生教育的特点，对学校内部教育质量保障体系的各个要素和环节进行针对性的补充，建立自我控制，自我保障的良性运行机制。

一是要做好制度设计，规范内部管理。民办高校要强化主体责任，明确国际化发展定位，将留学生教育工作纳入学校整体发展规划，制订明确的留学生发展规划;加强顶层设计和统筹协调，从现代大学制度层面从顶层设计强化内部质量保障体系建设，将留学生教育纳入学校整体教育质量保障体系，把留学生的生源质量、教育教学全过程培养质量、质量评估考核和监管、管理服务水平等纳入制度建设和体制机制创新改革中，为留学生教育“提质增效”内涵发展提供制度保障。

二是要严格执行《学校招收和培養留学生管理办法》《留学生高等教育质量规范（试行）》（以下统称《规范》）的各项要求，不盲目追求国际化指标和留学生规模，不追求眼前利益，做好长远规划，树立质量意识、品牌意识，开展留学生教育内部质量保障活动，提升质量，提质增效，内涵发展。以《规范》为准绳，民办高校应改进留学生教育工作，提高教育质量和管理服务水平;要推动中外学生教学、管理和服务“趋同化”的发展，将留学生教学计划纳入学校总体教学计划，将留学生教学及培养纳入学校“大教务”“大教学”范畴，对留学生采取相同的教学管理与考试考核制度，确保留学生得到公平公正的教学资源与管理服务;建立系统化和规范化的课程体系，提高课程设置、实践教学、课程资源开发的国际化水平。在留学生课程设置上，从战略高度统筹规划沿线国家留学生的学科专业，突出学校强势专业，集中优势资源开发出服务“一带一路”倡议的学位课程体系，积极打造留学重点项目和精品课程。民办高校应加快课程改革，建立与国际接轨的课程专业体系，开设国际化课程;应该构建并完善留学生教学评价体系、自我评价和反馈机制，加强对留学生后续信息反馈和跟踪调查，逐步提高留学生教学质量;健全招生和毕业审核管理制度，制定并严格执行本校的新生录取能力测试、教学过程质量控制标准和毕业学位授予审核标准，实行“严进严出”，通过把好招生管理关、培养关、评价关等“三关”，严格规范招生录取流程和入学考试考核标准来增强留学生学习压力，提升培养质量;尤其要严把毕业关，制定和落实学位授予管理办法和实施细则，保证学位含金量。

三是要建立一支专业化的教学师资队伍，根据实际需求，科学合理地制定学校师资国际化战略方针，通过多元化发展模式培养优秀的国际化师资力量。

四是要树立以人为本、以生为本的理念，充分体现学校和老师对留学生的人文关怀，既要严格要求，也要尊重学生的人格。民办高校应建立专门的留学生满意度调查系统和工作机制;有针对性地做好留学生的意见调查，鼓励留学生参与教学评价活动，鼓励留学生对教学工作提出意见和建议，有针对性地改进相关工作。

三、结语

政府应该在民办高校留学生教育领域扮演管理者、监督者、支持者和引导者的角色，推进民办高校留学生教育质量元评估建设，支持第三方教育评估机构开展民办高校留学生教育质量评估，从宏观调控和微观介入两个方面对民办高校留学生教育进行引导和监管;落实办学质量监管，及时推动各项法律法规的健全，从宏观层面保证政策优惠;应该按照积极稳妥、逐步推进的原则，进一步完善政府监管法律体系和标准体系，在加强民办高校留学生教育自我监管评估体系建设的同时，建立完善的民办高校留学生教育质量政府和社会监管体制，推动民办高校留学生教育的质量监管支撑体系建设，营造良好的民办高校留学生教育质量监管环境等，以保障民办高校留学生教育的健康发展。

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