张慧强

摘要：预算管理是行政事业单位的一项重要的基础性工作，也是财务管理体制改革的一个重要方面。对全面提高财政资金分配效率，促进行政事业单位职能发挥，乃至整个社会治理和事业发展，都有着深远的影响。当前，随着各项财政管理制度改革的推进，行政事业单位预算管理工作的水平不断提升，但在实际工作中仍存在一些尚需改进的问题。本文针对行政事业单位的全面预算管理意识有所欠缺、编制预算与调整流程不尽合理、预算执行的控制监督还需加强、绩效评价作用没有得到充分发挥等问题进行了思考，尝试提出提高全面预算管理意识、优化预算编制与调整流程，强化预算执行与监督环节、加强预算绩效评价准确性和实时性等解决措施。

关键词：行政事业单位;预算管理;问题;措施

近年来，财政预算制度完成了增量预算到零基预算的改革，并且随着预算法的颁布、国库集中收付制度改革和政府收支分类制度改革的推进，预算编制的方法和内容更加合理、科学，预算执行的要求更加明确细致，监督环节也越来越严格及时，取得了很大的成果。但各行政事业单位在对全面预算管理工作的认识、编制预算时预算方案与单位工作年度目标计划的结合、不同预算支出类型的调整流程、预算执行的控制监督以及预算绩效评价与分析等方面，也依然存在着一些问题，值得思考和进行探讨。

一、行政事业单位预算管理概述

（一）行政事业单位预算管理的概念

预算管理是指以战略目标为指导，在全面预测未来的各项活动和财务结果的基础上，进行充分全面规划，通过对执行过程的监督，对比分析实际情况与预算目标差异，及时指导和改进各项活动，以最大程度的实现战略目标。行政事业单位不以营利为目的，以实现国家行政管理职能和提供教育、文化、卫生、科技等社会公共服务为目的。行政事业单位预算是行政事业单位按照自身职能或事业发展需要编制的，由财政部门审核的部门或单位财务收支计划。具体包括年初的预算编制与年中的预算调整、预算执行与监督以及对预算执行结果的绩效评价与分析等內容。

（二）行政事业单位预算管理的重要性

行政事业单位在我国的社会管理服务职能中发挥着重要作用，行政事业单位的预算管理问题，不仅是公共财政资金是否得到合理分配、是否得到有效运用的问题，也不只是行政事业单位自身职能作用的发挥问题，而是对整个社会治理发展有着长远的影响。首先，行政事业单位年度部门预算的编制与单位年度工作目标、工作计划的制定紧密相关，并且相互影响，增强预算编制的科学性，不但需要提高预算编制的人员的水平，还需要单位确定合理科学的工作目标，完善可行的年度工作计划，预算管理水平与单位整体管理水平直接相关且互相影响。第二，强化行政事业单位预算管理，可以减小公共财政预算压力，使财政资金可以投入到更有需要、更有效的地方去。第三，行政事业单位的预算进行了细化，所有的支出都要受到预算的严格约束，资金使用在预算构架内运行，可以有效地控制超预算支出和无预算支出，抑制腐败发生。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

（一）全面预算管理意识还有欠缺

1.单位管理层对预算管理重视程度不够

有的行政事业单位的管理层，不能充分认识预算的意义，对预算管理不够重视，认为编制预算是用来要钱的，只要把工作干好就行了，甚至会出现有的工作要开展了，才想起没有这项工作预算的现象。

2.预算管理全面性落实不够

行政事业单位的预算管理属于全面预算管理模式，从预算编制、预算调整、预算执行到绩效评价与分析都要全员参与，单位管理层、财务部门、业务部门共同努力，才能做好此项工作。但很多行政事业单位仍存在着由财务去做就行了，跟别的部门没关系，最多就是“帮着凑凑事”“有事让财务部门去跑财政就行”的认识和想法，造成了预算管理工作严重脱离工作实际，使得此项工作失去严肃性。

3.综合专业能力不够

现在的预算管理对专业能力要求很高，业务部门人员通常缺乏专业的预算编制知识和能力，财务部门人员虽然具备一定的预算管理知识和能力，但大多忙于日常的各项财务工作，工作之余自我提高时间有限，知识陈旧，专业业务知识不足，影响了行政事业单位预算管理水平的提高。

（二）预算编制和调整流程不尽合理

1.预算编制工作与单位年度工作计划制定工作结合不够

编制年度预算的时间和单位制定年度工作计划的时间有不太相称的地方，很多单位甚至年度预算编制时间领先制定单位年度工作计划时间很多，这样不可避免地就会出现预算编制工作没有紧密围绕单位的年度工作目标进行的现象，与实际的工作任务脱节，需频繁进行预算调整。单位年度预算方案脱离工作实际，与单位年度的重点工作成为“两张皮”，不利于单位各项工作的开展。

2.基本支出预算调整程序比较繁琐

基本支出预算有着与项目支出预算截然不同的特点，两者在预算管理原则、预算编制方式方法、主要内容等方面都差别很大。目前，财政部门也有意识地引导单位把这两者区分开，但是在实际进行预算编制和调整时，还是常常使用相同或相近的方法和流程，使得预算管理工作效率较低。

（三）预算执行监督力度不足

预算执行对于预算管理来说有着决定性的意义，预算执行过程中不按规定要求随便调整和操作，使得预算工作无法发挥出应有的作用。行政事业单位在内控制度建设方面虽然重视形成规定、制度，但规定、制度很多没有充分结合本单位的实际情况，缺乏针对本单位实际情况的操作，内控制度也没有针对性地嵌入到本单位的预算执行管理当中，内控的监督与牵制作用得不到发挥。行政事业单位大多没有专门的内部审计机构或人员，内控制度的落实得不到保障。有的行政事业单位甚至一人兼职多个不相容岗位，同一个财务人员既是办理人员又是审核人员，内控失去牵制作用，控制监督作用无从发挥。

（四）绩效评价作用没有得到充分发挥

就预算管理来说，行政事业单位不但要考虑资金支出的合规合法，也要考虑资金支出后的效果。目前，绩效评价作为预算管理的一个环节，更多是资金使用后的一种评价，无法有效融入预算执行管理各环节。这主要是因为现在的绩效评价机制虽然也有绩效目标和绩效指标，但绩效指标与预算编制里的各项细化的指标并不直接相关，没有办法在进行预算执行监督的同时进行绩效监督反馈，无法对资金使用效果、工作完成效果、运行成本控制和支出结构进行及时分析和改进，绩效评价作用难以得到充分发挥。

三、加强行政事业单位预算管理的措施

（一）提高全面预算管理意识

1.提高对预算管理工作的认识

对预算管理有深刻的认识，尤其是行政事业单位的领导，甚至是上级部门的领导，要认识到此项工作的重要意义。在政府部门组织的培训中，将预算法作为学习的重要内容，使行政事业单位工作人员在头脑中牢固树立预算管理意识。

2.提高全员参与预算管理工作的意识

行政事业单位应明确预算管理是全员参与、全资金事项覆盖、全程跟踪的管理工作。全部工作人员的预算管理意识和能力，都对预算管理的效果和质量有极大的影响，需要形成单位内部人人有“预算在工作前”“预算管理工作需要高度重视”的意识。

3.加强预算管理培训工作

行政事业单位应经常性组织全员参加的预算知识和法规培训，使行政事业单位除财务人员外，从单位管理层到各部门、各处室人员，特别是业务部门处室的工作人员也都有足够的预算管理知识和意识。对财务人员的培训还应结合行政事业单位业务方面的培训，让财务人员尽可能地参加单位各业务部门处室的活动和培训，提高财务人员对单位业务活动——项目支出预算的主要内容的认识和了解。通过培训形成单位管理层重视预算管理工作、充分了解相关知识政策，财务人员精通预算管理、了解业务活动，业务部门处室工作人员精通业务活动、了解预算管理的局面，提高行政事业单位预算管理的能力和水平。

（二）改进预算编制与调整流程

1.加强预算编制工作与单位年度工作计划制定工作的结合

行政事业单位规划工作时，尽量确保单位年度工作目标、工作计划的制定与年度单位预算编制工作同步，制定工作计划要同时考虑预算编制工作，编制预算要同时考虑工作计划，让两项工作有机地结合起来。预算编制工作是在确保收支平衡的基础上，围绕保障单位工作计划实施、保障工作目标完成进行的。预算编制工作与工作目标计划制定工作同步，可以使行政事业单位的工作计划充分考虑资金情况，更具有可操作性，年度预算方案贴近实际工作资金需求，减少预算调整频率，保障工作的顺利开展。

2.优化基本支出预算调整流程

预算调整工作应分别针对项目支出预算与基本支出预算不同的特点，制定出与之相适应的预算调整审核审批程序。项目支出在进行项目支出预算编制时，往往经过严密的论证，才形成预算方案，在因特殊原因需进行预算调整时，一般涉及金额较大，应进行严格的审核审批。而基本支出预算，在一年中随着单位工作人员的变化，人员经费和与之相关的日常公用经费，可能就会经常性的需要进行调整，这些调整的步骤，按照一般预算调整方式进行全流程的审批就过于繁琐，不利于提高预算管理效率。当前，人事数据在人事管理部门与财政部门之间，实现实时共享完全不存在技术上的障碍。财政部门与人事管理部门应共同协作，建立和完善财政供给人员的系统软件平台，实现与人员经费相关的基本支出预算，随时根据行政事业单位人员变动情况，由财政部门直接根据人事管理部门审核后的结果进行相应的人员经费和日常公用经费调整，优化预算调整流程，有效提高预算管理效率。

（三）强化预算执行与监督环节

首先，负责预算编制的人员发挥好对预算执行的指导和监督作用，要介入预算执行当中。负责预算编制的人员要熟悉编制预算时业务部门提供的各项预算的目标、依据、收支分类、资金计划安排，熟悉预算各项基础数据，熟悉预算的各项内容，可以很容易发现和辨别出预算执行中不符合預算管理要求的支出，并对其进行控制和监督。对预算执行中需要进行预算调整的，预算编制人员应及时与财政部门沟通，进行相应的调整。预算执行过程中的许多问题其实是在预算编制时就产生的，预算编制时的不合理之处，在预算执行环节往往会充分反映出来，负责预算编制的人员充分介入预算执行，还可以促使今后预算编制水平的提升。好的预算编制加上好的预算执行，才能确保预算管理的效果。其次，加强预算执行的动态控制。行政事业单位要加强直接预算执行人员的预算约束意识，有预算才执行，无预算不支付，把内控制度内嵌入预算执行环节，认真逐一地分析预算执行的风险点，嵌入牵制机制，加强审核控制。行政事业单位可以根据各自条件，采取合理规划工作人员权限岗位、成立独立的审计部门、任命独立的内部审计人员、聘请第三方有资质的专业机构等方式，对预算执行情况充分进行内部控制，及时分析解决问题。各业务部门应按照预算合理规划资金用款计划，控制好资金支出进度，防止超前或滞后，履行好预算管理工作的第一岗责任。最后，加强信息化建设，保证预算执行与监督效率。随着预算执行与监督工作的要求越来越高，传统手段难以满足工作要求，应充分利用现代化网络信息系统，实时监控细化的预算指标，发现问题，解决问题。把不合规、不合理的支出，列入预算执行网络软件平台的监控规则，明确不符合预算管理要求的支出，在预算执行网络软件直接禁止，有疑问的支出，及时预警，转由更高一级审核人员、内审监督人员、乃至财政部门监督人员进行人工审查审定，以确保支出合规合法。

（四）加强预算绩效评价准确性和实时性

首先，是要建立科学适用的绩效目标、绩效指标体系。可以针对专业性强的项目，采用聘请第三方中介机构等方式，由专业的外部人员来做科学量化关键绩效指标的工作，以使绩效指标可以充分体现预算执行的结果和资金使用效率。其次，对实施期较长的项目，可对绩效指标进行分阶段细化。在预算执行的各个阶段都应形成相应的预算绩效评价，确保绩效管理能够及时地跟踪预算的执行情况，动态监控绩效目标的完成情况，保证可以及时采取措施修正资金使用中出现的问题。最后，应建立与绩效评价结果相关的奖惩机制。预算绩效评价的目的是通过对资金投入后工作效果的评价，来完善资金分配，提高资金使用效率。对于之前绩效目标完成度高，较好地体现了资金使用的效果的单位，给予适当表彰，对于绩效目标完成度低，资金使用效果较差的单位，要深入剖析产生问题的原因，进行相关整改，进行新的资金预算安排时，应充分考虑之前的绩效评价结果。

四、结束语

预算管理工作是行政事业单位管理工作的一项重要基础性工作，对夯实行政事业单位主体责任，促进其管理水平提高，有重要意义。近年来，行政事业单位预算管理工作取得了长足进步，虽然还存在着一些由于历史原因而产生的问题，但只要我们紧密围绕着行政事业单位的核心职能，有效保障公共财政资金的分配和使用效率，结合实际情况、有针对性地逐步完善和解决这些问题，随着财政预算管理改革工作的稳步推进，行政事业单位预算管理工作必将在履行好行政事业单位的政府行政管理职能，提高社会公共服务质量方面，发挥出更大的作用。

参考文献：

[1]李艳红.行政事业单位预算管理研究[J].中外企业家，2020（06）：31-32.

[2]毛家慧.行政事业单位预算管理问题研究[J].财会学习，2019（31）：110+113.

[3]吴旋.行政事业单位预算管理存在问题与改进建议[J].行政事业资产与财务，2021（04）：21-22.

[4]连晋.行政事业单位预算管理问题的研究[J].中国集体经济，2019（32）：32-33.

[5]徐小凤.行政事业单位预算管理存在的问题及对策[J].行政事业资产与财务，2019（24）：24-25.

[6]孟庆珍.关于行政事业单位预算管理问题的思考[J].行政事业资产与财务，2021（12）：26-27.