张宇娇

摘要：研究目的：基于美国、欧盟和日本等国家耕地休耕制度的实践经验，同时结合中国耕地轮作休耕制度的发展现状，进行对比分析，提出对中国的借鉴意义。研究方法：文献研究法、比较研究法。研究结果：（1）美国的耕地休耕政策最为完善，且实施效果最为明显，把休耕落到实处的做法对我国建立和完善休耕制度具有重要的借鉴意义。（2）我国从2016年开始大力推行耕地轮作休耕制度试点工作，在实施中还存在很多问题，还需继续加强制度基础理论研究。研究结论：客观来讲，耕地休耕制度的理论与实践在中国还较为薄弱，美国、欧盟和日本的耕地休耕政策已经有较为成熟的经验与模式。中国应在借鉴已有成果与经验的基础上，探索符合国情的耕地休耕制度。

关键词：轮作休耕制度;比较;启示

1 引言

2019年11月22日，农业农村部在安徽召开的交流会上，肯定了关于耕地轮作休耕制度的实施与效果。耕地休耕符合中国当前发展潮流，且学术界研究从未间断，但我国的理论基础和实践经验还十分薄弱，基于这一客观现实与实际需要，本文立足于美国、欧盟和日本的耕地休耕政策实践，结合我国实际，探讨我国实施耕地休耕试点中存在的问题并提出改革建议。

2 各国耕地休耕制度的比较分析

2.1 美国的耕地休耕制度

二十世纪三十年代以来，美国在生态恶化、水土流失严重、洪灾频发的背景下提出了土地休耕计划，是美国农业长期以来的一项基本国策，且形成了以法律为依据的较为完整的耕地休耕补偿政策体系。1985年的《农业与食品安全法案》中提出了土地休养保护计划（CRP），按照该计划，由美国农业部农场服务局负责实施，是覆盖面最广的一项休耕政策。

主要通过在休耕土地上采取相关植被保护性措施来修复土壤侵蚀严重或生态脆弱的农业性用地，由政府对自愿参与该计划的农户进行资金补贴、特定激励等。美国的耕地休耕计划在性质上是自愿的，土地所有者可以根据自身土地生产经营状况选择是否参与土地休耕计划。

从实际执行效果看，美国的耕地休耕计划在环境效益上较为明显，自1985年实施以来，农业生态环境得到了明显的改善。从农场主的意愿看，农场主参与意愿和积极性较高，极大地节省劳动力成本， 且获得稳定的收入补贴。

2.2 欧盟的耕地休耕制度

1991年，美国等国家提出对欧盟主要农产品出口国的反倾销诉讼，并对欧盟的出口补贴政策表示不满。于是，欧盟委员会在1992年提出了强制性耕地休耕政策。2008年，鉴于国际农产品市场行情看涨，欧盟理事会将强制耕地休耕政策又调整为自愿耕地休耕政策，并提出以后的耕地休耕计划要按照市场行情变化和农产品产量变化来调整。

在1988年最初实施的自愿耕地休耕计划中，采用的方式是自愿申请和评估机制相结合。1992年推行强制性耕地休耕计划，对耕地休耕面积的作物产量也提出了要求。2008年又恢复为自愿耕地休耕计划，该计划对于产量、种植面积均无要求，但对休耕的方式提出了要求，即进行轮换休耕或非轮换休耕。

整体看，欧盟各成员国所取得的环境效益各不相同，但积极效应大于负面效应。在西班牙中部经过耕地休耕计划的推行，极大地改善了水土流失。在芬兰、德国和英国等国家，农业政策从早先的粮食生产转向了农业生态环境保护，改变了农业发展方向。

2.3 日本的耕地休耕制度

20世纪60年代中期稻米的产量出现过剩，日本政府鉴于此形势在1970年实施了稻田休耕转作计划，控制水稻种植面积减少食用稻米的产量。但为了稳定农户收入，进一步提高了稻米价格补贴，并提升了进口关税。在2007年对稻田休耕补贴政策进行了调整，适当调整了稻田休耕政策的导向，但实际上并没有减少政府的农业补贴支出。

2007之前是强制性休耕，以村庄为单位分摊休耕转作计划。在休耕转作计划中，转作的耕地面积必须要上报各地基层农协。耕地休耕补贴及转作补贴由中央财政承担，农户在这个过程中几乎没有主导权。2007年之后，实施的是自愿耕地休耕政策，农户可以直接向基层农协申请。

从整体看， 日本的耕地休耕政策负面效应较为突出。稻田休耕政策不仅没有提升生产力，扩大农业规模，反而阻碍了其农业现代化进程。因为日本农户大多数是兼业农户，超额的补贴对兼业农户有较大的吸引力，使得他们难以退出农业生产，同时小块的土地难以形成规模，影响了日本农业竞争力。

3 中国的耕地轮作休耕制度

2015年我国通过的“十三五”规划明确部署“探索实行耕地轮作休耕制度试点”，并且要求“建立耕地保护补偿制度”。2016年我国从国家层面正式开始推行耕地轮作休耕制度试点工作，同时提出耕地修生养息要因地制宜，采取“养、退、休、轮、控”，积极探索耕地资源保护与利用的协调发展。2017年以后轮作休耕试点面积进一步扩大。

从当前试点情况来看，农户自主参与程度较低，主观能动性仍然较小，而是依靠中央到地方到农户各级贯彻执行政治指令来实现。同时，我国尚未将休耕轮作上升到政策法规层面。2016年虽然出台了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，但不是普遍意义上的休耕，并且仅停留在政策层面而没有上升到法律法规的高度。

4 各国耕地休耕制度对中国的启示

重视农户的休耕制度可信度认知，加强农户的参与积极性，正确引导农户建立合理的休耕制度预期。根据耕地类型与补偿对象的不同，建立有差别的激励机制，加强农户的参与积极性，提高激励作用的有效性。建立统一的评价体系与补偿操作流程，直接与农户签订协议，减少中间环节，保障农民利益。

构建合理健康长效的补偿制度。把退耕还林资金纳入休耕补贴范围，同时建立撂荒、闲置 、弃耕、补垦与休耕的转换机制，将撂荒、闲置、弃耕、补耕纳入休耕体系，同时享受政府补贴。休耕补贴要多元化发展，且需因地制宜，建立不同的补贴标准。

第三，创新中国轮作休耕的新技术，新模式与特色田园乡村建设相结合，大力推广绿肥轮作，增加红花草、油菜等“有色”作物栽培面积;与发展休闲观光农业相结合，培植农业亮点，全力打造休闲观光农业示范地;與推广生态种养模式相结合，将耕地轮作休耕与粮食作物、经济作物水旱轮作、经济作物旱地轮作模式等稻田综合种养模式相结合。

参考文献：（References）：

[1]饶静.发达国家“耕地休养”综述及对中国的启示[J].农业技术经济，2016（09）：118-128.

[2]吴萍，王裕根.耕地轮作休耕及其生态补偿制度构建[J].理论与改革，2017（04）：20-27.

[3]俞振宁，谭永忠，吴次芳，郑红玉.耕地休耕研究进展与评述[J].中国土地科学，2018，32（06）：82-89.

[4]钟媛，张晓宁.休耕政策存在的问题及对策[J].农业经济问题，2018（09）：76-84.

山西财经大学公共管理学院 山西 太原 030000