张力 黄琦

环境行政公益诉讼制度建立以来，围绕“行政机关是否履行法定职责”的判断存在诸多困惑与争议。2020年初，最高人民法院发布137号指导案例，其中明确：“环境行政公益诉讼中，人民法院应当以相对人的违法行为是否得到有效制止，行政机关是否充分、及时、有效采取法定监管措施，以及国家利益或者社会公共利益是否得到有效保护，作为审查行政机关是否履行法定职责的标准。”137号指导案例裁判要旨确定了环境行政公益诉讼中“行政机关是否履行法定职责”的综合性司法审查标准。由于该裁判要旨内容的高度概括性，对其具体适用尚有进一步探讨空间，审判实务中的疑虑亦不会因指导案例的发布而即刻消弭，故回溯司法实践对于今后正确适用该裁判要旨具有重要预判作用。

一、现实之维：“行政机关是否履行法定职责”的司法审查样态

通过“法信”网以关键字“环境”+“行政公益诉讼”，检索出环境行政公益诉讼制度建立以来（2017年7月1日至2020年12月31日）生效裁判文书共计761份，排除重复文书、无关案件、撤诉裁定等，共收集到不作为类环境行政公益诉讼案件有效文书532份，作为本文研究样本；结合对C市部分环资庭、行政庭法官，从事公益诉讼工作检察官的访谈，发现如下问题：

（一）合法性审查失范

1.被告主体资格认定的“粗放化”

在不作为类行政私益诉讼中，法院确定被告主体是否适格，需从行政机关是否负有法定职责，是否具备履职之制度可能性两个层面予以审查。……