张爱斌

（山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 266237）

一、问题的提出

海外公民权益保护，我国外交部通常称之为领事保护。从自然法原理分析，领事保护应当属于国家与公民之间契约关系的一种体现。这种契约关系具体表现为：首先，公民在国外遭遇权益侵害、人身伤害、意外事件等困难和问题时，向本国派驻外国的外交领事机构提出保护和救助的请求；其次，当接到本国公民的请求后，该国的外交领事机构作为国家和政府的代理人向外国政府相关机构提出关于本国公民正当合法权益的保护要求，具体措施包括外交或领事交涉、领事探视、领事协助等。

近年来，随着我国公民大量走出国门，加之世界上部分国家和地区社会治安不靖、犯罪频发、政局动荡、宗教斗争以及自然灾害、疫情暴发等多重因素，海外公民面临着复杂严峻的安全风险，领事保护案件频发多发，我国驻外使领馆的领事保护工作压力陡增。根据国内学者的研究分析，目前，我国领事保护制度与实践存在以下困境和问题：一是“全政府参与”的领事保护体制之下，中央和地方政府实施领事保护过程中依然存在“供需矛盾”。①夏莉萍：《中国领事保护需求与外交投入的矛盾及解决方式》，《国际政治研究》，2016年第4期，第10—25页。改革开放40年来，我国外交部等中央部委先后制定了一系列与海外公民权益保护相关的政策法规以及规范性文件，基本形成以法治为主要特征的领事保护体制。……