吴框框 洪世键 胡洲伟

摘要：论文梳理相关政策文件，明确留用地制度的概念内涵，概括其发展历程，并基于发展阶段和社会背景分析留用地制度的本质。通过研究发现：（1）留用地制度是指政府征地过程中，按被征地面积的一定比例返还建设用地给村集体，用于发展第二、三产业保障失地农民生活的补偿安置方法;（2）各地区因地制宜对留用地的指标核定、土地权属、兑现方式、开发管理、土地使用权流转等实施内容作出了细化具体的规定，形成了多种具有代表性的开发利用模式;（3）留用地制度通过共享土地增值收益缓解城乡矛盾，避免了因为制度不确定性而造成土地无序争夺，其本质是国家制度转型中一次以实用主义和渐进主义为特征的权益让渡尝试。基于以上研究认为，留用地制度兼具服务“土地财政”和调和城乡矛盾的双重目的，一方面大大降低了政府征地的财政負担和行政阻力，一方面有效保障了失地农民的长期收益，因此在国家制度转型时期具有一定的合理性和必然性，但在适用性和可持续性方面也存在缺陷。

关键词：土地管理;留用地制度;城镇化;征地制度改革

中图分类号：F323 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）01-0040-49 收稿日期：2020-11-29

1 引言

改革开放以来，我国经济社会快速发展，城市化水平迅速提高，城市建设发展对建设用地的需求激增，大规模农村集体土地被征收，产生了大量失地农民，如何妥善安置和保障失地农民的合法权益以及长远发展成为我国“三农”问题的重要内容。……