文/周金龙 李琳 张丹洁

上海的公共租赁住房（以下简称“公租房”）是“四位一体”住房保障体系的重要组成部分。经过近十年的发展，上海已建设筹措不少于8.7万套公租房（含单位租赁房），配租入住不少于7.4万户居民，明显缓解了本市青年职工和来沪务工人员及各种人才的居住困难。目前，上海公租房已从大规模建设筹措时期进入以租赁运营为主时期，租赁运营也从初期的不确定阶段进入较稳定阶段，这就为深入研究公租房的投入产出提供了更现实的基础。

一、上海公租房制度和运营概况

（一）制度特点

2010年9月上海颁布《本市发展公共租赁住房的实施意见》，为规范指导公租房的投资建设与运营管理，随后又陆续出台了《本市公共租赁住房项目认定的规定》等数十个政策文件，构成上海公租房制度基本政策体系。

上海公租房制度有以下主要特点：一是不限户籍、不设收入线。公租房主要面向本市户籍青年职工和来沪有合法稳定职业且住房困难的常住人口供应。二是“只租不售”，有限期租赁。租赁合同一般两年一签，合同期内的租金不作调整，租赁总期限原则上不超过6年，以解决阶段性居住困难为主。三是提供小户型住房。以40-50平方米成套住宅为主，进行装修并配置必要的家具、家用电器后出租。四是租赁价格略低于市场租金水平。租赁价格既要减轻供应对象住房消费负担，又要为公租房经济运转创造条件。五是采取“政府支持、企业运作”的管理模式。政府投入资本金，支持发展一批专业公共租赁住房运营企业作为机构出租人，采用市场机制实施投资经营，以“保本微利”为目标，着重体现公共服务的功能。

上海出台实施的公租房政策文件中，涉及公租房项目建设和经营管理等经济方面的内容不少，尤其是在土地供应、规划优待、财政投入、税费减免、金融支持这些方面的优惠政策，为公租房经济良好运行提供了重要条件。

（二）运营状况

1.运营机构。本市的公租房运营机构有两个层面：一是3个市级公租房投资运营机构，按照市政府的要求，在全市范围选择项目，投资建设和筹措公租房作为市筹房源，定向供应给相关区或经济园区使用，并负责市筹公租房的运营管理。二是全市各个区设立的10多个区级公租房运营机构，按照本市公租房制度的规定，在本区范围内选择项目，投资建设筹措公租房向本区符合条件的对象供应，并负责区筹公租房的运营管理。

2.运营模式。公租房的运营模式主要有两种：一是自建自营模式，即企业自行投资建设公租房，自行运营管理，住房配租、租金收缴、居住管理等均由企业负责具体运作，但物业管理一般采用委托方式，企业对物业服务管理设立若干考核指标，根据考核结果支付物业管理费。二是委托经租管理模式，即企业投资建设公租房，委托专业机构进行公租房租赁管理和物业服务管理，企业不再负责具体的运营工作，但对专业机构有管理及考核要求。

（三）基本规模

1.公租房的供应规模。据初步统计，到2019年底，扣除单位租赁住房和定向用于廉租实物配租的房源，本市已供应并投入运营的公租房约38712套，其中市筹公租房项目11个，约18422套房源，区筹公租房项目164个，约20290套房源。

2.公租房的资本规模。上海公租房的发展初期，为了推动公租房的建设和运营，政府及时成立了市区两级公租房营运公司，并投入了大量财政资金作为公司资本金，用企业化方式进行管理。目前，这种国企投资经营管理的方式没有变化，公租房企业资本仍以财政投入的资金为主，资本公积和资本损失不大。初步统计，到2019年底，市区两级财政共投入资本金约178.5亿元。

3.公租房的资产规模。由于获取资料有限，本文所说的公租房资产规模，主要指公租房的房屋资产情况，不包括公租房运营机构的其他资产。初步统计，到2019年底，除一部分尚未建成交付的项目外，全市公租房各类房源筹措已有87096套，扣除不能列入住房资产的“代理经租”房源，剩余85106套，总面积约为494万平方米。对2019年末全市公租房资产价值情况，采用两种测算方法：一种是根据公租房平均建设成本价测算，计算收集的公租房典型案例单位建设成本数据计算，资产规模约为466.9亿元，大致反映公租房的初始资产价值；另一种是根据公租房所在区域商品住房成交均价测算，资产规模约为2023.8亿元，大致反映公租房的市场潜在价值。

二、公租房投入产出调研情况

（一）调研案例情况

为了深入研究公租房的投入产出问题，需要对公租房项目进行具体调研。鉴于本市公租房来源有新建、收购、改建、配建、划拨转化、包租转租等多种类型，从把握投资和运营全过程、成本和收入较完整等方面考虑，在调研案例选取方面，主要以投资新建、收购并已运营2年以上的公租房项目作为研究对象，并结合以下多个因素：有市筹项目和区筹项目；有中心城区项目和郊区项目；有小、中、大多种规模（即房源在500套、1000套和2000套左右）；有划拨和出让两种用地来源；有贷款和无贷款两种资金投入情况；有独自经营和代理经租等不同营运方式。根据以上考虑，重点选取了6个公租房项目作为前期调研案例，这些案例具有较强的典型性。案例基本信息如表1、表2所示。

表1 案例基本信息汇总

表2 案例财务情况汇总表

（二）突出成绩

从典型案例调研并结合面上调查情况看，经过近十年的发展，上海公租房的经济运营有了长足进步，突出成绩如下。

1.供后管理正常有序。各公租房公司在供后管理方面建立了一套比较完整的管理制度和运行机制，对租赁对象的租赁居住实施精细化管理和服务：一方面，运用现代管理手段和信息技术，提高管理的效率；另一方面，加强内部文化建设和人文关怀，为租客提供文化交流和公共服务的平台。

2.出租率与租金收缴率高。大部分公租房项目的租赁需求旺盛，有的已供不应求，但因上级部门要求预留一些房源从而造成一定的空置，即便如此，公租房项目的出租率仍以在80%以上的居多，少数项目已接近满租状态。在租金收缴方面，绝大多数项目的租金收缴率在95%以上，有的达到100%。

3.不少项目的流动资金充沛。6个调研项目中，有4个项目经营期的流动资金充沛，当年租金收入扣除当年经营成本开销，尚有大量积存。面上调查发现，这种情况较普遍存在。流动资金充沛的主要原因是大部分公租房公司负债少，还贷压力不大。一些项目在房源建设期向银行借贷了资金，但通过公司内部资金周转或上级部门注资，较快地还清了贷款，运营期的资金压力立即释放。

4.大部分项目经济效益良好。面上调查发现，大部分公租房项目的经济效益良好。从6个调研案例看，有4个项目赢利，有1个项目运营一年后就持续赢利。此外，在各个项目会计处理折旧年限长短不一的情况下，大部分项目的初始投资回收期达到30年左右，少数项目甚至能达到15年左右，说明上海公租房的总体经济运营状况良好，具备了可持续发展的基础条件。

（三）主要问题

通过深入研究典型案例，梳理从建设期到运营期全过程的经营管理情况，比较各个案例之间的经营差异，分析影响投入产出平衡的重要因素，发现上海公租房项目的投入产出仍存在发展不平衡、管理不规范的问题，主要有以下几个方面。

1.前期投入控制需加强。开发建设期是公租房项目的重要投入阶段，成本的高低直接影响后续运营的绩效。通过典型案例情况梳理发现，建设期单位成本偏高的主要原因如下：一是用地方式未优化。建设成本最高的12272.93元/平方米，低的仅4681.18元/平方米，均值在8000元/平方米左右。建设成本由土地费和工程费构成。土地取得方式，有划拨，也有出让，相较而言，出让土地的成本相对较高。结合全市面上情况看，用地取得方式的优化，尚未得到高度重视。二是贷款规模、利率未合理控制。从各案例的数据可以看出，建设投资有全部使用自有资金的情况，也有贷款融资的情况，最高的贷款比例接近建设总投资的七成，中位数是贷款比例占总投资的三成。同时，在贷款利率方面，最高的6.55%，最低的4.90%，相差较大。此外，在建设工程方面，室内装修及配置标准不同造成的成本差异也很明显。

2.运营管理水平有差距。运营期是公租房项目形成产出的阶段，这个阶段涉及的影响因素比较多，也最能反映出各个公租房项目的运营管理绩效差异，从而对最终的盈亏结果产生较大的影响。主要表现如下：一是运营成本，总计在运营过程中发生的所有费用，与房源面积挂钩，折算成单位面积运营成本，可以客观反映各项目的管理能绩。梳理各案例，最高运营成本563.23元/平方米，最低运营成本仅81.65元/平方米，相差近7倍。二是商业、停车及其他收入占总收入比。从收集的数据上看，最高的达17.01%，有的则完全没有商业收入。三是租赁收入，综合所有收入，分摊到单位面积里，最高的单位面积收入达到623.21元/平方米，最低的还不到最高的一半，仅有206.58元/平方米。四是年收入占总建设投资比，这个指标反映公租房项目的初始投资回收情况。各典型案例这一指标的范围在2.73%-4.69%之间，也就意味着初始投资回收期在21.3年到36.6年之间。从以上指标比较情况来看，各典型案例差异明显，投入产出的绩效各不相同，这说明各个公租房项目在经营管理水平上有不小差距，有很大提升空间。

3.会计核算标准不统一。由于缺乏统一要求，各公租房运营公司可以采用不同的会计处理方式及核算标准，从而出现不同的财务账面结果:一是折旧年限不同。从调研情况看，各公租房公司在会计核算时，采用的折旧年限有很大差异。这个取值范围比较宽，从20年到70年不等，中位数是40年。于是，同样一个项目，因会计核算所采用的折旧年限不同，会出现不同的盈亏结果。二是没有计提大修。案例调研反映，大多数项目没有计提大修费用。大修费用主要针对房屋共用部位的损坏，包括基础、墙体、柱、梁、楼板、屋顶、电梯等，不维修将影响居住安全。产生大修费用的周期，一般在房屋交付使用后20年左右。大修费用数额较大，但又是必需支出，有没有计提，对公租房项目的盈亏和现金安排会产生直接影响。

4.上级管理考核不规范。通过案例调研结合面上调查发现，上级管理部门对公租房运营机构的经营管理要求和目标有很大差别：一是在经济检查和考核安排方面，除了财务审计一般都每年进行一次外，对专门的经济考核并无规定，如地产集团住房保障公司经营指标每年考核一次，而一些区的公租房运营机构上级管理部门没有定期的考核要求。二是在经营管理考核内容方面，大多数公租房运营机构缺乏较系统的经济考核指标，有限的考核指标主要为公租房出租率、租金收缴率，但在社区文化建设、租户满意度等管理服务上却有不少考核内容。三是在经济考核结果的应用方面，只有杨浦、奉贤等少数公租房公司要与工资总额控制等挂钩。

5.有关政策规定不完善。为了推动本市公租房的发展，政府各部门出台了不少支持政策，这些政策总体上是积极有效的，但也存在一些不够完善的地方，主要有以下几方面：一是商业配套面积过小。公租房建设指标中关于配套商业面积的规定，没有考虑项目的实际情况。比如，公租房项目规模过小，不能单纯依靠公租房租金收入，就需要通过增加配套商业面积来增加总体收入。二是户型设计规定不够合理。公租房建设规定中，存在户型设计和比例不合理现象，主要表现为户型面积过大以及大户型比例过高，导致不少三房套型出现长期空置情况，资源没有有效利用。三是财税优惠政策时效不确定。公租房制度建立以来，政府的财税优惠政策三年左右发布一次，存在内容可调整、时效不确定的情况，这对公租房的经济预期及可持续运营也造成很大的不利影响。

6.投入产出评价标准不统一。公租房投入产出的要求及评价标准不统一，是一个焦点问题。这个问题的存在，很大程度上导致了公租房经营管理的不主动、不全面、不规范。一是对公租房项目的投入产出应当达到怎样的经济目标缺乏统一标准。公租房公司是一种特殊企业，既不同于社会公益组织，也不同于以赢利为主要目的的房产开发或运营公司。目前，不少公租房公司管理部门对此没有清楚的认识，对公租房公司的投入产出没有统一规范的经济目标要求。不少公租房公司对此也没有清楚的认识，有的对投入产出的经营管理要求不严、水平不高，有的又仿照房产开发公司的要求开展经营活动，经济压力很大。二是对公租房项目投入产出的经营管理应当设立怎样的定性定量要求缺乏统一标准。一些公租房公司的经营管理比较粗放，项目投入产出的管控指标比较模糊。不少公租房公司的上级管理部门对公租房投入产出成效的评价、认定比较随意。此外，一些与公租房经济活动相关的评估公司、银行等社会机构，从各自需要取向出发，对公租房项目的投入产出测算、评价都有各自的标准和体系，随意性也很大。如此种种所造成的局面是：同样一个公租房项目，因为缺乏科学、规范、统一的经营指标及评价体系，各公司、单位、机构对其投入产出的认定及评价结果会截然不同。这不仅给公租房项目的正常发展带来各种阻碍，也给公租房公司的经营管理带来各种困惑。

三、完善政策和措施的建议

（一）设立合理的投入产出经济目标

1.确立可持续发展的经济目标。从上海社会经济的现状和发展需要看，公租房制度应当长期坚持，公租房的住房保障作用应当长期保持。长期保持、发挥住房保障作用，决定了公租房在经济上要可持续发展。公租房如果长期亏损、入不敷出，则现状难以维持，扩大发展更无可能。

公租房经济可持续发展，不能采取计划经济的方式，只靠财政资金支持和帮助。市政府在建立上海公租房制度之初，就对如何奠定公租房经济可持续发展，提出了“保本微利”的经济目标，并要求采取公司化管理方式，充分运用市场机制，提高经营效率。保本微利的目标，为公租房如何体现投入产出平衡，作出了基本界定，也为公租房坚持保障性住房定位，与以赢利为主要目标的市场租赁房，划出了明确区别界线。

2.设定保本微利的合理指标。保本微利是奠定公租房经济持续发展的重要目标，但如何衡量保本微利，还需要合理地设定具体指标。

根据上海公租房的政策定位和运营条件，可以参照经济适用住房的投入产出经济目标，考虑社会融资成本的情况，将公租房保本微利的赢利目标设为3%—6%，即保本是下限，6%是上限。公租房项目如果达到保本，可以实现持续运营；如果达到6%的赢利，略高于银行普通理财利率，就可以扩大规模发展，并能吸引有关社会资金进入公租房领域；如果赢利过高，则需要减少政策支持力度，或增加住房保障对象的利益获得度。建议政府设定公租房保本微利的具体指标，以指导公租房投入产出平衡取得良好成效。

（二）构建公租房项目经济评价指标体系

1.构建公租房项目评价考核指标体系。在上海公租房建设、供应、运营全生命发展周期中，目前尚缺乏一个合理、统一的经济评价考核体系，导致同一个公租房项目或运营机构，由于采用不同经济评价标准以及会计核算方式，会出现差异较大甚至截然不同的评价结果，既难以真实反映企业经营情况，也不利于公租房的健康持续发展。建议由政府主管部门牵头，组织相关机构研究制定一个合理、统一的投入产出评价考核指标体系，以便对各公租房项目进行评价考核，反映其运营绩效实际情况，指导公租房公司实现投入产出平衡，推动公租房项目健康持续发展。在综合调查研究的基础上，本文提出公租房项目评价考核指标体系构想如表3所示。

表3 评价考核主要指标体系

2.以新建项目为基础，逐步扩大到分类型评价考核。新建项目的建设运营内容丰富，也较复杂，如能建立一个合理适用的投入产出评价考核指标体系，即可以此为基础，针对配建、改建、收购、代理经租等其他类型的公租房项目，根据各自的成本投入和收入来源，重点关注成本构成，分别建立投入产出评价考核指标体系，形成全范围、分类型、较精准的评价考核系统，指导公租房公司加强投资管理和运营管理。

在公租房各类型、各项目投入产出评价考核指标体系的基础上，可进一步研究制定针对公租房公司的经营考核指标体系，突出共性内容，强化重点要求，采取约束性指标与选择性指标相结合的方式，设立较全面、合理、可行的指标体系，指导各公租房公司上级管理部门更加科学、有效地开展经营任务布置、检查、考核等工作，进一步完善考核方式。

（三）努力提高公租房运营机构管理效能

从实地调研情况看，各公租房项目的投入产出水平有很大差别，公租房公司的经营管理有很大提升空间。建议针对运营中的突出问题，加强对公租房公司的指导、培训与检查，努力提高公租房运营机构的管理效能。主要可以从以下几个方面着手。

1.控制项目成本。控制公租房建设期和运营期成本，是公租房经济可持续发展的关键。一要控制建设期成本，重点是土地成本和贷款规模。建议公租房建设用地应尽可能采用低价的划拨用地，或者采取租赁用地的方式来降低用地成本，减轻资金支付压力。贷款规模不宜超过总投资的50%，否则不仅会增加财务成本，而且难以用租赁收入来平衡还贷。二要控制运营期成本，重点要关注经营管理费和物业管理费。建议细化管理要求，堵住管理漏洞，严格控制这些费用的支出，争取其占比不超过当年租金收入的10%。

2.合理提高收入。公租房收入主要集中在住房租金收入方面，此外，还有一些其他收入。从存在的问题看，以下这些收入还可合理提高：一是租金收入，既要提高整体出租率，也要合理提高租金标准。前期调研反映，由于机制的原因，公租房租金调整总体上要落后于市场租金的变化，实际租金标准大幅低于市场租金水平。因此，要完善公租房租金水平调整机制，及时合理地提高公租房租金收入。二是商业用房收入。有商业配套的公租房项目，要充分利用商业用房资源，提高这部分的租金收入。三是停车、广告等收入。这部分收入容易被忽视，但却是客观存在的。相比商品房小区的管理，公租房公司对这方面的重视程度与管理力度有所不足，扩大收入的来源大有潜力，需要努力挖掘。

3.规范会计核算。为了准确评价公租房投入产出的绩效情况，要解决同一个项目因采用不同会计核算方式而出现不同经济结果的问题：一是统一折旧年限。按照公租房只租不售、长期存续的特性和国家对固定资产折旧的财务规定，取50年折旧是比较合理的。建议公租房新建项目的折旧年限在会计核算时统一采用50年。二是统一残值率。国家发布的新的财会处理规定中，对固定资产残值可以采取固定值设置核算和通过市场估价核算两种方法。通过市场估价核算残值，对公租房投入产出平衡具有重大作用。鉴于其内容和实施有一定的复杂性，本文不作展开。按照传统的会计方法，目前通行的标准是10%以内设置残值率。考虑到资产折旧的平衡，根据目前各企业实际情况，建议公租房新建项目的残值率都设定在5%。

（四）用好市场机制推动新的发展

1.有效利用各种社会资源。近十年来，上海公租房运营机构在利用市场机制方面取得了一定成效，但仍有一些问题。建议政府部门加强政策引导，鼓励更多的社会资源和力量参与公租房的建设和运营。

当前，可以对以下方面加以重点关注：一是应用代理经租方式。近年来，社会上从事房屋租赁经营管理的专业机构发展迅速，其中不乏管理效能高、管理方式好的专业服务型企业，在服务集成化、管理系统化、技术智能化方面都有许多创新。公租房企业人少事多，应该注重用购买服务的方式，引入优良的社会专业租赁服务企业从事公租房代理经租业务，促进管理服务升级。二是采用智能化技术服务。公租房运用智能化技术提升管理服务水平，是当前推进的一项重要工作。公租房企业在这方面的专业力量比较薄弱。上级主管部门可以搭建有关平台，帮助公租房企业挑选优良的专业服务机构，筑造公租房智能化技术服务良好运营对基础。三是利用家电租赁服务。不少公租房公司投入大量资金购买家电设备，不仅投资有负担，而且运营管理也有压力。从长远效益考虑，可以采用家电租赁的模式，引入社会家电租赁企业参与公租房项目，提供相应设备，收取租赁使用费用，既满足租客的使用需求，也能帮助公租房公司减少资金和管理的投入。

2.重视资产管理、资本运作。上海公租房发展至今，已形成较大规模的资产，按保守估计，全市公租房的存量资产已近500亿元。目前绝大多数公租房企业主要关注的是租赁房源的经营管理，对资产的管理、资本的运作并未重视。建议政府主管部门加强这方面的研究，适时出台相关政策，推动公租房更加积极有效地发展。一是盘活存量。全市公租房企业的负债不大，存量资产的保值增值基础也很好，进一步利用有很大余地。以目前500亿元的1/3用于抵押变现或贷款，即可形成近200亿元的可用资金，能够扩大新增公租房的规模，或者支持其他保障房的建设。二是用好流动资金。目前，不少公租房项目流动资金充裕，大部分租金收入没有合适用途，主要存入银行获取少量利息。建议主管部门研究有效合理利用流动资金的问题，在坚持住房保障资金专款专用的原则下，拓展资金使用领域和相关渠道。三是注重资本运作。上海公租房制度建立之初，市领导就提出要引导社会资本参与公租房建设运营，发展混合所有制企业，减轻财政压力。时至今日，上海公租房的资本运行水平已具备了吸引社会资金进入的基础条件。吸引社会资金进入公租房领域，重点应把握以下几点:不是作为债务而是作为资本投入；不是短期融资而是长期融资；不是要给以高额利润而是要保证适当回报率的稳定收益。为此，需要选择合适的社会资金，也需要选择采取何种合适方式。建议政府有关部门和公租房企业及时研究，推动本市公租房在更大格局中取得新的发展。

3.打破行政条块分割，做大做强公租房运营机构。通过调研发现，各公租房项目在运营管理方面，其绩效差别很大。有些公租房运营机构管理水平不高，导致项目长期处于亏损状态；而有些运营管理水平很好的公租房机构却囿于本行政区域内公租房项目少，管理服务和效能效益没有扩大的天地，其主要原因是政策要求各区政府负责本区住房保障，各区的公租房建设、供应和运营采取包干的方式，无形中造成行政条块分割。公租房公司没有外部竞争的压力，就会缺乏革新的内生动力。

建议适当打破行政条块分割，导入优胜劣汰的市场机制，促进全市范围内公租房运营的良性发展。一是允许公租房运营机构跨行政区域进行项目运营托管，让优势企业输出管理服务资源。二是允许市和区的公租房运营机构合资合作开发建设公租房项目，让资金充裕的企业发挥更大作用。三是通过市政府层面的政策调整与引导，允许市和区、区和区的公租房企业实行兼并重组，并赋予其新的职能职责，通过资本资产纽带的连接，让优质企业做大做强，更好地发挥住房保障的作用，同时降低经济运营的风险。

（五）完善相关政策

公租房是住房保障项目，政策的支持、引导非常重要。建议根据实际问题，进一步完善有关政策。一是完善用地政策。要进一步开拓低价用地的渠道，允许通过土地作价入股或转让的方式利用集体建设用地建设公租房；鼓励采取土地租赁的方式供应公租房建设用地；利用闲置厂房、仓库、办公房土地改建公租房的，允许土地划拨转性为住宅用地。二是优化规划指标。建议针对规模较小的公租房项目，适当放宽规划指标，增加建筑容积率，提高商业用房配比，以减轻公租房运营中的成本压力。三是调整建设标准。为了更好体现公租房解决阶段性基本居住困难的作用，总体上，要控制房型面积，强调面积不大功能全，防止扩大房型面积的倾向；要允许根据实际情况，降低大户型比率，增加宿舍型比例；要允许或鼓励将长期空置的大户型住房改建为小户型或宿舍型住房，在建设标准和手续方面给予支持。四是稳定税费政策。目前实行的税费优惠政策缺乏稳定的预期。公租房运营公司持有大规模长期租赁的固定资产，税费政策不稳定，特别是租赁收入的税费优惠政策不稳定，会引发较大的风险。建议政府有关部门完善相关措施，明确在公租房存续期间，税费优惠政策不变，用长期稳定的政策措施支持公租房制度长期稳定地发展。