孙辉 刘淑妍 葛天任

近年来，随着城市更新改造步伐的不断加快，行政主导下的城市房屋拆迁引发的社会矛盾往往成为“官民冲突”的重灾区①根据我们对上海X区的调查，该区积累下来的119件存量重点矛盾中，有105件涉及动拆迁矛盾。，而利益相关方的冲突主要源于政府“要我拆”还是居民“我要拆”之间的张力。这些矛盾冲突的稳控和化解不仅耗费了大量的行政成本，一定程度上侵蚀了社会稳定基础和党的执政基础，而且从财务成本上看，因司法强迁引致的旷日持久的拆迁周期也造成了公共资源的过度损耗②如在2013年广州杨箕村城市改造中，绝大部分村民已经同意签约，但少数村民拒绝拆迁，致使城中村改造搁置三年多仍无法动工。已签约搬出的村民则有家难回、被迫上访，对峙日渐升级，直到发生暴力流血事件。“两方都已下水，身处下游急流，能进不能退。只好血肉相搏，分外惨烈。”（柴静：《如何保护少数人权益》，《新京报》，2013-08-10，B01）。。

从学理上看，上述困局的产生缘于既有利益格局分配不平等下，被征收对象心理上产生一种主体身份和利益分配的“被剥夺感”，认为是“我不愿意拆”或者是补偿不满意，是“政府让我拆”甚至“被强拆”；而从程序上看，则是单向维度的社区机制同政府缺位下的市场依赖在城市更新过程中未能协调好与民众的冲突。破解上述困境的核心则在于：城市更新中如何实现各利益相关者尤其是被征收居民的“一致同意”？

从实践上看，在经历多年的利益冲突和矛盾积累后，各地也开始调整做法，在城市更新实践中，积极地运用治理理念，通过多元合作，尽力避免或减少市场机制下因个别人的反对而无法实施以及行政机制下因“强拆”而留下大量的社会矛盾，从而实现经济、政治、社会等多维目标的有机统一。比如上海从2008年开始全面探索“二次征询”，以及个别地进一步探索的“三个100%”协商征收。其中：上海市长白新村228街坊“三个100%”协商征收①即在约定时间内动迁居民的意愿征询率、协商签约率、搬迁交房率均要达到100%，三个环节互为因果，环环相扣，只有第一个通过，才能启动第二个，只有第二个完成，才能启动第三个，只有第三个实现，才算征收真正成功。否则，本次整体协商征收工作就会回到原初状态、不再继续进行。，通过党组织主导下的多元合作治理，仅历时107天，就完成了360户、1000余居民意愿征询、协商签约、搬迁交房三大环节的全部事宜②根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序，一般的城市旧改征收基地，哪怕有一户居民不同意，该基地从启动征收到最后通过司法强迁完成所有征收程序至少需要三年。，其后又通过容积率置换，对整个街坊“两万户”老旧建筑进行保护性更新。

本文通过田野调查掌握详实一手资料基础上，从“一核多元”合作治理的理论视角，对228街坊“三个100%”协商征收的案例进行实证研究，并试图发展出“一核多元”合作治理的一般意义。

一、文献和理论：“一核多元”合作治理

（一）关于合作治理

要弄清合作治理（Collaborative Governance），首先要理解合作治理的中心词——“治理”的内涵。治理可以溯源于对新公共管理理论、新公共服务理论的扬弃。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调节时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序（James N.Rosenau，1992）。联合国全球治理委员会认为：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”（李泉，2014）。合作治理更强调的是一种合作机制，其重点聚焦于社会治理行动的策略、模式、价值等因素。美国学者埃莫森等认为，作为治理的一种具体形态，合作治理是指众多利益相关者共同参与完成的制度安排，这一安排用以确定共同行为准则和协调利益关系（Kirk Emerson，Tina Nabatchi & Steve Balogh，2012）。根据安塞尔和盖什给出的经典定义，合作治理就是公共行动者和私人行动者通过各种方式共同制定公共物品的供给规则，共同作出一致同意的决策过程。合作治理具有六大特征：（1）合作是由公共部门或者机构发起；（2）参与合作方包括非政府成员；（3）参与者直接参与决策过程，而不仅仅停留在与政府部门咨询协商阶段；（4）合作形式是正式的，并且由集体共同作出决策；（5）合作的目标是做出一致决策；（6）合作的焦点是公共政策或公共管理（Chris Ansell &Gash，2008）。有学者经梳理分析发现，西方合作治理定义有三个相同点：合作治理是一个集体的、平等的决策过程，平等的前提是每个决策者都拥有实质性权利和机会来反映其价值偏好；合作治理强调用协商的方法来解决跨部门问题，要求公开对话并能够相互理解；合作治理以共识为导向，以各利益相关方都相对满意的决策方案为目标（蔡岚，2013）。

中国对合作治理的研究始于21世纪初期。王辉认为：“合作治理理论强调各主体之间一种平等的伙伴关系，为了达成某项公共决策，政府与其他治理主体能够进行谈判、协商乃至妥协的过程，其最终目的是达成共识，从而成为各方合作行动的指南。”（王辉，2014）张康之认为：“这种治理（合作治理）不再是以政府为中心由社会自治力量辅助的治理，而是政府与社会自治力量的合作治理。”（张康之，2006）综上而言，合作治理通常包含以下要素：一是主体多元性，是广义的政府和市场、社会的三元互动格局；二是过程的协商性，不是基于权力强制或者命令，而是沟通协商达成共识；三是目标的多维性，就其价值而言既是手段也是目的，就其领域而言，是经济、政治、社会等多重目标的有机统一。

此外，学界还围绕合作治理之于当下中国的适用性进行了开放性研究，甚至得出完全对立的结论。比如郁建兴等人认为合作治理理论虽然脱胎于西方语境，但它仍在中国有独特的适应性和强大的解释力（郁建兴、王诗宗，2010）。但也有学者认为中国目前尚不具备完全接纳合作治理的条件与土壤，合作治理于中国而言并不合适（刘建军，2003）。还有的学者认为，对于西方的合作治理理论在中国的适用性不能一概而论，而要具体问题具体分析。（王辉，2014）

（二）“一核多元”的合作治理

实践是检验真理的唯一标准。对待西方理论不能削足适履，任何一种理论的适用性都受制于特定的社会基础。在西方，合作治理的政治和社会基础是分权制衡、对政府的不信任、成熟的市场和发达的市民社会，进而形成萨拉蒙（Lester Salamon,Ed.，2002）所分析的政府、市场、社会构成的等边三元结构（见图1），不同主体间既有合作又有制衡。比如斯密以“看不见的手”为“市场外在于国家”提供了注脚，托克维尔的“以社会制约权力”（托克维尔，1997）。公共选择理论（丹尼斯C.缪勒，1999）关于“政治人”也类似“经济人”的自利性的论证等。但也正因为西方的合作治理理论过于强调平等和制衡，也导致合作治理的实践常常陷入议而不决、决而不行的清谈，因为一方提出的任何建设性意见，另一方总能轻而易举地阻止它。这个被林德布洛姆认为“可能是致命的缺陷”（查尔斯·林德布洛姆，1992）。同时根据“阿罗不可能定理”，超出三个以上的备选方案，就不存在一种可靠的机制将个人偏好转换为符合民主制度要求的社会偏好（阿罗，2008）。

图1 西方多元合作治理的结构

而在中国当下，应用合作治理理论需要承认如下事实：其一，相对其他主体而言，各级党委、政府在社会动员和资源统筹调配方面具有强势地位，因为“政府机构的行政官员和管理者依旧在社会管理中发挥着支配作用”（全钟燮，2008）。其二，中西政党制和官僚制存在本质区别。中国的政党和政府不仅不能中立，而且要以强烈的使命感凝聚共识、促成“帕累托改进”，防止因个别人的反对而导致公共利益受损。其三，中西方由于文化传统和路径依赖，社会参与的意愿和能力存在差异①正如有学者指出的，“由于特有的历史传统和社会结构，我国属于阿尔蒙德分析的‘依附型参与文化’，民众大多习惯于将公域之事寄托于政府。”（孙辉、刘淑妍:《上海社区矫正第三部门参与失灵及其矫正——基于公共物品供给的视角》，同济大学学报（社会科学版），2019年第1期，第78页）。。基于上述事实，中国当下的合作治理无论是主体还是过程都与西方有所差异：一是从主体地位上看，党委往往在多元结构中居于核心和主导地位；二是作用发挥上看，党委和政府在合作治理过程中不能无为而治。可能刘建军教授“治理缓行”的观点，也不是为反对而反对，而是基于中国特有的权力和资源配置模式，以及中国政党和政府官员的使命特点，作出了西方强调的合作治理，并不完全适用于中国当下的公共事务治理的现实需要的考量。

综上言之，由于特有的政党和官僚体制，以及社会和文化传统，能够真正发挥作用的也必将是具有中国特色的合作治理，这种合作治理我们称之为“一核多元”的合作治理。就是各级党组织既作为核心，在合作治理中居于主导地位，防止合作治理中机械地强调平等和协商而出现“一盘散沙”；同时又是多元中的一元（见图2），与其他主体进行沟通协商，而非基于自上而下的强制命令。党的十九届四中全会提出的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与法制保障、科技保障的社会治理体系”就是“一核多元”合作治理的最新注解。实际上，西方学者也注意到没有核心主体主导的治理所带来的一系列问题。例如，哈耶尔认为，治理中权威主体的缺乏，会导致各行动者之间缺乏一个普遍接受的规则与规范，进而产生制度上的失效（Hajer, M.,2003）。皮埃尔和彼得斯认为，政府仍必须承担大部分的治理行动和责任。一旦政府变得软弱或缺乏决断力时，也将导致公众的斥责（J. Pierre， Guy Peters，2000）。胡德等人亦指出，若来自不同部门的参与者缺乏制定的权威结构或规范，那么其间的合作便难以开展（Hood, Jacqueline N. et al.，1993）。由此可见，合作治理不应在强化非政府的参与者时，否认政府的关键性角色，“党委领导、政府负责”既可能是中国特色，也可能是公众对政府角色的普遍期望。

图2 中国“一核多元”合作治理结构

（三）“一核多元”的合作治理运行机制

西方的合作治理运行机制是不同参与主体议题的发起、合意的达成、决策的执行都是基于平等协商，但“一核多元”的合作治理，各主体的地位、达成一致的行动策略既有别于传统的强制管控和自上而下单向管理，也非基于各主体地位完全对等的协商。细而言之，从行动主体看：“一核多元”合作治理包括一个具有核心地位的主导者和若干多元化的参与者。“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。”具有政治合法性的各级党组织居于核心和主导地位，其通过引导议题、整合资源和社会动员等方式，将城市中的其他多元主体或社会化力量吸纳到合作治理中，最终将以动员为基础的参与治理转变为社会化力量（尤其是党员骨干）的自主参与①张振洋、王哲，《有领导的合作治理:中国特色的社区合作治理及其转型——以上海市G社区环境综合整治工作为例》，《社会主义研究》，2016（1）：75-84。。从行动策略看：“一核多元”合作治理实践中，具有核心地位的主导者可以通过命令、动员、引导的形式，完成对整个过程的力量统筹与资源整合，通过党员示范、社会动员、宣传意识形态等行动策略吸引其他主体加入治理进程，而其他主体则对处于核心地位的参与者的行为策略做出回应，形成多维互动。

行动者的存在地位的合法性和行动策略的选择，影响了行动者的群体构成；行动者构成人员的不同，选择策略也不尽相同，只有在有限制的条件上，行动者的行为选择才具备有效性和合法性；行动策略具有不确定性，是主导者和行动者共同决定，并会反作用于前两者（见图3）。

图3 一核多元合作治理行动者—策略选择分析框架

二、“一核多元”合作治理协商征收案例分析

（一）上海旧改征收模式演进

20世纪90年代以来，随着城市建设步伐的加快，上海先后经历了“365危棚简屋”改造和本世纪新一轮“二级以下旧里”改造两轮大规模旧城更新。期间，旧城改造的征收模式也随着社会的发展、政策的变化以及对矛盾的回应而不断调整。

1.企业主导的“毛地出让”

政府将尚未完成使用权收回和建筑物、构筑物补偿的国有土地，以一定价格划拨或出让给开发商，由其在完成建筑物、构筑物补偿、居民动迁后，按照规划进行开发的土地出让模式。

2.政府主导的“土地储备”

由隶属于政府的土地储备机构预先以征收、收购、回收等方式取得旧改土地，对旧区地块上的房屋权利人实施房屋征收动迁安置补偿后，对土地进行前期整理开发，而后再将相关配套成熟的净地通过市场出让，以土地出让收入来弥补前期的安置补偿费用。

3.“政府—社会”二元结构的“二次征询”

在上述“政府征收”模式中，为了尽可能减少因居民参与不足、强迁比例过高而产生的“后遗症”，在动迁过程中先后就改造意愿、安置方案主动征询居民意见，并与居民签订附生效条件的《房屋拆迁补偿安置协议》①一般首次在85%左右的居民同意旧改的基础上，再就安置补偿标准和安置方式征询居民意见，一般在90%以上的居民同意安置方案的基础上，才会正式启动征收。。

从上可见，随着房价持续上涨，无论是单纯的行政机制，还是市场机制，都难以实现各利益主体的“一致同意”以及旧改的多维目标，因为“把所有结构层次结合起来是完成一个特定政策目标的关键”，但“没有一个组织能够单独地完成对复杂的公共事务管理的任务”（Ernest Alexander，1995）。市场主导机制的毛地出让过于强调企业的效率和利润，容易忽视公民诉求、积累社会矛盾；行政主导机制的土地收储，政府资金压力大，居民参与缺失。“二次征询”虽然一定程度回应了上述两种机制下的矛盾和问题，但一方面难以从根本上避免动拆迁矛盾，另一方面，随着集中连片二级以下旧里的减少，也难以适应相对分散的、中小型地块的征收，以及城市综合化、多元化的发展理念的要求。为此，需要探索具有中国特色和上海特点的适应上述类型地块的旧改征收（城市更新）模式。

（二）228街坊的协商征收案例介绍

1.简要背景

228街坊位于长白新村街道敦化路以东，延吉东路以南，长白路以北，安图路以西，主体部分为上海最后一块上世纪50年代建造的“二万户”②1952年，毛泽东作出了“今后数年内，要解决大城市工人住宅问题”的指示，当年5月，华东军政委员会和上海市政府决定建造大批工人住宅，一批人口建筑密度较低的“两万户”类型住宅成为解放后第一批兴建的工人住宅，主要集中在沪东、沪西的工业区边缘，包括杨浦区的长白、控江、凤城、鞍山，普陀区的甘泉、徐汇区的日晖新村等。“两万户”住宅为砖木结构，一般上下两层各5间房，上下各有一个公共厨房和公共厕所。尽管与现有的住宅标准相比差距甚远，但与当时的简屋棚房相比，居住条件大为改善。长白新村228街坊将以上海城市更新试点项目为契机，对12栋现状“两万户”按照修旧如旧、整体保留。不成套类型的房屋，原有524产，历经2002年、2011年两次动迁后，尚余238产360户。2014年以来，随着该地块建筑楼体被破坏、违章搭建体量大、水电线路老化等问题凸显，居民开始上访，强烈要求动迁、改善居住环境。但从客观条件看，228街坊既不享受上海市集中连片二级以下旧里市区联合收储的政策，也不属于杨浦区旧改“由西向东、由南向北、集中连片、滚动改造”的总体思路布局范围。为在不影响上海市、杨浦区整体工作部署的情况下，寻找合理恰当的解决办法，2015年，杨浦区以上海市开展城市更新试点为契机，通过“两万户”保护置换项目，争取将228街坊纳入上海首批市级城市更新试点范围（见表1），决定采用曾在小型旧改基地——定海154D街坊的成功实践，对228街坊开展“三个100%”协商征收。

表1 上海市首批城市更新四大计划示范项目

2.主要历程

2016年3月1—7日，街道牵头开展228街坊“三个100%”环境整治①“三个100%”环境整治，即100%拆除违章搭建、100%清退外来人口、100%清理强占房的。，采取限时自拆和超时助拆方式，拆除违建房425间，清除垃圾422车，清退被强占征收房125间，清理外来人口502名，为启动整体协商征收创造条件、营造氛围。其后，228街坊正式进入协商征收阶段，总共用时107天，全面完成“三个100%”协商征收工作（见表2）。

表2 228街坊协商征收主要阶段

（三）案例讨论

228街坊“三个100%”协商征收的成功一定程度证明：“人们完全可以在对话和协商中去对社会事务加以治理，在政府职能实现的过程中可以更多地接纳公众参与。”（张康之，2012）但在228街坊协商征收过程中，既体现出西方合作治理所要求的主体多元、过程协商和目标多维，但从各类主体作用发挥上看，又与西方合作治理有所差异：表面上看，在228街坊协商征收过程中，区委、街道党工委、办事处、居民区党组织、居委会、征收公司、居民等各类主体都以不同形式、不同程度参与到整个协商征收过程中，合力促成“一致同意”。但深入分析又发现，上述主体在促成目标达成的过程中所发挥的作用却大不相同。其中，区委、街道党工委、居民区党组织居于核心地位，发挥了关键性的把关定向、组织发动、社会动员作用；规划土地、房屋管理、街道办事处和居委会，作为广义的政府部门，在政策和操作层面为协商成功提供了技术支撑。征收事务所、居民作为直接的利益相关者，以及人大代表、政协委员等作为社会力量也都发挥了关键的辅助作用。

1.主体：一核多元

以区委、街道党工委、居民区党组织为主导，以有关行政部门、街道办事处等行政力量为支撑，以及以居民为主体的社会力量和以征收事务所为主的市场力量多元参与，四方面12类主体有各自利益诉求、态度、影响力，参与方式（见表3）。

表3 228街坊更新的公共参与主体

一核：就是以“区委—街道党工委—居民区党组织”为主的政治机制。作为决策的发起者，街道党工委在228街坊协商征收正式启动前，经过集体讨论形成专报，上报区委，表明启动协商征收的民生需求、推进征收的坚定信心以及成功征收的决心。区委常委会经过集体讨论，综合需要与可能，作出启动228街坊“三个100%”协商征收的决策和部署。其后，街道党工委按照区委决策部署，制定了工作计划，并动员街道骨干力量组成工作专班进驻228街坊。居民区发挥党建引领作用，通过“党总支—党支部—党小组—党员骨干”层层发动，对旧改征收进行思想动员，并全力促使党员在协商征收启动前的拆违、启动后的签约和签约后的搬迁等关键环节发挥示范引领作用。

多元：主要是以区政府相关部门、街道办事处、居委会为主的行政机制，以征收事务所为主的市场机制和以被征收居民为主的社会机制。行政机制，在整个协商征收过程中，政府部门、街道办事处和居委会①虽然根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条之规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，但从上海实践看，居民委员会作为三级政府、四级网络的末梢，被人们称为“二政府”；尤其是2015年以来，随着居委会成员被赋予工作取酬的事业或社工身份，居委会行政化趋势愈发明显。一直在执行区委、街道党工委决策中处于主导地位。其一，杨浦区规土局积极争取将228街坊纳入上海市城市更新试点项目，享受容积率区域内转移的优惠政策②就是市规土局同意杨浦区将228街坊因为保留老旧建筑所减少的规划容积率转移到杨浦滨江地区，实现杨浦区域范围内规划容积率的整体平衡，一定程度上调动了区级政府保留老旧建筑的积极性。，使区委、区政府能够下定决心将228街坊通过保护性开发的原则进行征收；其二，杨浦区旧改办牵头制定协商征收的相关方案，确定项目实施的征收事务所。以上为228街坊的“三个100%”协商征收创造了前提条件。其三，街道办事处和居委会负责收集并反映议题，制定工作计划，了解居民真实意愿，搭建各方协商的平台，消除协商征收中的障碍和矛盾。违章搭建是旧改征收的主要障碍和矛盾来源之一，如果不纳入补偿面积，会造成搭建居民既得利益和无法补偿之间的张力；如果纳入补偿面积，既不符合政策，也违背社会公平。为了消弭这种张力，街道和居委会以公告的方式明确告知，无论“三个100%”协商征收能否实现，都会拆除228街坊内的所有违法建筑，并在实践中对于

拒不自拆的，进行强拆。这在治理初期取得较好的效果，既降低了违章搭建居民的非理性期待，也增强了没有违章搭建、持观望态度居民的信心。由上可见，以街道办事处、居委会为重点的行政机制在协商征收过程中充分发挥了作为关键行动者在制定计划、调整规划、排除妨碍、组织谈判、促进合作、项目管理等方面的作用。市场机制：杨浦区第一征收事务所实为区属国有企业下属公司，因此这一机制本身也可以看成是准市场机制。公司既按照市场逻辑从受托方——区旧改办获取报酬，又按照行政逻辑完成政府交办的任务，主要负责与每户居民核定补偿金额、签订搬迁补偿协议，更多是对现有政策的解读和执行，对“三个100%”的影响力有限。社会机制：（1）社区居民，也是协商征收过程中最核心的利益相关者。其参与动机既有改善居住环境、获得经济补偿等理性诉求，也有部分居民希望“一揽子”解决自身所有问题，即所谓“穷人翻身靠动迁”的非理性诉求。政策发布前，居民可分为两类：“行动派”与“追随者”。在第二次拆迁（危房改造）停滞后，一些居民开始组织上访“行动派”，“追随者”听取“行动派”的建议分摊上访费用，“行动派”则出现在各级政府机关，用不同的形式进行上访。在228街坊“三个100%”协商征收方案发布之后，居民可分为三类：支持者、观望者、反对者。在政府公开透明的政策和强力拆违面前，支持者给观望者带来了信心，二者又一起给反对者施加了很大的压力，政府强力拆违也让反对者丢掉不切实际的幻想。（2）人大代表、政协委员。这些主体主要是平衡政府、市场和居民之间，以及居民家庭内部的关系，调解矛盾纠纷。（3）专家学者。在前期决策与中期和居民代表等各方召开“城市论坛”①在论坛上居民代表主要是从情感的角度、规划和建筑方面专家从专业角度、上海市文史专家从历史意义、政治意义等角度对228街坊更新如何实现风貌保护与经济发展之间的平衡提出了建议。中给出专业化意见建议。

2.过程协商

任何一种人类组织形式都不是由同一、均质的“原子”构成的，个体的行为最大化并不能确保集体行动的利益最大化。……个人的理性行为往往无法产生集体或社会的理性结果，反而会陷入“集体行动的困境”（曼瑟·奥尔森，2018）。无论是市场主导的毛地出让模式，还是行政主导的政府征收模式，作为最核心的利益相关者——在地居民的话语权都没有得到充分尊重，所以才会在越来越多的抗争中陷入“要么强迁、要么不迁”的困境。228街坊城市更新项目，充分体现了在党委和政府助推（Nudge）下，通过多元主体全过程沟通协商，促成一致意见的达成，有效避免了陷入“集体行动的困境”。一是政社协商。征收启动前，街道先后主持召开13次座谈会与居民沟通信息，听取居民诉求、困难及主张。对征收方案的制定，228街坊也打破了由政府部门和征收公司主导的做法，在方案确定后，要不要征收和怎么安置，都是在协商基础上达成一致，而非强加居民接受。二是居民与居民协商。真正的合作治理需要政府主导下的利益相关者的自主参与（张振洋、王哲，2016）。228街坊“三个100%”协商征收机制，即只要有一户居民在意愿征询、签约、搬迁交房的任一环节通不过或者说后悔，整个征收就宣告失败。在整个协商征收过程中，许多已签约居民积极走门串户，主动给犹豫者、观望者解疑释惑，对反对者晓之以理、动之以情，帮其计算得失。由上可见，228街坊协商征收过程中各主体间的合作治理是一种开放的治理，虽然党委发挥领导核心作用，政府发挥主导支撑作用，但并不是对其他主体进行意志强制或包办代替，而是其他参与到治理过程中的每一类、每一个主体都能基于公共利益或自身合法利益，平等地发表意见，积极地采取行动，这也正是合作治理的价值所在。

3.目标多维：治理的对象各目标系统之间往往存在着冲突与博弈

228街坊“三个100%”协商征收模式不仅是旧改征收方式的创新，更体现了城市更新理念的转变，充分实践了党的十九届四中全会提出的“28”字的社会治理理念，实现了经济、政治、社会等多维目标的有机统一。我们从七个维度对“二次征询”模式和“三个100%”协商征收模式做了比较，特别分析了后者在经济、政治、社会效益上的优势（见表4）。

表4 二次征询和协商征收模式比较

三、结语：总括与拓展

本文通过对上海市长白新村228街坊“三个100%”协商征收模式分析后发现，相对于传统一元化的管理，解决中国当下的问题需要借鉴西方合作治理理论，但往往又不能削足适履，将西方理论普遍化、绝对化，而是要因应中国国情，进行本土化的移植。在228街坊案例中，作为多元主体的核心——各级党组织，通过整合意志、集中资源、思想发动、广泛动员等，为分散的独立行动者明确方向和设定一个产生信任的规则，并通过整合各方资源和行动策略，引领各利益相关方通过协商而非强制实现“一致同意”，以解决当前传统合作治理因其“内卷化”（韩志明，2020）在面对关涉各利益相关者的重大核心利益——征收补偿时可能表现出的失灵。

（一）理论的适用性往往在于普遍性与特殊性的有机融合

任何一种理论都离不开其所生发的政治传统、社会基础和文化基因。从学理上讲，西方合作治理模式既能体现民主、回应民意，又能提高服务效率、弥补市场和政府之不足，从而被诸多学者誉为是人类社会理想的治理图景。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”西方合作治理理论无疑对于促进我国完善社会治理体系、优化社会治理结构具有重要的启示意义。但是任何一种治理模式都不能离开他生发的土壤被视作可以放之四海皆准的普遍性原则。在西方，合作治理是市民社会的产物，在“政府—社会”的二元结构中，有“弱政府、强社会”的基因，希冀政府超然事外，让各利益主体平等协商。在中国当前党委领导下的“政府—社会”关系和社会双重转型的背景下，合作治理兼具策略选择和目标价值，既不可能完全建于市场、社会之上，也不是完全由党委和政府来管治（制），而是寻求一种党委领导、政府负责下的社会多元主义途径，也就是本文所认为的，当前对涉及众多主体核心利益的公共事务，需要探索一种“一核多元”的合作治理之道。

（二）228街坊协商征收是“一核多元”合作治理的鲜活实践

理论需因地制宜、因时制宜、因事制宜。中国特色的“一核多元”合作治理建立在党委领导下的政府同市场、社会互动的基础上，要求党委、政府承担必要但非全部的责任，而同西方的政府超然事外、民众自发参与、多元协商的治理相比，这种模式强调在整个合作流程中，要存在一个占据主导地位的角色，否则难以整合分散的意志和利益，毕竟“中国各项公共事务的治理，不是单纯的自治图谱，还承载着国家治理的内涵”（陈家喜，2015）。长白新村228街坊“三个100%”协商征收目标的快速达成，就是西方合作治理理论与我国的国情、社情实际有机结合的结果，是“一核多元”合作治理的鲜活案例：在参与主体上，区委、街道党工委、居民区党组织等各级党组织居于核心地位，发挥关键作用，政府、市场、社会三方面9类主体围绕征收的核心目标发挥各自作用（见图4）。在治理程序上，城市社区治理的主导者（街道党工委—居民区党组织等），通过一套合理的行为策略（剥离、示范、动员、利益交换等），建构了一种“非对称性网络治理”（asymmetrical network governance）（Jonathan Grix and Lesley Phillpots，2011），吸引其他主体加入到治理环节，在发挥自身核心和引导作用的基础上，改变固有的自上而下单向度的管理，最大限度整合社会资源，“助推（Nudge）”（理查德·泰勒、卡斯·桑斯坦，2015）而不是代替或强制最核心的利益相关者（360户居民）走出“集体行动的困境”，在推动城市更新过程中实现经济、政治、社会等多维目标的有机统一。

图4 228街坊“一核多元”合作治理

（三）理论的最大价值在于能够一般化拓展应用

当下，对于城市化仍处于加速期和完善社会治理体系仍处于关键期的中国而言，“一核多元”的合作治理不仅对于旧改征收、城市更新有其必要性和合理性，对诸多公共事务的治理，也都兼具目标及工具价值。当然，从实践层面看，由于路径依赖、独有的政党制度和行政体制，以及社会和文化传统，像228街坊“三个100%”协商征收这样“政府有为——社会有效”（诸大建，2016）的治理案例还不很普遍，党和政府直接控制过多、肩负责任过多、社会（居民）内卷化明显仍是合作治理中的常态，需要我们在发挥“党委领导、政府负责”主体作用的基础上，逐渐从以往习惯的直接控制向更多依靠间接施加影响转型（Guy Peters and J.Pierre，1998），下更大力气提升多元主体的治理意识，并助推各方通过积极参与治理协商、政策制定的实践，不断提升合作治理的能力，从而使合作治理模式向更加自主、平等的党委、政府自上而下推动和社会自下而上、民众自发参与有机结合的治理模式转型，真正形成“社会协同，公众参与”的可持续性治理。这不仅有助于实现增强各方的社会认同、主体意识、责任意识和归属感之目标价值，也有助于实现合作治理协商共治、利益协调之工具价值。