史普原 李晨行

一、问题的提出

条块关系是中国政府组织的一个重要特色，也是一项重大难题，只有充分发挥条块统合作用，才能提升国家治理能力。(1)周振超：《当代中国政府“条块关系”研究》，天津人民出版社2009年版；曹正汉、王宁：《一统体制的内在矛盾与条块关系》，《社会》2020年第4期。毛泽东非常重视调动中央与地方“两个积极性”，曾将央地关系作为“十大关系”之一做出重要论述，他指出：“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。……各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方的压力很大。”(2)毛泽东：《毛泽东文集》(第七卷)，人民出版社1999年版，第31页。这里讲的并非抽象的央地关系，主要就是条块关系。项目制治理盛行以来，条块关系发生了较大变化，对此学界鲜有系统研究。一方面，条条管控资源增多，催生了“跑部钱进”行为，导致条条权力膨胀，较大程度地挑战了之前的财政分权格局，使得条块关系更加复杂，“碎片化”趋于严重。另一方面，为应对“碎片化”，调动条块两个积极性，国家推出了一系列条块统合策略，在不同条件下产生了一些差异性效果。对此，亟待提炼与总结。

相关研究中，一类研究关注了“碎片化”治理，但对其中条块互动机制的提炼不够，对国家应对“碎片化”策略的探讨也不足。李侃如等较早使用这个概念，他们认为中国政府组织并非铁板一块，而是在不同层级、不同部门广泛存在“碎片化权威”(Fragmented Authoritarianism)。