崔兆在

一、问题的提出

随着经济社会的发展，行政管理体制改革的推进，基于生存照顾的服务行政扮演越来越重要的角色。在服务行政条件下，政府扮演着一个“照顾公民所需，而提供积极服务给付行为的主体”①参见陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第55页。的角色。行政主体的行为方式发生变化，除传统的权力性行政外，非权力性行政成为重要的行政方式。在公用事业领域，政府与社会资本合作协议的运用作为一种新的非权力性行政方式正在被广泛运用，《中华人民共和国政府和社会资本合作法》及《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》的征求意见稿中对政府与社会资本合作均作出了界定。简言之，政府和社会资本合作协议是指在公共服务等领域，政府和社会资本通过订立协议的方式约定各自的权利和义务，以协议的方式提供公共产品和服务。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”此后政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership简称“PPP”）项目蓬勃发展，在PPP项目推行前，政府与社会资本合作的BOT、BT等模式已经存在运行，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》提出政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。在实践中，政府与社会资本合作逐步演化出多种模式并行的格局（见表1）。……