卢广巨 余莎 胡志敏

摘 要 建设产业学院是我国职业教育体制机制改革和深化产教融合的重要突破口。产业学院办学存在着不同的利益群体，群体间充斥着利益冲突，如办学管理的主导权与自主权的冲突、教育供给的公益性与私益性之间的冲突、利益主体的投入成本与预期收益的冲突。要破解当前产业学院发展的困境，必须全面解构办学主体利益，基于一个“利益契合”分析框架，提出“制度—机制—责任”协同治理策略，构建地方政府统筹规划、校企双主体推进的“三位一体”产业学院协同治理新格局。

关键词 产业学院;利益分析;职业教育;发展逻辑;治理策略

产业学院是我国职业教育产教融合的新型组织形态，2017年12月国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》提出，鼓励企业依托或联合职业学校、高等学校设立产业学院和企业工作室、实验室、创新基地、实践基地，此后产业学院发展步伐加快。2019年1月，国务院出台的《国家职业教育改革实施方案》提出，鼓励和支持社会各界特别是企业积极支持职业教育。同年3月，教育部、财政部联合发布的《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》提出，吸引企业联合建设产业学院。

在各级政府的大力推动下，产业学院办学模式在全国得到了快速发展。产业学院迎合了地方经济转型升级和区域职业教育发展需求，人才培养契合行业产业需要，在提高技术技能人才培养质量方面显示出巨大优势。但是，由于产业学院包含了多元利益主体及复杂的利益关系，持续推进过程中还面临着不少困难，建设推进缓慢，出现合作浅层化、形式化和短视化等问题。本文以利益分析为基本研究方法，综合运用多学科理论，厘清产业学院办学主体及其利益关系，探讨影响产业学院合作的制度因素和行为因素，构建相应的理论分析框架，提出产业学院办学行动逻辑和治理策略，为促进产业学院建设和深化产教融合提供理论借鉴。

一、利益冲突：产业学院发展的内在矛盾

我国的产业学院是高等院校与行业企业、地方政府、产业园区等主体合作举办的职业教育或技术教育共同体[1]。从公共政策的视角分析，产业学院是一项涉及政府、市场机构等多元办学主体组织的公共社会活动，反映出高等职业教育“全口径”服务国民经济的特性，与所在区域的产业发展紧密相连。但由于当前国家相关法规体系不完善，产业学院在办学体制、治理结构、产权制度、收益分配等方面缺乏明确的制度设计和规定，政府、学校、企业追求的利益诉求不尽相同，不同的利益诉求必然导致利益冲突，主要体现在三个方面。

（一）办学管理的主导权与自主权之间的冲突

教育体制的核心主要是举办主体、投入机制和产权制度[2]。当前，政府依然是职业教育的举办方，政府投入职业教育的经费占比较高，社会力量参与职业教育办学的活力没有充分释放出来。在此背景下，地方政府依然是產业学院主要的办学主体，其根据自身利益需求，通过政府行政干预，对产业学院公共教育利益进行配置调整。在中国教育行政体制中，贯彻执行中央及地方政府各项政策指令，是学校的重要工作和基本职责[3]。职业学校是培养技术技能人才的公益教育组织，而企业是一种盈利性经济组织。无论学校还是企业都处于参与办学的从属地位，缺乏决策话语权。地方政府及教育行政部门和学校、企业之间主要是一种命令与执行关系，产业学院合作中学校和企业的办学自主权还未真正确立。产业学院内部不同办学主体掌握资源、争取利益的能力存在较大差异。从公共政策视角来看，在产业学院合作方案构建、合作协议制订、协议内容执行、合作效果评价的全过程中，始终贯穿着利益矛盾。现阶段，产业学院的政策制定主体与政策执行主体、政策目标群体之间存在显著的利益冲突。

（二）教育供给的公益性与私益性之间的冲突

《中华人民共和国教育法》明确规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益……以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。”公益性是产业学院的基本属性，这一点是无可置疑的。但产业学院又是职业教育混合所有制改革的一种创新形式，涉及到社会资本的进入、运营以及企业（集团）关联交易与合作。随着政府财政资金进入和企业资本的介入，必然面临资产产权关系厘清、国有资产与民营资本盈利的比例划分、国有资产损耗估算以及公办职业院校教师参与产业学院所得收益分配等重要问题[4]。这些问题如得不到与解决，产业学院的公益性和企业的功利性一旦出现冲突，各方的利益需求得不到合理满足，投入与参与的积极性减弱，产业学院发展将受阻。

（三）利益主体的投入成本与预期收益的冲突

作为自负盈亏的经济组织，企业必然会从投入成本与预期收益两个方面来权衡，是否与地方政府、高职院校共同举办产业学院。产业学院涉及到政府、学校、企业、学生四方利益，在企业与学校之间，两者之间的权利和责任关系难以明确界定，即使在合作中进行了约定，但由于监管不明确，仍存在合作风险。企业与学生之间由于政策保障条款不明晰，可能存在违约风险，人才培养收益存在很多不确定性因素，比如学生毕业后选择到其他企业就职等。投入与收益的不平衡，直接影响企业参与产业学院合作的积极性。投入与收益不平衡、办学合作存在风险，同样影响政府和学校参与举办产业学院，如政府部门所担心的国有资产流失问题、高职院校担心的人才培养效果问题等。在当前产业学院法人地位不明确、市场运营机制缺失、产权关系界定存在困难等困境下，对于评估合作投入成本和预期收益、规避资本风险来说，建立风险共担的利益保障制度至关重要。

二、利益解构：产业学院合作的价值要素

利益是指人们为了生存和发展所需要的资源和条件。任何组织和个人，都需要生存和发展，需要实现生存和发展的资源和条件。丁煌认为，“所谓逐利，简言之，即追逐利益，逐利不仅是人类最基本的人性特征之一，而且也是当今社会最常见的一种人类行为”[5]。本文将利益分析作为产业学院内部治理研究的基本方法，首要问题是明确利益主体及其利益需求。因此，要破解当前产业学院发展困境，需要对办学主体的作用和利益进行全面解构，厘清利益结构。

（一）地方政府在产业学院合作中的作用和追求的利益

地方政府是产业学院办学的重要主体。地方政府作为社会利益的“掌舵者”，既是产教融合、校企合作的统筹领导者，也是公共政策的制定者、参与者。在深化产业学院建设过程中，政府利用自己的行政公权，依法为举办产业学院形成互惠共赢的机制提供支持。产业学院是为迎合当地社会经济、产业发展的需求而组建的，教育的公益性和企业的逐利性决定了必须由政府出面推进学校和企业之间的合作。政府是一种力量的协调与均衡，具有强烈的公共利益取向，承担着促进校企平等地位实现的责任，可为企业参与学校的人才培养做好兜底工作[6]。政府在产业学院办学中的职责和作用是政策引导、资源配置、宏观管理和依法依规监管。政府的介入可使产业学院建设力度进一步加强，促进产业学院建设由自发、分散和无序运行向有组织、整体和有序的方向转变。地方政府通过制定产业学院相关政策追求教育领域的公共利益，搭建多方合作平台，促进社会经济发展、区域产业转型、教育质量提升与劳动人口就业。除此之外，地方政府也具有一定的利益诉求，可能会与其他办学主体存在利益博弈关系。

（二）高职院校在产业学院合作中的作用和追求的利益

高职院校是产业学院办学的中心主体，具有人才培养优势和科技研发优势。产业学院实质上是高职院校探索产教融合的新模式，促进工学结合、校企合作等“外在性合作”进一步向纵深发展，使其成为实体性生产要素的“内在性联合”[7]，对现有的人才培养、技术创新、产教融合、技术技能平台进行资源整合，组建产教融合综合体，培养产业需要的技术技能型人才。高职院校作为一个教育组织，其活动特征是进行集体选择，实现教育领域的学校集体利益。高职院校在产业学院合作中的教育利益体现在：通过与地方政府、企业行业合作，创新学校治理体制，拓宽教育经费来源，扩大教师收入，改善学校办学条件，营造良好的育人环境，提升办学效益，为社会培养高素质的技术技能型人才。

（三）企业在产业学院合作中的作用和追求的利益

企业是产业学院办学的结构性主体，在资源投入、经费支持、技术设备更新等方面具有优势。企业立足经济关系，以经济利益最大化为原则，追求经济效益，实现资源共建共享。一是企业期望与地方政府、高职院校合作，建立良好的社会声誉，吸纳优秀人才，获得最新的行业发展动态，并依靠高职院校人才培养优势，解决企业人力资源匮乏的问题，增强自身的市场竞争力。二是企业期望通过合作，优先获取高职院校的科研及技术成果，依托地方政府部门及高职院校，加强内部企业职工的培训和继续教育，实现企业的可持续发展。三是企业争取成为产教融合型企业，可享受抵免应缴教育费附加和地方教育费附加等优惠。取得显著成效的企业，还可享受地方政府给予的“金融+财政+土地+信用”的组合式激励政策。企业以产业学院为载体，与学校合作共同开展人才培养，可以有效促进教育链、人才链与产业链、创新链的有机衔接，推进人力资源供给侧结构性改革，形成校企“双赢”的局面。

三、利益契合：产业学院协同治理的分析框架

通过对产业学院的实践探索和研究文献的梳理，本文基于“理性逐利人”理论提出以“利益契合”为核心概念的分析框架，围绕政府主导的公共关系和追求的公共利益、学校着眼的教育关系和追求的教育利益、企业立足的经济关系和追求的经济利益来构建产业学院治理体系，见图1。

图1 产业学院“利益契合”理论模型

（一）从单一的政府管制转变为规制与解制并行

要把深化产教融合战略部署落到实处，需要社会各界的共同努力，更需要政府充分发挥自身功能。在过去计划经济体制下，教育的公益属性是通过由政府垄断公共教育和利用政府的强力干预实现的。虽然在产业学院实践中出现了公共事务权力由政府领域向市场和社会领域的横向转移的萌芽，如教育中介组织、产教融合服务公司等，但这类中介机构还未获得与其社会作用相称的法律地位，还没有从法律的高度提出向社会领域与市场领域放权的问题[8]。产业学院本质上有独特的组织内涵和特性，决定了与之相适应的管理方式是治理，而不是科层控制或市场自治。单纯依靠政府管制，无法适应产业学院混合所有制改革的需求。要实现混合所有制改革，必须重建产业学院公共权力体制，规制与解制双轨同行。一方面，要重新界定政府在职业教育混合所有制改革治理中的职能，明确在产教融合社会条件下政府的教育责任;另一方面，在确保产业学院教学和管理秩序平衡有序的前提下，尽量减少不必要的行政干预，努力释放产业学院的办学活力。

（二）从单纯公益性转变为公益性和私益性并存

教育是一种具有公益性特征的活动，追求公共利益是教育体制的基本价值取向，通过教育活动追求公共利益是政府的责任。产业学院以培养高素质技能人才为己任，必然继承教育公益性的固有基因[9]。同时，因为社会资本的融入，要兼顾资本盈利性的天然需要。产业学院必须满足出资人的投资回报需求，才能吸引资本投资持续增加，进而为社会经济和产业发展提供更好的公共教育产品，使教育公益性最大化。公益性與私益性的兼容共生是高职产业学院持续发展的重要基础。因此，如何在允许产业学院合作领域追求私益的条件下保证实现教育的公益性，成为产业学院政策制定必须要考虑的问题。

（三）从分散型利益结构转变为整体性利益结构

在产业学院建设进程中，政府的力量、学校的力量和市场的力量出现分化并形成了三者之间相互博弈的关系。非合作关系的博弈有可能会导致利益冲突与利益分化，各方可能会因为追求各自利益而损害其他方面的利益，产业学院利益结构显得分散。产业学院的人才培养符合区域经济发展和产业需求，从整体上看，是一种整体性利益，政府、学校和企业都是利益分享者。在产业学院办学活动中，政府、学校、企业等各种利益主体具有不同的角色、作用、活动特征和需要，共同构成了一个多元化的利益体系。产业学院日益成为面向市场和社会的、具有独立性和自主性的产教融合共同体。按照“理性逐利人”理论，产业学院既有合作的利益基础，但也有不同的利益诉求，要实现多元办学主体整体性利益结构的构建，必须具有平衡各方利益的模式。

四、利益保障：产业学院协同治理的路径选择

基于“利益契合”分析框架，必须整合政府、学术、市场和社会等各种力量和手段，建立“制度—机制—责任”协同治理路径与策略，形成地方政府统筹规划、企业和学校双主体推进的“三位一体”产业学院协同治理新模式。

（一）转变地方政府职能，建立制度化赋权增能体制

地方政府职能发挥的首要问题是地方政府的角色定位问题。纵观国家职业教育政策发展沿革，从2002年8月国务院印发的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》到2019年1月国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》，政府角色已经从过去的“主导”转变为“推动”。要完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变的目标，需要政府从体制层面，主动向学校、企业、市场适度赋权，原来由地方政府承担的一些公共管理职能交给学校和企业来承担，形成一个“地方政府统筹、校企双主体自主办学”的产业学院公共事务权力体制。第一，建立完备的法律法规体系。各级政府对合作过程中产生的权责界定、利益分配、长效机制建设等重大事项要作出明确的法律规定，确保学校与企业的合作有法可依。加快修订《职业教育法》，明确混合所有制产业学院的法律属性，赋予其合法的身份和地位。出台《产业学院建设管理办法》等专门法律，为产业学院主体作用的发挥提供法律保障。第二，深入推进教育领域“放管服”改革。加大办学主体赋权增能力度，制定赋权清单，实现内部管理事权“应放尽放”，赋予产业学院更大的改革自主权。政府不再发挥职业教育办学主体作用，不再过多介入具体的、微观的职业教育活动，而是充分利用政策与法规的约束和激励机制，发挥其在职业教育发展过程中的重要推动作用，实现“政府推动，市场引导”产业学院办学目标。第三，落实企业主体办学地位。将企业真正纳入并作为职业教育发展的基本要素，从企业经济立场出发，在决策中要充分考虑整合各利益群体的需求，为企业建立利益保障机制，使职业教育人才培养真正与企业自身发展融为一体。第四，实施理事会领导下的院长负责制治理模式，塑造权力多元化制衡的议事组织和议事程序。理事会由政府、学校、企业、行业人员组成，是产业学院重大事务管理的权力和决策机构，共同审议、监督和指导产业学院建设过程中的经费投入、利益分配、专业建设、人才培养等重大事项。

（二）发挥市场配置资源作用，建立多元化利益协调机制

随着社会资本进入高职产业学院办学，市场机制在配置教育资源时发挥越来越多的作用，产业学院内部分化出管理者（政府）、举办者（企业）、办学者（学校）等不同的角色。从另外一个层面来看，传统上作为公共利益的教育作为一种产业商品进入了市场。在市场机制运行中，利益冲突是产业学院诸多困境产生的根源。建立治理主体间的利益协调机制，目的是对冲突的利益进行有效调节，化解利益关系过度失衡，促进集体行动的协同。

促进产业学院的协同治理，亟待建立健全利益协调机制。一是信息披露机制。建立完善治理主体的信息公开制度，主动发布产业学院公共事务信息，保障涉及公共利益的重大问题的知情权。二是利益表达机制。健全利益表达渠道，要开辟多层次全方位的利益表达渠道，及时反映利益群体的诉求，并对这些利益进行协调、整合。三是利益流向确定机制。研制职业院校国有资产管理制度，建立教育产权交易市场，形成产业学院产权的流动与收益分配机制，实现投资者（企业）的利益回报。同时，职业院校通过校企合作、产业学院等所得收入，可按一定比例作为绩效工资来源。四是利益冲突调解机制。完善政府、学校、企业和社会行业组织调解仲裁程序，在利益冲突各方无法自行达成妥协的情况下，发挥第三方调解的价值中立作用，有效解决矛盾。

（三）强化社会责任意识，建立科学化考核评价体系

产业学院各办学主体要通过加强目标协同、理念协同、文化协同、精神协同、使命协同等顶层设计，通过建立共同的目标和愿景，引导办学主体对合作的认同，激发自我实现与发展的需求。在产业学院内部治理结构形成过程中，除了发挥正式制度或正式规则的刚性整合作用外，还需要发挥非正式制度的柔性整合作用。

必须明确产业学院视域下办学主体的教育责任，强化办学主体的社会责任意识，建立社会责任报告制度。地方政府应进一步积极引导校企合作，提倡产学研人才培养模式的创新，完善有利于公共利益维护与增进的制度安排，以保障教育的公益性;高职院校须主动变革，加强专业人才与产业需求的契合度，着力培育优秀教师资源和提升学生培养质量，吸引高质量的企业深入参与到人才培养过程，厘清企业主体的利益诉求，建立制度体系，推动校企合作长久运行;企业要树立人才培养的战略意识，以更主动的态势参与高职院校人才培养，履行相应的社会责任，从而为人力资源的长期储备打下基础，最终获得长久的效益[10]。

此外，考核、评价对于规范产业学院办学主体的合作行为具有强大的推动作用。按照2020年中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》要求，产业学院要构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系，建立健全教育评估监测机制，发挥专业机构和社会组织作用。积极探索基于质量目标的绩效考核体系建设，委托相关机构对产业学院的合作质量进行系统评估，对产业学院的合作过程进行督导调节，推动形成政府、学校、企业、学生等主要利益相关者共同参与的多元评价运行机制。发挥政府的问责职能，建立职业院校产业学院专项督导评估制度，加强对市场领域和社会领域权力的监管，定期进行过程监督，以规范产业学院各办学主体的合作行为。

参 考 文 献

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