文/刘子聪

公共利益之所以被适用于《土地管理法》第四十五条的兜底条款，关键在于公共利益与多种利益相互交织，如经济发展、政府利益、商业建设等，牵涉范围广泛，内容受多重社会关系影响而具有不确定性。2019年8月《土地管理法》第三次修正草案颁布，土地征收的实体与程序方面都出现了显著变化，实体方面虽然明显限缩了公共利益的范围，但是只要“先征收，再出让”的模式不变，公共利益限制条款就难以发挥作用。有学者基于各省高级人民法院裁判文书分析认为，利用征收程序的审核来约束地方政府的征收权力是各地的通行做法。由此可见，程序公正对土地征收意义重大，公共利益条款适用不当有引发行政权力滥用风险。本文拟从土地征收中的公共利益概念入手，分析公共利益条款适用困境，借鉴域外实践经验，提出解决方案，以期完善公共利益条款的理解与适用。

一、土地征收中公共利益的概念辨析

经济发展与人口迁移导致城市建设用地紧张，地方政府常以各类经济建设为名组织土地征收。市场经济背景下，公共利益界限模糊。若土地征收过程中需追究主管人员责任，后者会以公共利益为由逃避责任承担。因此，有必要区分公共利益与相关概念，这对于圈定土地征收范围、明确行为主体责任、提升被征收人心理预期具有积极作用。

（一）公共利益与经济发展

城镇化建设需要大量集体土地入市。实践中，经济发展能否成为公共利益的替代事由进行土地征收存在较大争议。……