■ 侯 宇 梁增然 邓利强 沙玉申 武 颖 刘立飞

本文分析基于对英国、美国、加拿大、德国、法国、俄罗斯、日本、韩国等国家和地区传染病法律规定的整理及编译，具体包括世界卫生组织制定的《国际卫生条例》、英国《公共卫生法案》、美国《公共卫生服务法》《国家紧急状态法》和《斯塔福德灾难与紧急援助法》、加拿大《卫生保护与促进法》、德国《人类传染疾病预防和治疗法》、法国《公共卫生法典》、日本《传染病法》和《家畜传染病法》、韩国《传染病防治法》等。作者大致勾勒了各国传染病防治的立法模式、预防机制、预警及控制机制，以期未来为我国《传染病防治法》的修改提供参考依据。

1 立法模式总体比较

1.1 立法体例

综合来看，各国针对传染病防治的规制主要呈现两种类型：一是综合立法，即将传染病防治纳入国家公共卫生服务的全体系运行框架中，不再单独进行专门性调整，以英国《公共卫生法案》、美国《公共卫生服务法》、加拿大《卫生保护与促进法》和法国《公共卫生法典》为代表；二是专门立法，即有些国家和地区针对传染病防治进行特别立法予以规制，如德国《人类传染疾病预防和治疗法》、日本《传染病法》和《家畜传染病法》、韩国《传染病防治法》。

1.2 立法目的

从立法目的来看，各国存在较大差异。主要分为两种类型：一是以全力杜绝传染病为目的，赋予传染病防控机关较大的权力，为达成预防与控制传染病而牺牲公民某些基本权利；另一种则是兼顾公民基本权利和国民健康，对传染病防控机关的权力与采取的措施做出了必要的限制，凸出对医师以及弱势群体的权利保障。实际上，2005年《国际卫生条例》第3条第1款确定了“充分尊重人的尊严、人权和基本自由”是卫生防治的基本原则之一。因此，无论是否在本国或地区传染病防治法中强调公民基本权利与健康，都不得违反该原则。

1.3 管理体制

从各国传染病管理体制来看，都呈现出中央与地方之间在传染病防治方面上的合作。在中央一级除了卫生职能部门外，还会设置专门的传染病预防控制机构，例如德国的罗伯特·科赫研究所。该机构既是政府在生物医学领域的中央科研机构，也是德国维护公共健康的最重要机构之一，在预防和抵抗传染病以及分析卫生系统中长期公共卫生趋势方面发挥关键作用[1]。在传染病管理体制当中，运行良好的公共卫生监测网络、国家医疗卫生治疗网络、突发卫生事件的调查和控制系统、应急资源的储备与调配网络等都必不可少。如美国，突发公共卫生事件应对的主体除了隶属卫生部的联邦疾病预防控制中心（CDC）负责制定全国疾控战略以外，还包括各州的医院应急准备系统（HRSA）负责进行药物供给、急救救援、信息沟通、检疫隔离，以及各地城市医疗应急系统（MMRS）负责消防部门、医院、社区应急救援队等，进行区域资源调配[2]。

2 传染病预防机制之比较

2.1 储备防疫物资

医疗防控物资的储备对传染病疫情的防控和救治至关重要。美国《公共卫生服务法》第319条规定， 由卫生和公共服务部长与疾病预防控制中心主任合作，并在国土安全部部长协调之下，储备防疫物资以保障美国的紧急卫生安全。卫生和公共服务部长可部署储备，以应对实际或潜在的突发公共卫生事件，保护公众健康或安全，或在国土安全部部长的要求下，应对实际或潜在的紧急情况。美国疾病预防控制中心负责管理“国家战略储备”，是储存抗生素、化学解毒剂、抗毒素血清、维持生命的药物、静脉注射，航空维修用品，以及医疗/手术器械的国家仓库。各州制订了计划，与联邦公共卫生机构合作，以分发来自“国家战略储备”现有药物的“急救包”(push packs)[3]。

2.2 流行病监测预调查

各国和地区都对流行病的检测予以高度重视，除了日常流行病的调查外，有些国家还对预防（免疫）接种阶段强调开展流行病调查。如《俄罗斯联邦传染病免疫预防法》第8条第1款规定：“免疫的执行由联邦执行机构提供，该机构负责制定和实施医疗保健领域的国家政策和法律法规，授权俄罗斯联邦主体在医疗保健领域的执行机关进行卫生和流行病学监测。”韩国《传染病防治法》除第29条对预防接种的流行病学调查做出分级分类的规定之外，专门设立第四章“传染病监测和流行病学调查等”和第9章“检疫人员、流行病学调查人员、检疫专员和预防专员”对流行病调查予以详细规定。根据德国《人类传染疾病预防和治疗法》的规定，罗伯特·科赫研究所肩负着流行病调查所有环节的重任。美国《公共卫生服务法》规定对具有传染病监测能力的实验室提供资助，从而加强其公共卫生监测系统。

2.3 对传播途径事前预防

阻断一切可能的传染源和传播途径，是预防传染病暴发的最有效手段。因此，各国和地区针对各种传可能染源和传播途径进行必要的管控。如日本《传染病法》第11章对特定病原体进行规范；德国《人类传染疾病预防和治疗法》设第9章“与病原体有关的活动”专门对病原体进行规范，还对有害动植物、痒螨、头虱采取必要防治措施（第18条），设专章第7章“水”和第8章“对从事与食品有关工作人员的健康要求”做出规定。不仅如此，为了防止动物感染人类或人畜共患传染病，有些国家对此特别立法强化控制。如日本除《传染病法》第5条专门规定兽医职责之外，还通过《家畜传染病法》进行专门规制。

3 传染病预警及控制机制之比较

3.1 赋予特定机构宣布公共卫生紧急状态的权力

各国法律均赋予特定机构宣布进入紧急状态的权力。例如美国，在处理与爆发性传染病相关的公共卫生危机方面，除总统有权宣布整个国家或相关的地区进入公共卫生紧急状态以外，卫生与公共服务部长也有权宣布公共卫生紧急状态。二者的法律授权主要来自《公共卫生服务法》第319条、《国家紧急状态法》第201条、第301条和《斯塔福德灾难与紧急援助法》。《公共卫生服务法》授权卫生和公众服务部部长决定是否存在公共卫生紧急情况，应当基于两个前提：一是疾病或紊乱引起公共卫生紧急情况；二是公共卫生紧急情况，包括传染病或生物恐怖袭击的重大暴发。当确定公共卫生紧急情况时，部长有权“采取适当行动”，以及在适当时使用公共卫生紧急基金。公共卫生应急决定持续有效，直至部长宣布紧急情况不再存在或90日期满（以先发生者为准）。《国家紧急状态法》授权总统宣布“国家紧急状态”，总统一旦宣布国家紧急状态必须立即传达给国会并在《联邦公报》上公布，紧急状态声明（或同时或随后的行政命令）必须说明相关机构根据该声明可获得的权力或权限。如果总统发布公告或者国会通过联合决议终止紧急状态，国家紧急状态可以终止，除非总统通过向国会发送通知并在《联邦公报》上公布的方式更新公告。《斯塔福德灾难与紧急援助法》授权总统宣布“重大灾难”或“紧急状态”，以应对某事故（或威胁）。一旦宣布，联邦技术、财政以及其他方面的支持就可向州与地方政府流动。

3.2 常态化的流行病调查和日常申报制度

流行病调查和申报应当法定化，只有形成常态化机制才能实现传染病的及早发现和控制。如德国《人类传染疾病预防和治疗法》规定了申报义务（第6 8条、第15条）、实名申报（第9条）、匿名申报（第10条）、罗伯特·科赫研究所流行病调查与接受申报（第11条）和其他形式的监测与电子信息报送系统（第13 14、15a条）。韩国《传染病防治法》第11条规定，西医、牙医或中医以及受雇于传染病病原体鉴定机构的雇员均有传染病报告义务。日本《传染病法》要求对收集的传染病信息进行分析后，应当用各种合适的方法积极地公开传染病发生的状况、趋势及原因等相关信息，包括相关传染病的预防及对于治疗的必要信息，但应当保护患者的个人信息。另外，传染病预警还须依赖信息技术以及信息公开制度予以保障。例如，日本《传染病法》第16条特别规定了信息公示制度的义务，“厚生劳动大臣以及各地方政府负责人，在对依据第十二条至前条的规定收集的有关传染病的信息进行分析后，应当用新闻、广播、互联网以及合适的方法，积极地公开传染病发生的状况、趋势及原因等相关信息以及相关传染病的预防及对于治疗的必要信息。在对前款的信息进行公开后，必须注意保护患者的个人信息。”

3.3 递进式控制措施

各国对传染病的控制基本上依据疫情的严重程度而递进式地采取控制措施。大体分为3阶段：第一，在传染病萌发或发生且疫情较轻或不明朗时，采取对饮用水甚至其他用水采取必要的管控措施，强制调查病原、强制对人隔离治疗和强制物品检疫，强制解剖尸体与火化；第二，随着疫情蔓延严重时，各国均上调应急相应级别并做出相应的应对措施，主要包括强制销毁传染媒介、采取交通管制或阻断等措施；第三，当疫情跨越地域进行大范围蔓延时，各国和地区均将防控级别调至最高级，甚至在中央政府层面成立应急中心以调动全国资源进行抗疫，主要包括征调机构场所及人员、征调民间资源、征用媒体及通讯设备、暂停某些法律在区域甚至全国范围内的实施、迅速修改法律或者颁布新的应对性法律等。如韩国为了应对新冠肺炎疫情暴发而迅速修改相关法律，并最终于2020年3月4日修订完成包括《传染病防治法》第11条对医生等人员的传染病报告义务、第17条对流行病的实际调查、第18-3条对培养流行病学研究人员、第20条对尸体解剖、第49-2条对感染弱势群体的保护措施等多项规定。美国为应对COVID-19疫情，国会也一改往日立法拉锯式的低效率，在短时间内接连通过了《冠状病毒防范和响应补充拨款法》（2020年3月6日），《家庭首次冠状病毒应对法》（2020年3月18日），《冠状病毒援助、救济和经济安全法》（2020年3月27日），《工资保护项目和医疗保健加强法案》（2020年4月24日）等多项法律。

4 对我国《传染病防治法》的借鉴

4.1 建立生产与物资、应急能力储备制度

国家应当设立分布在不同区域的医疗物资战备库，各地卫生防疫部门则建立相应的医疗物资储备中心，二甲以上医院平时做好必要的防疫物资储备，防范大规模突发疫情导致的医疗物资短缺。增加平战结合的医院、病房设计与建设的规定。从平战结合的角都出发，我国二甲以上医院都应在设计、建设普通病房时，应预留随时将其改造为符合防疫特殊要求的病房（如负压病房）的能力，以备防疫特别需求。对生产与科研部门提供政策和资金上的支持，新型传染病与不明原因的传染病鉴别完全依靠检测手段，因此必须始终拥有高素质的研发队伍进行检测技术以及疫苗、治疗药物与诊疗技术的快速研发，相关企业具备快速大规模投产并确保产品质量。

4.2 流行病调查制度法治化

首先，对我国日常流行病调查制度予以具体化。尽管我国《传染病防治法》第18条和第21条分别做出“开展流行病学调查”的规定，但该制度过于笼统，未能对医疗机构、疾控中心及其他部门如何开展流行病调查做出具体规定；其次，除日常流行病的调查外，还应对预防（免疫）接种阶段强调开展流行病调查。我国《传染病防治法》尚未规定流行病监测预调查制度，而《疫苗流通和预防接种管理条例》第20条和第42条尽管有所涉及，但未能予以明确。通过建立流行病常态化调查和流行病监测预调查的结合，依托社区诊所、医疗机构和疾控中心等一线医疗与防疫人员，整合医院的院感科、传染病科和发热门诊，医疗人员在进行日常诊疗业务同时兼具流行病调查责任。省、自治区、直辖市以及国家疾控中心应当将卫生应急培训作为重点项目，并定期对培训进行绩效评估，形成应急培训评估体系[4]。

4.3 赋予应急指挥机构特定权限

我国于2018年正式组建应急管理部，其职能覆盖了火灾、地震、安全生产及汛情和旱情，但并未包涵突发公共卫生事件的应急；而国家卫生健康委员会虽设置有卫生应急办公室，但是其指挥调度能力有限，仅限于卫生系统内部资源的指挥[5]。为了真正落实应急防疫的高效性，从执行效率和权责一致要求出发，应明确应急指挥机构权限和法律地位。建议理顺《传染病防治法》和《突发事件应对法》的衔接关系，在赋予应急指挥机构特定权限上分为两类：一是赋予国家卫生健康委以宣布国家进入卫生防疫紧急状态的具体职权，并且激活相应的拨款、调配资源、允许尚未被批准使用的药物医疗器械等在法定程序下临床试用等权利；二是在国家卫生健康委宣布进入卫生防疫紧急状态之后，当疫情状态已经扩大到影响社会系统各方面时，则由国务院宣布国家进入全国紧急状态。这两类紧急状态的期间，应在发布时予以确定；相应紧急状态下的授权，随着紧急状态期间的结束而终止。唯有将应急指挥机构的主体权限予以规范化、法定化，才能将人员征调与物资征用、征收制度予以法定化，最终完善包括医疗资源分配机制、医护人员调集计划、社会物资调拨机制、社会捐赠机制、志愿者管理机制等在内的应急联动机制。

4.4 完善权利保障条款

我国《传染病防治法》的基本逻辑是国家公权——公民义务，从法律的二维构成“权利和义务”会发现，制度设置多为义务性规定，而权利保障条款相对不足。《传染病防治法》更加强调在特殊时期（如疫情控制、医疗救治期间）行政管制的能力，公权力色彩比较浓厚。因此，建议增加有关保护公民所应该享有的人身权、财产权、正当程序权利，包括受告知权、听证权、陈述申辩权以及信息获取权、行政救济权等[6]。切实保障公民（包括法人）合法权益的条款，具体包括：对征用、征收他人物资的具体程序、内容做出明确规定。这次疫情就出现了异地征用医疗资源的问题。依据依法行政的基本原理，在立法未对此规定情形下，地方政府采取的征收、征用措施违法；对疑似病例或传染病病人进行强制隔离或救治时，必须设置和坚持正当程序，保障其合法的人身权、财产权等不受侵害，包括宜居条件、通讯自由、信息知情权、行政救济权等；对由于受疫情影响，可能会受到较大冲击的“弱势群体”给予必要的医疗救护和适当的物资供应。