高永久，郑泽玮

（1.南开大学 太和智库边疆发展研究中心，天津300351；2.南开大学 周恩来政府管理学院，天津300351）

学术界在进行“一带一路”研究中遇到了一个新的课题：兴边强边进程中边境口岸管理的政策制约因素问题。探讨边境口岸管理政策的实施及完善，目的在于促进“一带一路”倡议向纵深发展，以应对边境口岸治理能力提升过程中的制度困境，拓展政策空间布局，实现从局部治理向整体协同治理转变，助力边境口岸基层地方治理能力结构优化，切实推进相邻国家边境地方的民心相通。

一、问题的提出

从学术视角看，边境口岸是“一带一路”倡议推进过程中实现沿线国家民心相通的功能区和承载地，也是我国实施新时代兴边富民、强边固防行动的重要区域。该区域作为践行“一带一路”倡议、构建人类命运共同体的重要依托，是国家实现区域协调发展和对外开放的重要载体之一[1]。学界从理论上以习近平总书记提出的“治国必先治边”的重要思想为依据，探讨了边境口岸在兴边强边进程中对国家治理体系制度完善方面所起的作用，同时也发现了政策执行过程中可能存在的一些制约因素。研究者认为，边境口岸作为我国边境基层地方治理的核心节点，在维护边境安全稳定、推动边境繁荣发展方面具有重要作用。随着新时代推动构建人类命运共同体以及践行“一带一路”倡议的逐步开展，我国边境口岸管理的功能定位正逐渐从以“安全屏障”为主转向多维的“政策工具”[2]。课题组经过调研分析，认为新时代党中央将铸牢中华民族共同体意识摆在了更加重要的位置，以此为指导，中央及地方各级党政部门不断细化边境口岸管理政策，高度重视兴边富民、强边固防等战略指导下的边境口岸管理的政策实施。近年来，研究者对边境口岸管理的关注也随着政策的完善出现了前所未有的热度。

对边境口岸的界定有广义和狭义之分。广义的边境口岸是指口岸城市，即具有特殊机构和职能的外向型城镇[3]；狭义的边境口岸是指直接与邻国接壤的公路口岸和铁路口岸[4]。目前对国内边境口岸的研究主要聚焦于我国边境口岸经济发展与城镇化建设的现状和问题。许多研究者发现政策支持是影响边境口岸发展的重要因素。于晓华等认为政策支持是拉动边境口岸城市未来发展的要素之一[5]；邓玉函、曹晗以靖西为例，发现因享受国家优惠政策较晚等因素，一些口岸无法充分带动边境城市的发展[6]；彭飞等认为发展地缘经济应重点考虑政策影响等要素[7]。然而，除李碧华分析了我国和越南边境口岸经济政策外[8]，学界鲜见我国边境口岸管理相关政策制约因素分析。事实上，对边境口岸管理相关政策进行梳理分析在国外的研究中比较常见，如Marcus等人追溯了美国口岸政策的历史演变对口岸活动的影响[9]，Bergantino和Stevens分别分析了欧洲的口岸政策[10][11]。

“管理是指一定组织的管理者，通过实施计划、组织、人员、配备、指导与领导、控制等职能来协调他人的活动，使别人同自己一起实现既定目标的活动过程。”[12]（4）2014年，习近平总书记在全国“两会”参加上海代表团审议时指出，“治理”和“管理”一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。有研究者认为，社会治理的本质是建立多维参与型治理结构，而非刚性行政管理的强化[13]。边境口岸管理政策的实施取决于推进国家治理体系和治理能力现代化进程中制度的完善，而基层地方治理能力的提升是多元化治理主体共同参与的结构优化的结果。本文以新时代兴边强边为背景，梳理我国国家治理体系完善过程中与边境口岸相关的管理政策文本，探讨边境口岸管理的治理能力现代化建设，分析我国边境口岸现行政策执行过程中的制约因素及面临的困境，具有重要的学术价值和现实意义。

二、边境口岸政策文本的描述性统计及问题分析

课题组以“边境口岸”为关键词，在北大法宝中央法规司法解释数据库进行全文搜索，共检索出现行相关中央法规司法解释170条（截至2020年1月底），去除重复法规和与边境口岸政策管理无关的法规后，共筛选出有效法规126条，其中，法律8条、行政法规33条、部门规章80条、党内法规5条，发布部门包括全国人民代表大会、党中央部门机构、国务院及其各部门，政策发布时间最早为1986年4月12日，最晚为2020年1月6日。本研究依据Rothwell Roy和Zegveld Walter的观点[14]，按照政策功能，从供给、环境和需求三个维度对既有政策文本进行描述性统计分析，具体情况如表1所示。由于存在一条法规涉及多个政策工具的情况，表格总计数会高于法规统计数。

表1：边境口岸政策文本描述性统计分析表

（一）经济领域政策工具的分布情况

边境口岸管理和建设中的经济发展问题被学界普遍关注，这也是实务界提升地方治理能力、完善中央治理体系的重心。课题组筛选出的126条中央法规中，有73条涉及边境口岸经济发展。进一步检索发现，涉及供给层面的中央法规共计28条，其中50%的法规提到了平台建设，包括建设边民互市贸易区、出口产品加工区、边境经济合作区、跨境经济合作区、边境旅游合作区、国际贸易物流节点等各类以边境口岸为依托的经贸平台。更有13条中央法规要求完善我国边境口岸经济类基础设施建设，如加快建设“单一窗口”，改善通关设施和查验设施条件，加强通行能力建设等。检索还发现，部分法规提及中央对边境口岸的专项资金支持、对边境口岸基础设施的资金补助和对边境口岸临柜人员的技能培训。在环境层面，共有中央法规45条，其中涉及政策环境完善的法规多达23条，如全国人民代表大会发布的内容明确提出加快边境口岸建设，为边境口岸管理提供了法律依据。国家先后发布了一系列有关边境口岸开展经济活动的指导意见和管理办法，构建了系统的管理体系。2018年和2019年，国务院相继发布了《关于印发优化口岸营商环境 促进跨境贸易便利化工作方案的通知》（国发〔2018〕37号）和《关于印发6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2019〕16号），创新边境口岸通关管理模式和出入境交通工具电讯卫生检疫监管制度，改善边境口岸政策环境。中央高度关注治理体系和治理能力现代化建设中边境口岸政策完善的相关问题，有17条中央法规提及边境口岸所在地区的城镇化建设和城市综合功能完善，5条法规涉及企业等组织保障。有7条法规要求推进跨地区、跨部门、跨口岸的互联互通、创新合作模式，13条法规建议促进边境口岸与周边国家或国际组织的经贸合作。为了推动这项工作，还出台了8条涉及减税、免税、退税的优惠扶持政策法规。

（二）政治领域政策工具的分布情况

政治制度完善对推动边境口岸治理能力建设起到了保障作用。中央层面发布的政治领域的法规共有23条，主要涉及边境口岸开放、权力归属、政府人员管理和打击跨境犯罪等。在供给层面，《国家商检局、对外经济贸易部、海关总署关于严禁假冒伪劣商品出境的通知》等文件提到，要争取地方政府支持边境口岸商检机构的基础设施建设；《关于边境口岸工作人员出境工作费用开支标准的规定》等文件规定了边境口岸工作人员的义务和权利。在环境层面，《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》指出，应加大中央对边境口岸的简政放权力度，下放部分边境口岸运输审批权限，以便营造更加宽松、灵活的政策环境。已有研究显示，中央法规对边境口岸的开放资格和开放制度有明文约束，“绿篱”专项行动的深入，对贩毒、走私活动的严厉打击，都是对边境口岸开放有序的有力支持。有学者指出，从治理体系层面来看，中国致力于与毗邻国家建立合作机制，以加强政策沟通、增进政治互信[4]。本课题组研究也发现，“一带一路”沿线国家加强完善边境口岸管理工作制度，配合开展出入境人员管理、打击跨境犯罪等工作正在逐步走向正轨。目前，国内各边境口岸管理部门深入领会十九届四中、五中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的多元治理主体共同参与，尤其是与“一带一路”沿线国家加强信息互换、监管互认、执法互助等方面的对接。

（三）文化领域政策工具的分布情况

边境口岸的文化建设是国家治理体系和治理能力现代化制度完善的重点领域之一。国家和基层地方对边境口岸文化建设的关注度逐渐增强。在检索到的中央法规文件中，有8条政策法规涉及文化建设，其中4条中央法规涉及供给层面，重点是边境口岸的文化基础设施建设。1992年发布的《文化站管理办法》提到，要在重要的边境口岸建立文化站，且当地政府应给予必要的资助；《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》要求在边境口岸继续推进基层服务点建设，公共数字文化设施提档升级。同时，有6份法规与环境层面有关，表明我国法律明确支持边境口岸发展特色文化事业，如1991年《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中明确提出发展边境口岸地区文化事业；《东北振兴“十二五”规划》则进一步指出，要在有条件的边境口岸重点建设一批具有浓郁民族风情、悠久历史文化的特色小城镇。在需求层面则有1份文本提到文化领域的国际合作，即2015年12月国务院发布的《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，允许外资参股由中方控股的演出经纪机构合作提供文化产品。

（四）社会领域政策工具的分布情况

边境口岸社会层面的治理是国家治理体系制度完善的重点领域之一。边境口岸社会领域管理建设主要是指其所依托城镇的民生类基础设施建设和住房、教育、医疗等社会保障体系完善。本课题组检索到的126份中央法规文本中，有27份与边境口岸的社会治理有关，其中，涉及供给层面的中央法规文本21份，主要内容为边境口岸及其辐射地区的公路及配套设施建设；涉及环境层面的中央法规文本10份，主要关切各类与边境居民生活息息相关的基本公共服务问题；涉及需求层面的中央法规文本共计6份，主要提及与毗邻国家开展边境合作，共同提升两国边境人民的生活水平。边境口岸的城镇是我国脱贫攻坚战的重点覆盖区域之一，享受扶贫政策的支持，尽管此类政策内容并不包含“边境口岸”这一关键词，不在检索梳理的法规中，可是其研究内容与边境口岸社会领域发展建设相关，主要目的在于保障边境口岸城镇居民的基本生活水平。

（五）生态领域政策工具的分布情况

为有效应对当前疫情，国家治理体系的制度完善还涉及与疫情防控有关的政策制定和执行。本课题组检索发现，与边境口岸疫情防控相关的中央层面发布的政策法规主要关注动植物疫病疫情的监测和预防工作，共计15条。其中，1/3的法规采用了供给层面的政策工具，主要内容是设置防范疫病疫情的宣传栏、优化边境口岸检验检疫设施、设立边境免疫带和风险控制区、安排专家组调研指导等。在环境层面，共有7条法规提到边境口岸生态领域保护与发展问题。《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008-2030年）》提出在西藏地区边境口岸开展防护林体系建设工程，营造特用林和少量经济林；《建设事业“十五”计划纲要》从与生态环境相适应的角度，提出了边境口岸城镇化建设的相关要求。实际上，近几年国家和基层地方政策法规的重心仍然在完善边境口岸疫病疫情风险防控的政策体系方面。从治理体系和治理能力现代化建设的需求层面看，中央层面共发布了5条与疫情防控相关的法规，主要内容包括与毗邻国家共同开展检验检疫工作、建立定期沟通机制、及时协商和解决双边贸易中出现的检验检疫问题等。

三、边境口岸管理政策实施过程中的制约因素

大多数研究者对边境口岸的探讨主要围绕治理体系和治理能力制度安排的完善和存在的问题展开。自1986年中央发布边境口岸建设的法规以来，我国边境口岸管理一直在良性轨道上快速推进[2]。这些成绩主要表现在以下几个方面：一是经济方面，边境小额贸易和边民互市贸易繁荣发展，边贸秩序明显改善，边民生活水平显著提高[15]；二是政治方面，我国与周边国家的政策沟通越发密切，政治互信不断加强，尤其是在“一带一路”倡议推进过程中，边境口岸地缘政治环境得到了明显改善；三是文化方面，边境口岸城镇居民与毗邻国家的民间交流活动不断增多，形成了如环阿勒泰精品旅游等多条边境旅游线路，建设了一批国门小学、国门大学，推动了我国与邻国边民的文化交流，弘扬了中华优秀传统文化；四是社会方面，依托边境贸易，助力产业扶贫，边境口岸附近地方基本公共服务水平不断提升，许多边境地方的群众过上了“靠边吃边爱边”的生活；五是生态方面，边境口岸及其附近区域的生态环境保护工作落实到位，注重边境口岸建设、城镇化建设与生态环境相互适应，边境口岸防护林茁壮成长。近期，受新型冠状病毒肺炎疫情的影响，边境口岸高度重视防控动植物疫病传染，避免边境口岸生态环境受到境外疫病疫情的影响。边境口岸检验检疫政策的进一步强化，也使国家和基层地方治理体系建设的重要性进一步凸显。

当前，实务界和学术界十分关注现行政策在加强边境口岸建设、推进兴边强边政策进程中存在的制约因素。通过比较各种调研资料，我们发现这些制约因素集中表现在五个方面。

（一）边贸优惠政策扶持力度较弱

边境地方的开发开放水平及边贸发展水平得益于国家体系宏观层面制度安排的有力支持，同时，其基层地方治理能力亟待提升。从治理体系的制度安排层面来讲，中央现行法规中有8条提及边境口岸经济贸易活动政策优惠扶持，但相较于20世纪90年代，我国边贸税收优惠政策呈现出不断收紧态势[16]，如2004年国务院取消了“双倍抵扣”措施；2008年取消了边贸进口优惠政策；2012年，财政部和税务总局开始强化出口货物征税管理等。与国家层面治理体系的完善相对应的是，基层地方治理能力缺乏相应的提升。与沿海地区不同，边境口岸受地理环境和历史因素影响，经济基础相对薄弱，地方财政能力有限，融资较为困难，也就格外需要中央财税政策扶持。从治理体系的角度讲，取消优惠政策或增补管控措施是对边境口岸经贸管理工作的加强，可是这也增加了地方企业从事边境贸易活动的难度，使其丧失了一定的价格优势，在某种程度上限制了边境口岸经济贸易的持续发展。有学者认为，当前的问题在于原有优惠政策扶持力度不断被削弱，新的优惠政策无法契合边境口岸的实际需要[17]，缺乏具有可操作性的配套政策文件。只有政策真正落地，才能拉动边境口岸经济贸易的增长。

（二）地缘政治风险依然存在

维稳固边是新时代兴边强边的政策目标之一。我们在调研过程中发现，边境口岸的发展水平与社会稳定受到毗邻国家经济发展水平、社会治安情况等因素的影响。学界通常将此类源于其他国家、不受我国直接控制的因素统称为地缘政治风险。众所周知，中国边境线绵长，毗邻国家众多，各地方边境口岸面临的实际情况错综复杂，地缘政治风险程度不一。“一带一路”倡议实施进程中，边境口岸的地缘政治风险大致可分为三类：一是部分毗邻国家的配套政策不完善或经济政策频繁变动，制约了两国边境贸易合作长期稳定开展；二是部分毗邻国家配套基础设施不完善或与我国建设标准不统一，限制了两国边境口岸的通关能力；三是部分毗邻国家社会治安问题比较复杂，仍然面临分裂势力的威胁，给我国边境口岸的安全稳定带来了一定的压力。通过对相关资料的描述性统计分析发现，在当前受疫情严重影响的形势下，我国防控地缘政治风险的对策主要是与周边国家开展全方位的边境口岸检验检疫合作治理，增强政治沟通、政治互信，共同提高边境口岸疫情防控能力，加强边境口岸周边社会治安维护和违法犯罪打击力度。

（三）边境口岸城镇文化建设乏力

针对边境口岸文化建设，学界提出了许多可行的路径，目的在于提升边境口岸文化建设事业的媒介作用，推进我国与邻国的交流，促进民心相通。治理体系的制度安排层面高度关注政策的完善，本课题组检索发现，有18条法规涉及边境口岸所在地区的城镇化建设水平和城市综合能力提升问题。有研究者提出，边境口岸城市的发展需要依托当地的地域条件及发展基础[5]。我们在调研中也了解到，我国边境口岸存在两边同族群的现象，例如，云南德宏州有5个与缅甸、印度边民相同的族群。独特的民族文化和口岸文化是我国边境口岸城镇的重要文化资源。尽管现行部分中央法规明确指出，要建设一批具有浓郁民族风情、悠久历史文化和边疆地区特色的边境口岸小镇，可是调研发现，一些基层地方政府对边境口岸文化功能建设重视程度不足，缺乏配套的城镇规划和具体执行措施，导致边境口岸文化建设差强人意，显然，边境口岸城镇的文化建设力度仍然需要加强。

（四）社会民生建设事业面临困境

应对边境口岸居民的社会民生困境问题是一个需要下大力气探讨的重要课题。对此，实务界和学术界通力合作，在边境口岸社会民生事业的可持续发展方面做了许多研究项目和实践工作。社会各界已充分认识到，边境口岸民生事业的可持续发展是边境口岸城镇长治久安、基本公共服务水平提高的基本前提之一。研究发现，国家宏观层面有关边境口岸社会领域建设的法规主要关注了公路、铁路等交通设施建设，只有个别政策法规涉及边境口岸基本公共服务均等化和边境口岸医疗、教育的建设问题，可是这些法规均缺乏具体的政策指导，难以落实为实际行动。目前，我国边境地区人口过疏化问题严重[18]，尤其是边境牧区，“一些牧民放弃牧业，到县城打工”[19]。国家层面的法规条文也缺少边境口岸吸引人口、人才的相关政策，许多边境口岸面临常住人口老龄化、周边村落空心化的问题，导致医疗卫生、科技教育等基本公共服务成本增加、收益降低，难以做到全覆盖，无法维持各类社会民生事业的可持续发展。

（五）资源分配宏观制度设计仍需完善

全球新冠肺炎疫情的严峻考验使人们对边境口岸绿色发展、生态建设的政策目标定位有了新的思考。“一带一路”沿线国家更需要整合边境口岸资源，加强防控疫情的全球合作。从国家治理体系角度出发，基于制度的完善考虑，整体性设计规划我国边境口岸建设与发展的布局与定位，既能推动边境口岸的全方位建设，又使各项工作游刃有余。有学者认为，我国边境口岸在基础设施建设、各类资源组织等方面存在恶性竞争现象，导致许多边境口岸的优势没有得到充分开发，浪费了许多宝贵的自然资源[20]。究其原因，这一方面是由于我国边境口岸及其所在城镇缺乏特色、定位雷同、单纯依靠项目数量等问题比较突出，另一方面是因为上级机构未能承担起协调职责[2]，我们的调研也发现了这个问题。目前，我国各个地方在口岸建设之间大体能够实现协同合作，可是整体上看，仍然需要通过国家宏观治理体系的制度安排来达到默契配合、优势互补。

四、兴边强边背景下边境口岸管理与治理的政策优化路径

理论界和实务界将边境口岸治理与国家兴边富民行动及强边固防工作相联系，进行了深入研究和广泛实践，这成为2016年《国家口岸发展“十三五”规划》的基础参考。这一规划对学界后续研究具有明确的指导作用。十九届四中全会进一步提出了国家治理体系和治理能力现代化建设的目标，其中边境口岸的治理也是多元参与的治理。依照国家治理层面的“五位一体”总体布局，尤其是在当前全球防控新冠肺炎疫情的特殊时期，边境口岸治理制度安排的政策目标可以归纳为以下几个方面：在经济治理上扩大沿边开发开放水平；在政治治理上维护边境地区安全稳定；在文化治理上促进我国各民族交往交流交融与民族团结；在社会治理上提升社会民生建设水平；在生态治理上实现绿色生态健康发展。结合现行边境口岸治理过程中面临的突出问题，我们提出以下优化路径。

（一）扩大边境口岸经贸活动优惠政策范围

对比学术界、实务界的研究及实践，可以发现，5年前，研究者仅强调国家层面对边境口岸的支持是陆地边境发展的主要路径，比如陆地边境口岸除自身竞争能力不强外，与沿海地区口岸也存在较大的政策落差，需要中央层面给予更多的优惠政策[16]。到了2017年，情况出现了较大变化，国务院发布了《兴边富民行动“十三五”规划》，规划突出了国家层面放权于地方的力度，通过加大边境口岸开放力度、完善口岸功能及设施，提升沿边地区开放便利化水平。换句话说，就是发挥国家治理体系的优势作用，提升基层地方治理现代化建设。通过扩大边境口岸对外开放，推动其以自身空间增长极的优势带动周边地区快速发展。《国务院关于促进外贸回稳向好的若干意见》指出，支持边境贸易发展，将边贸政策与扶贫政策和民族政策结合起来。这表明，边境口岸治理与民族事务治理、决胜全面小康社会建设有着密切的联系。关于这一点，有研究者指出，边境口岸所依托的小镇或城市往往具有经济发展水平低、少数民族群众占比高两个特点[7]，通过边境口岸建设带动边境地区整体的经济开发水平，就成为边境基层地方治理能力提升的必然路径。

我们通过调研总结了三方面的治理思路：一是通过边民互市贸易拓宽边民收入来源，提升边民收入；二是打造边境地区特色经济产业，如区域性国际商贸物流中心、内外贸一体化特色商贸市场、具有民族文化特色的边境旅游试验区等；三是依托边境口岸空间优势，发展一批边境地区产业园区和边境经济合作区，以此优化边境地区投资环境，带动其所依托的边境小镇或城市走可持续发展之路。具体来讲，既要简化边境口岸经济贸易活动审批流程，降低边境贸易企业运营成本，完善既有边境口岸经贸扶持政策的配套措施，保障现行政策措施能够有效落实，同时又要通过发布新的财税优惠政策，降低边境贸易企业的税收负担。

（二）筑牢边境口岸政治安全管理屏障

政治安全是边境口岸治理现代化建设的基础。推动“一带一路”倡议向纵深发展，应重视边境口岸地缘政治安全风险防控研究。在调研中我们了解到，一些周边国家与我国接壤部分的边境地区基础设施建设相对比较落后，对与我国开展边境贸易还存在一些疑虑和消极看法。做好边境地区的基础设施建设，是影响双边安全和稳定的关键因素之一。除了学术界的探讨和研究外，实务界更要开展相关的工作实践，通过国家治理体系加强对外政策沟通和宣传工作，积极推动周边国家全面融入东北亚经济合作、“一带一路”倡议和人类命运共同体建设，推进以边境口岸为桥梁的互通有无、民心相通工作。从边境基层地方治理层面看，边境口岸基层党政军警民合力强边固防，可以提升边境综合管控能力，促进边境地区的安全稳定。当前，在全球共同防控疫情的重要时期，边境口岸作为国家门户，更是国家强边固防、维护边境地区安全稳定的重要关口，将在推动全球治理、提升检验检疫进出口商品的安全水平、推动对外经济贸易与国际交往健康平稳发展、打击非法出入境和制止跨境犯罪等方面发挥积极作用。

推动周边国家利用国际组织资金，特别是亚投行资金，投资周边国家的边境口岸基础设施建设，能够带动互联互通，推动密切合作，形成跨部门合作的共同治理格局。作为破除边境口岸治理屏障的制度安排，国家治理体系层面不断提升政策水平，早在2015年就提出要建立健全口岸突发事件应急联动机制和处置预案，及时交换相关情报信息，推动防控暴恐、应对突发事件、打击走私、打击骗退税、查处逃避检验检疫、反偷渡和制止不安全产品及假冒伪劣商品出入境等方面的合作，提高口岸整体安防管控水平。进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系是边境口岸安全风险管理的依据，涉及商品的伤害报告、食源性疾病、交通事故、火灾事故等情况，则需要口岸相关部门共享信息，联合防控，做到措施到位。从地方上来讲，治理能力的现代化建设水平也相应得到提高。比如，2019年，吉林省龙井市开山屯口岸陆路（公路）口岸成立了口岸管控领导协调机构，形成了以开山屯出入境边检站为主体，龙井市政府、海关、公安出入境管理部门、边境派出所等单位共同参与的边境口岸联管联控新格局，是基层地方治理能力提升的有益尝试。

（三）推动边境口岸社会民生建设和基础设施建设

民生建设是边境口岸基层地方治理最重要的基础保障条件。兴边富民行动要求采取特殊政策措施着力保障和改善边境民生，解决好边民最关心的最直接、最现实的生活问题，完善各类基础设施建设，确保各族群众共享改革发展成果。在这方面，我们总结提出了以下两条建议。

第一，从国家治理体系的宏观层面和基层地方治理能力提升的结构优化层面来讲，边境口岸及周边城镇化建设的关键在于增加常住人口。调研中，许多群众建议增加边境地区的常住人口，鼓励边民抵边居住。对此，我们有几点思考：一是国家层面的治理体系制度方面，可通过开设特色职业学校，完善国门中小学和国门大学等教育机构建设，提高边境居民的整体素质，使其能够留在边境口岸生产生活；二是鼓励基层地方参照其他领域的人才引进措施，实行边境口岸的人才引进和激励政策，对有意到边境地区从事生产生活的居民提供优质服务，积极落实相关优惠政策；三是在基层地方层面治理能力的提升上，鼓励企业到边境口岸及周边地区发展，以此带动企业员工流入边境口岸地区，成为常住居民。

第二，边境口岸城市作为边境地区现代化治理的重要组成，提升边境口岸基础设施的现代化建设水平尤其重要。具体来讲，包括四个方面。其一，保障边境交通运输畅通，提升边境口岸公路、铁路的通行能力和服务水平。其二，改善边境口岸城市边民的生产生活条件，保障边境居民切实享受社会保障体系，对护边员、边境联防队员等边境群防组织建设予以政策倾斜，鼓励、引导边境地区常住人口抵边居住、生产。其三，提升边境口岸城市的义务教育水平，普及高中阶段教育，支持边境口岸城市与国际知名院校合作办学。其四，以边境口岸地方的城镇为重点，加大对边境地区医疗卫生事业的扶持力度，加强与毗邻国家的人员培训、联合应急演练、专家互访等合作。

（四）完善边境口岸文化资源分配设计

国家治理体系层面有关边境口岸文化资源的宏观协调仍有欠缺。在打造边境口岸文化资源分配和建设平台的特色上，应根据兴边强边行动要求，通过国家治理体系和治理能力现代化建设的设计，重点关注以下几个方面：一是充分了解我国各边境口岸治理的文化资源及其发展优势、市场需求，避免不必要的重复定位；二是明确国家法规层面各边境口岸治理的文化发展定位和工作重点，鼓励各边境口岸文化资源相互配合；三是完善边境口岸治理文化资源的分配方案，最大程度地激发各边境口岸文化的发展潜力，形成可持续发展的边境口岸管理和建设水平提升模式。具体来讲，有以下两个方面的建议。

第一，边境地区的中华民族文化是边境口岸城镇独特的文化资源。城镇化建设和乡村振兴战略既是各民族文化发展面临的挑战，也是推进各民族交往交流交融千载难逢的机遇。国家可依照共同发展原则、自身发展规律原则、长期效益原则和群众参与原则[21]（129～130）制定相关法律法规，保护边境口岸及其所在城镇的民族优秀文化。边境口岸城镇基层地方组织可以本地各民族的文化交流为抓手，发展各类文化事业，在弘扬中华优秀传统文化过程中，做好与周边相邻国家边境地方的民心相通工作，不断增强文化吸引力。

第二，促进边境地方相邻两国各民族和睦相处。固边睦邻是兴边富民行动的基本原则之一。边境口岸作为我国与邻国沟通交流的重要载体和枢纽，承担着重要的文化功能，具体包括：对外有助于中华优秀文化“走出去”，增进我国与邻国的文化交流；对内有助于更好地实现文化固边，增进边境地区居民对国家和中华民族的认同感和自豪感[22]。《兴边富民行动“十三五”规划》中提到，要扶持边境口岸建设新华书店、国门书屋等实体书店，依托“东风工程”“丝路书香工程”“经典中国国际出版工程”等平台和资源，加快我国优秀文化产业“走出去”的步伐。2018年4月，《文化和旅游部等10部门关于印发内蒙古满洲里、广西防城港边境旅游试验区建设实施方案的通知》明确设立内蒙古满洲里、广西防城港边境旅游试验区，挖掘边境地区独特的文化资源，打造边境地区的特色口岸文化，构建“旅游+文化”的产业融合发展格局。与此同时，还要完善中俄、中越双边共建共治共享的旅游管理机制。

（五）实现边境口岸地方绿色生态良好发展

《兴边富民行动“十三五”规划》已经指出，边境地方地处我国对外开放的前沿，是确保国土安全的重要屏障；广西东兴、凭祥，云南瑞丽、勐腊（磨憨），内蒙古满洲里、二连浩特，黑龙江绥芬河—东宁等作为重点开发开放试验区的边境口岸城市，要着力打造具有生态型发展能力的现代化国际口岸城市。当前，防控新冠肺炎疫情是核心任务、紧要任务，为应对疫情的蔓延态势，边境地区作为一道重要的关口，既是重要的生命通道，也是重要的生态屏障。然而，边境口岸的疫情防控能力有限，边境口岸的生态环境相对脆弱，这给我国边境口岸出入境边防检查站的边检和防疫工作提出了更加严格的管理要求。各边境口岸边检部门应加强建设国门生物安全体系、各种疫病防控机制，完善国门生物、动植物安全查验机制，尤其是加强边境地区动植物疫病疫情防控工作，严格管控动植物疫病疫情跨境传播风险，严防动植物疫病疫情传入境内，防范我国物种资源丧失及外来物种入侵。

综上所述，国家治理体系和治理能力现代化建设对边境口岸的管理和发展提出了更高的要求。在国家治理体系完善过程中，基层地方的边境口岸治理能力也需要进一步提升。受政策制约等方面因素的影响，边境口岸的治理能力建设受到了某种程度的干扰。笔者认为各基层地方的边境口岸在“一带一路”倡议和兴边富民行动的推动下，如若消除地方发展的制约因素，治理水平和治理能力将会显著提升，边境口岸管理和发展模式将会更加科学，如此，将为推动构建人类命运共同体和践行“一带一路”倡议打下更加坚实的基础。