文/黄婷婷

一、上海市“城中村”改造历程

“城中村”是我国城镇化进程中的一种特殊现象，是被城市所包围的农村区域，在土地权属上仍属于集体，集中了大量的农村宅基地和集体工业用地，这里以房屋破旧、环境“脏乱差”、基础设施落后、外来人口多为特点，与周围高楼林立、环境整洁、设施完备的城市区域形成了鲜明的对比，被称为“城市洼地”。

2014年上海市出台了《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确“城中村”的改造范围、改造方式、政策措施和组织保障。据统计，截至2016年底，上海市经市政府批准并确认改造方案的“城中村”改造项目共有48个，改造方式包含三种，其中采用农村集体经济组织改造方式的有39个，采用土地储备或公益性项目建设方式的有9个。

二、“城中村”改造过程中存在的资金平衡问题

“城中村”改造项目普遍具有用地规模大、开发周期长、权属关系复杂、历史遗留问题多、基础设施建设任务多、资金需求量大等特点，由此也引发了资金难以平衡的问题。

（一）捆绑开发的公益性用地多

“城中村”改造属区域性开发项目，通常将公益性用地与经营性用地捆绑开发，即“城中村”改造成本包含改造区域内的一级土地征收成本、基础设施建设成本和二级开发建设成本，而项目收入则全部依赖经营性用地的二级开发收益。近年来，随着上海市土地征收成本的逐年上涨，商办用地已然出现了成本倒挂现象，而住宅用地开发量又受到规划限制，仅凭住宅用地一己之力，已难以平衡整个区域的开发成本，资金平衡已经成为制约“城中村”改造的一大难题。……