纪芳

摘 要：城中村在从“村”向“城”转型的过程中形成了集体主导型双轨治理。城中村社会转型与治理需求复杂化是集体主导型双轨治理产生的前提与基础。在原有集体土地产权性质没有发生根本改变的情况下，通过治理结构双轨化、治理策略弹性化与治理资源多样化运作，城中村治理呈现如下格局：集体主导的村治结构与社区治理结构并存;综合性治理与专业化治理互动;正式治理资源与非正式治理资源互补。这种集体主导型双轨治理本质上是城乡两种治理要素、治理思维和治理机制的结合与互动，对于避免基层治理体制僵化、缓解转型期社会矛盾、维护基层社会秩序稳定具有重要意义。应辩证看待城乡二元结构在我国城市化进程中的作用，充分发挥其在城中村治理中独特的体制资源优势。

关键词：城中村;集体主导型双轨治理;城乡二元结构;基层治理

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）01-0076-11

一、 问题提出

城中村是伴随城市化快速发展而形成的特殊社区形态，是中国城镇化进程的独特产物。城中村既不同于典型意义上的城市社区，也不同于传统意义上的农村，而是介于二者之间：它在地理空间上属于城市范畴，经济形态逐渐从农业转为工商业，但在土地产权、社会形态和管理体制等方面仍延续原有的农村体制[1]。城中村社会性质的混合性、模糊性与复杂性给基层治理带来了更大的挑战，使城中村治理面临诸多难题。有效的城中村治理不仅影响居民生活质量，而且关系到城市化的顺利推进，成为学界与地方政府共同关注的重大现实问题。

当前，围绕城中村治理的研究主要有以下两种分析视角。

一是城市化的外部视角。该视角关注城中村对整个城市治理与城市化发展的意义，希望通过拆迁改造解决城中村的治理难题，其关注焦点在于是否对城中村进行改造以及如何改造。城中村的未来是实现完全城市化，即完成城中村经济结构、生活方式、社区治理的综合转型[2]。这就意味着必然要按照城市发展的整体规划对城中村进行改造，而城中村的功能定位直接影响其改造模式。其中，“问题论”者将城中村视为城市化的绊脚石[3]，因而必须对其全面改造。“功能论”者则认为城中村是中国城市化的特殊道路[4]，是城市社区治理的安全阀[5]，是城市化中一座“土”的“桥”[6]，对于支撑我国城市化发展与缓解社会矛盾具有不可替代的作用[7]。因此，要避免对城中村改造的“一刀切”。具体来说，城中村改造主要包括政府主导改造、村集体自主改造以及村集体与开发商合作改造三种模式[8]。

二是社区治理的内部视角。该视角主要关注城中村治理的具体困境，探讨城中村治理转型的有效路径。从根本上说，城中村产生于我国的城乡二元制度结构，同时城乡二元制度也是造成城中村治理困境的根源[9]。城乡二元管理体制导致城中村社区“治理失灵”[10]，城乡二元土地制度产生土地利益分配问题[11]，并导致城中村内部的利益分化与治理困境[12]。因此，对城中村的治理应改变传统模式，从“边缘”治理走向“多中心”治理[13]，探索以多元主体为核心的协同共治模式[14]与多中心复合治理模式[15]。

既有研究对于深刻认识城中村治理具有重要启示性意义，特别需要指出的是，社区治理的内部视角注意到城中村的治理复杂性，并提出用新的治理模式去应对上述复杂性，这一点难能可贵。但既有研究在城中村治理路径选择上大都倾向于摒弃原有的“村治”模式，转而选择“城治”，即以现代城市社区治理取代传统的村庄简约治理。在中国语境下，这种试图忽视城乡二元制度的治理方式显然是行不通的。事实上，城乡二元制度是我们理解和认识城中村的基础，也是思考城中村治理问题的出发点。作为一种城乡混合社区，城中村治理很难通过单一的农村或城市社区治理体制实现，其治理逻辑必然是两种治理机制要素的融合与互动，这也就是本文所说的双轨治理结构。双轨治理的关键是处理好原来的“村委”与现在的“居委”之间的关系。基于武汉市X城中村的调查发现①，城中村在急剧的城市化与社会转型中面临极度复杂的治理需求，X村通过调整治理结构、治理策略和治理资源等，形成了集体主导型双轨治理，有效避免了“脏乱差”等问题，实现了复杂社会的有序治理。X村的治理实践为笔者探讨和反思城中村治理提供了重要的经验基础。

二、城中村的社会转型与治理需求复杂化

城中村是城镇化快速发展的微观社会场域，从传统的乡村社会脱胎而来，处于向城镇社会转变的过程中，既没有完全脱离农村社会体系，又尚未完全融入城市社会体系，呈现出城乡两种社会要素并存的混合社会形态。这种城乡混合的经济社会形态意味着城中村将面临比传统农村和城市社区更为复杂的治理需求。

（一）城中村的社会转型

城中村社会转型是其从“村”向“城”转变的初始阶段，在城镇化影响下，原有村庄的人口结构、经济形态与社会关系等逐渐向城市社会转变，呈现出“类城市化”特点。下面主要以X村为例讨论城中村的社会转型过程及其对村庄社会的影响。X村位于武汉市中心城区，由6个村民小组、7个自然村构成，有耕地面积2670亩、水塘1200亩。全村共有4612人，其中本村户籍人口1541人，外地常住3000多人，另有流动人口2300多人。20世纪90年代X村还是典型的城郊村，随着武汉城市快速扩张，X村已经成为典型的城中村，2010年的拆迁改造政策更是加剧了该城中村的社会转型过程。具体而言，城中村的社会转型主要体现在以下三个方面。

第一，城中村的经济形态逐渐非农化。社会转型之前，城中村以近郊村的形态存在，农业型特点明显，村民主要以务农为生且集体经济收入也主要来源于农业经营。随着城市化快速发展，近郊村逐渐被城市圈包围而成为城中村。在城市经济体系辐射下，城中村非农化程度逐渐提高。2010年之前，X村村民主要以养鱼、种菜为生，村集体收入来源于土地和鱼塘承包。但2010年之后村民就业形态逐渐从务农转向务工，主要在附近从事保安、保洁以及其他零用工等工作。同时，村集体经济收入也从依赖农业经营转为依靠征地补偿款。随着城市市场经济规范化管理要求提高以及受周围地區拆迁改造政策的影响，大量外来人口与非正规经济涌入城中村，洗藕、五金、食品加工、废品收购以及各种“五小”经营场所等云集城中村，丰富了城中村的经济形态。这种经济形态的非农化使X村嵌入城市体系的程度越来越高，但城中村经济形态的非正规化、小散乱等特征使其始终处于城市体系的边缘地带，这增加了基层治理的复杂性。

第二，城中村的人口结构异质化。X村的人口构成主要包括两部分，即原村居民和外来居民。外来人口又分为两类：一类是早期在本村买地建房长期居住的“有房无户”人员;另一类是在本地务工的租房户，这部分人从2010年左右开始增加，到2015年左右达到高峰，主要从事各种小生意，流动性较强。不同类型的人口与村集体的利益关联、同村庄社会的互动程度都不尽相同，导致村庄社会结构复杂化以及村庄社会关系陌生化，弱化了村庄社会关联。本村村民作为村里的“主人”，彼此之间熟悉程度高，与村集体的利益关联较强，可凭借集体成员身份享受集体福利，当其利益受损时敢于向村干部施压甚至对抗。有房无户的外地人利用城中村的区位优势及其土地资源获得生计空间，着眼于家庭私人利益，与村集体的利益关联较弱，对村庄的熟悉程度和情感认同都不高。但外地人的“他者”身份和自我认同使其更容易与村干部形成相互配合的和谐关系。流动人员主要出于工作需要而暂时栖居于城中村，不参与村庄的公共事务，与村集体基本上没有利益关联，与村民和村干部互动较少，只是围绕房屋租赁和安全生产等极少数事务与村庄存在关系。人口结构异质化不仅直接影响村庄社会关系形态，而且增加了基层治理任务，产生了诸如流动人口管理、出租屋管理以及社会治安、环境卫生等城市社会治理事务。

第三，村庄社会的开放性、流动性增强。城中村天然地具有“两面性”，即“城市性”和“乡土性 ”[16]。在大规模城市扩张出现之前，城中村的农民仍保持以农为主的传统生产生活模式，城中村在本质上与一般农村差别不大，具有较强的自主性和自足性，对外部环境系统的依赖性比较低。随着工业化与城市化的推进，外来流动人口不断增加，城中村在为外来务工人员提供居住场所以及为城市正规经济提供生产环节配套等方面发挥着越来越重要的作用，降低了城市化的成本[17]。城中村嵌入城市体系的程度越来越高，逐渐成为城市体系功能分区的重要组成部分，其“城市性”的面向也越來越明显，不再是原来那个相对封闭且均质化的乡土社会。边界模糊化使城中村逐渐成为一个“不完全生活体”[18]，其对城市系统的依赖越来越强，同时城市系统对城中村的影响也越来越大。以经济形态为例，城中村的非正规经济在很大程度上构成了城市正规经济体系的重要一环，是对城市规范化市场体系的有效补充，加强了城中村与城市社会体系的内在关联。

（二）城中村的治理需求复杂化

城中村社会形态变迁对基层治理提出新的挑战，原有的基层治理格局和社会秩序被打破，基层治理需求随之发生变化。一般而言，基层治理内容主要包括两个方面：一是自下而上的村务，二是自上而下的政务。前者是基于村庄社会形态产生的内生性治理需求，后者则是基层政府根据外在环境变化提出的治理要求。社会转型使城中村面临新的更加复杂的治理任务，表现为村务和政务同时扩张。

村务扩张主要是村庄内部治理事务的增加及其性质转变。在乡土社会阶段，城中村的治理事务主要围绕农业生产和农民生活展开，包括沟渠整修、道路建设以及矛盾纠纷调节等，其治理需求相对简单、稀少。而在城市社会阶段，随着外来人口不断增加以及经济形态的多样化，城中村的治理事务逐渐增加且不断复杂化。以X村为例，其内生性治理事务主要有三个方面：一是环境卫生、公共设施维护以及集体经济管理等传统内生性事务;二是流动人口管理、出租屋管理、治安巡逻、安全生产等新增的城市治理事务;三是围绕“城中村”改造产生的征地拆迁、土地规划、违建管理等村庄社会转型带来的阶段性治理事务。由此可见，城中村治理转型减少了农业生产方面的工作，却增加了大量城市治理事务与阶段性工作。城中村治理不再是处理农民日常生产生活中各种细小琐碎的事情，治理的过程不再是单纯的社会关系梳理，而是以“治事”和利益分配为核心。城中村基层治理既要处理各种事务性工作，如环境卫生、治安巡逻、安全生产、信息登记等，还要协调不同主体之间的利益分配，如村民之间、村民与村集体之间、村民组之间以及村民与地方政府之间等。很明显，转型阶段的城中村不仅治理事务的数量大大增加，而且治理事务的复杂程度也大为增加，这也意味着对治理体系和治理能力的要求更高。

政务扩张是指，随着城市对城中村的吸纳以及城中村社区性质的转变，地方政府对城中村的治理要求逐渐提高。城市社区治理区别于乡村治理的一个重要特征就是，前者具有更强的服务性和行政性。行政性是城市社区治理的本质特征，社区行政化有其内在生成逻辑。因此，城中村由乡土社会向城市社会转型不仅意味着内生治理事务的转变，还意味着自上而下的“政务”扩张，体现为常规行政性事务的增加，如党建、民政、社区文化活动以及各种检查评比活动等，这会导致基层治理压力增大。同时，作为城市体系的一部分，地方政府对城中村的治理定位不再是简单的村庄/社区本位，而是从整个城市治理体系出发，以减少城市治理所面临的不确定风险为主要目标。这就对城中村治理提出了更高的规范化要求，如在对城中村非正规产业的管理过程中，城市治理的思路给城中村带来了更多治理压力，地方政府对基层治理的要求也相应提高。

总之，随着城中村市场化程度的提高，过去以土地产权关系为核心的人员边界和权力边界逐渐被打破，城市治理事务大量涌入，同时，城中村又尚未完全摆脱固有的村庄属性。因此，城中村治理事务成了农村治理事务和城市治理事务的混合体，具有模糊性、不稳定性和高度复杂性，难以通过单一的治理方式来解决，这会倒逼基层治理体制机制进行调整以适应新的治理需求。

三、 集体主导型双轨治理的运行机制

城中村介于城市社区与农村之间的混合属性使其陷入“城非城，村非村”的尴尬境地，故而有学者称其为“边缘社区”[19]，它既是城市的边缘，也是乡村的边缘。传统观点认为，边缘社区产生于我国城乡二元体制，其治理过程同时兼具城市和农村治理模式的特征，形成了独特的“边缘治理”，结果造成治理低效且难以向现代城市社区治理模式转型，破解城中村治理难题的关键在于消除城乡二元结构[20]。通过对X村的研究，我们发现，城乡二元结构②也有促进城中村治理的一面，它为城乡混合社区提供了潜在的治理资源，催生了一种集体主导型双轨治理模式。这种集体主导型双轨治理具体表现为村集体主导下的治理结构双轨化、治理策略弹性化与治理资源多样化，本质上是由乡村治理结构要素与城市社区治理结构要素共同构成的城乡混合型治理，反映了农村自治体系与社区行政化治理体系的结合与互动。

（一）治理结构双轨化：集体主导的村治结构与社区治理结构并存

基于城乡二元经济社会结构，我国现行的基层社会治理实行城乡有别的制度安排：城市社区实行以居委会为组织载体的居民自治;农村则以村委会为组织载体实行村民自治。两种基层群众自治制度在治理主体、治理形式、治理内容以及治理组织与基层政府之间的关系等方面都有所不同。整体而言，农村治理体制是以村庄熟人社会为基础的自治体制，其在基层治理实践中更依赖乡土社会资源，治理过程主要是人与人之间的关系梳理。而城市社区治理体制具有更强的行政色彩，治理主体、治理事务与治理资源等方面高度行政化，治理过程主要是为居民提供各种服务以提高其生活质量。治理结构双轨化意味着基层治理体制构成既不是单一的农村自治结构，也不完全是城市社区的行政化治理结构，而是同时融合了两种治理结构，形成了一种独特的混合治理模式。

首先，城中村治理是一种双轨结构治理，即原来的村治结构与城市社区治理结构并存。X村于2015年撤村建居，不仅改变了基层行政建制，而且对原有的治理体系进行扩张。“村改居”后，社区居委会取代原来的村委会成为法定意义上的基层群众自治组织，基层政治格局从“乡政村治”转变为“街居制”。但实际上，村改居后的社区两委成员仍然是之前的村干部，他们都是由本村村民选举产生，这不同于一般意义上的城市社区干部直接由街道办任命。X村共有两委干部6人，其中书记（兼主任）、副主任和会计都是20世纪80年代的老干部，另外3名年轻干部于2015年进入社区两委工作。从职务分工来看，书记和副主任等老干部主要负责那些涉及利益分配且需要与老百姓打交道的内生性事务，这一点沿袭了原有的村治模式;年轻干部主要处理新增的城市公共服务，其工作具有明显的社区治理特点。某种程度上说，前者扮演着传统的村干部角色，主要回应村民的利益訴求;后者则扮演着专职化的社区干部角色，主要承接基层政府自上而下的政务要求。二者共同构成城中村双轨治理结构的核心主体。这种由原来的村干部与新进的年轻社区干部组合而成的混合型双轨治理结构，通过明确的职务分工形成了各司其职的工作模式。

同时，为了增强应对复杂性事务的能力，X村通过扩张治理体系弥补辅助力量与补充力量的不足。我国社区治理的基本结构体现为“主辅结构”[21]，即基层组织（党支部和居委会）在社区治理中发挥主导作用，积极分子以及其他社会性力量则发挥重要的辅助作用。撤村建居后，X村的治理主体除了村两委外，还包括引进的7名社区专干，社区联防队也从之前的3～4人扩充到10人。社区专干由街道统一聘用再分配到各社区，主要为居民提供简单的行政服务并承担部分行政任务，其工资由上级财政发放，工作内容具有较强的业务性、服务性和行政性特点。社区联防队属于村聘人员，基本上都是年轻人，主要负责日常性治安巡逻以及暂住证办理、消防、经济普查、食监等其他治理事务，本质上是一个后备干部储备库，是培养和锻炼社区干部的重要方式。如此，社区专干与联防队员便构成了X村社区治理的重要辅助和补充力量。

其次，城中村治理是由村集体主导的治理，表面上的“村改居”没有从根本上改变原有的村治模式。村改居之后，X村原来的集体经济组织转为集团公司，并实行股份化运作。村集团公司的组织成员就是村书记、副主任和会计三名老干部，所以，集团公司与社区居委会实际上是“两个牌子、一套人马”。以村书记为代表的老干部作为集团公司代理人，从根本上控制着社区经济的主导权，从而在整个社区治理中居于主导地位，掌握着社区治理的决策权。而这些老干部基本上都是以前的村干部，他们不仅了解村庄的具体情况与社会关系特点，而且具有较强的群众工作能力，其治理行为具有明显的村治特征。相比之下，以副书记为首的年轻干部以及其他辅助力量则共同构成了行政化的社区治理结构，主要承担各种行政服务与行政任务，回应居民的基本生活需求，而不涉及城中村复杂的利益矛盾问题。因此，集团公司的存在赋予城中村治理一定的自主权，使城中村社区治理在很大程度上仍然保留原有的村治色彩，形成原有的自治结构为主导、新设的社区行政结构为辅助的双轨治理结构。

（二）治理策略弹性化：综合性治理与专业化治理互动

专业化治理强调在治理过程中实行专人专事，即由专门的人处理专门的事情，通过对人员的职务分工实现对事务的分类治理，从而提高治理效率。专业化治理有两个前提：一是治理事务密集且具有规则性，可以分门别类;二是治理主体掌握一定的技术知识。专业化治理常被运用于城市社会治理，这不仅是因为其与城市社会治理事务的性质相契合，而且还因为它对治理主体的能力要求更符合城市社会的情况。相比较而言，综合性治理更强调治理过程的统合性以及治理主体对经验问题的理解和把握能力，它一般通过部门或人员联动，处理单一主体难以解决的问题。综合性治理不仅强调治理目标的整体性、治理方式的综合性，还强调治理主体的经验性;专业化治理则强调治理目标的单一性、治理方式的专业性以及治理主体的知识化、技术化。基层治理采取何种策略，不仅与治理对象的性质有关，更与治理主体的角色特征有关。总体而言，从治理主体来看，经验丰富的老干部更擅长运用综合性治理策略，而高学历、有专业知识、有技术的年轻干部更善于采用专业化治理策略。同时，从治理内容来看，综合性治理主要运用于那些难以规则化、标准化的治理事务以及某一时段的中心工作，而专业化治理主要运用于规则性较强的治理任务以及常规性治理。

城中村治理任务既包括传统的非标准化事务，还包括新增的规则性较强的城市治理事务，同时还有从“村”向“城”转型的阶段性治理事务，如征地拆迁等。多种事务类型混合的样态增加了城中村治理的复杂性，同时对基层治理的策略和方法也相应提出了更高的要求，治理主体中不仅要有人能够处理原有的非规范性事务，如纠纷调解、集体资产管理、违建管理等涉及复杂利益矛盾的问题，还要有人处理各种细小琐碎的业务性工作，如环保、消防、水务、计生和党建等。而X村的治理主体结构与职务分工恰好反映了上述要求，因而城中村治理能够面对不同的治理事务需求采取相应的治理策略和方法，最终实现有效治理。

具体而言，X村的治理主体构成可分为50多岁的老干部和30多岁的年轻干部两部分，其中老干部由于工作经验丰富，更擅长处理那些需要与老百姓打交道的复杂事务，如矛盾纠纷调解与利益协调。在基层治理实践中，老干部并没有具体的固定的工作策略和方法，他们的工作方法相对抽象，即根据治理对象的特点、治理事务性质、以前的工作经验以及对地方性知识的掌握等各方面情况，综合考虑，选择合适的治理策略。其治理方式方法的灵活性和不稳定性意味着，对不同的治理对象和问题可能采取同一策略，而对同一个治理问题可能会采取不同的治理策略。因此，老干部的治理优势集中于丰富的工作经验及由此形成的灵活有效的工作方法。而那些年轻干部则由于工作经验相对较少，与群众打交道的能力以及对村庄社会关系的熟悉和把握能力相对较弱，难以胜任那些涉及利益矛盾协调等方面的复杂性事务。但年轻干部的优势有二：一是年轻、体力强，擅长各种需要室外完成的治理任务，如巡查、信息统计等;二是知识水平相对较高，擅长电脑操作以及文档材料撰写等工作以及其他不涉及利益矛盾的简单服务性工作。年轻干部大多按照既定的治理规则处理问题，他们给群众讲政策、讲规则，运用自身专业优势推动城中村治理实现“规则之治”。

这种综合性治理与专业化治理策略的运用不仅体现在具体的治理主体分工方面，还体现在城中村的整体性治理方面，即常规状态实行分工治理、特殊阶段实行合作治理的“弹性分工”模式。由上文可知，X村社区两委干部之间形成了比较明确的职务分工，几乎每个人都有各自分管的工作，这不同于农业型村庄的模糊治理。需要注意的是，这种分工模式并非绝对固定不变，每个人在遵守“大分工”原则的同时，还要学会“小合作”。基层治理仍然遵循整体性的逻辑，每个人都要配合村里的中心工作，他们随时可能因为某项临时任务而打破既有的分工。因而，弹性分工服务于城中村治理的整体性目标，能够根据治理需求随时对既有的分工模式进行调整，从而避免治理体系的僵化。基于这种弹性分工模式，常规事务可以通过分工得到专业化治理，临时性的中心工作则通过协调合作得到综合性治理。综合性治理与专业化治理的有机配合有利于增强治理体制的灵活性，共同构成集体主导型双轨治理的实践策略。

（三）治理资源多样化：正式治理资源与非正式治理资源互补

基层治理的正式资源主要是体制内的制度化资源，包括镇村干部的权力资源、经济资源等。非正式资源则是体制外的非制度化或半制度化资源，主要是以小组长和权威人物等为载体、以面子人情关系为纽带的乡土社会资源。城中村治理资源多样化不仅是处理复杂性事务的内在要求，而且同“半城半村”的城乡二元社会结构相契合。

首先，城中村治理事务的复杂性要求治理资源多样化。城中村治理事务不仅密集，而且涉及多种不同类型，因此，要想实现城中村有效治理，需要大量优质治理资源。以非正规经济管理为例，城中村作为城市经济体系中的“灰色地带”，存在大量非正规性和模糊性治理事务。按照国际劳工组织的概念界定，非正规经济“特指那些没有被记入国家账目内，不受契约、许可证、劳动力审查、记录和税务等正式规则约束的经济活动”[22]。城中村基于其“半村”的弱规范与“半城”的市场区位等方面优势能够吸引大量非正规经济聚集。但这些非正规经济活动具有较强的灵活性、非正规性甚至隐蔽性特点，难以通过正规化的治理手段得到有效监督和管理，因此，对非正规经济的有效治理必须辅之以非正式的治理方式，吸纳与整合非正式治理资源。

其次，城乡二元社会结构客观上为城中村治理提供了潜在的多样化资源优势。农村与城市社区的一个重要区别在于，村庄具有熟人社会关系网络。尽管在城市化与市场化的冲击下，城中村的熟人社会机制被削弱，但熟人社会所隐含的信息和关系优势仍然不可小觑，农村这些潜在的资源优势一旦被激活，就可以转化为有效的治理资源，可以解决那些正式治理体系难以处理的问题。X村吸纳小组长成为村庄治理骨干，增强了村集体的统筹能力与村级组织的治理能力。一方面，小组长作为“信息员”，主要职责是上传下达，配合村里的工作，在村庄治理中仍然发挥着联结村民和村委会的桥梁作用。另一方面，小组长掌握着村庄社会的基础信息，能够利用其熟人关系优势使公共服务对接到每家每户，甚至直接介入村民日常生活。同时，小组长还被纳入由开发商组建的控违队中，他们可以借助自身的群众基础和社会关系优势处理村民违建行为，从而有效减少村民与开发商之间的冲突。总之，小组长的双重角色身份使其在维持村庄秩序和提供公共服务方面发挥了关键作用。对非正式治理資源的吸纳与整合可以弥补正式治理资源的不足，从而提高村级组织应对复杂事务的治理能力。如此，以社区干部为主体的正式治理资源与以小组长为主体的非正式治理资源互补，构成了集体主导型双轨治理的重要资源结构。

四、集体主导型双轨治理的实践逻辑与效果

集体主导型双轨治理是城中村根据治理需求变化在原有治理体制机制的基础上整合城市社区治理的机制要素创造的混合型治理模式。在城乡二元社会结构下，一方面，城中村治理需求的复杂性要求治理结构双轨化;另一方面，城乡二元社会结构能够为城中村复杂性治理提供潜在的资源优势，从而形塑城中村的双轨治理形态。另外，尽管城中村在空间格局、经济形态、人口结构等方面都高度嵌入城市社会，但在城中村完全改造之前，其土地性质没有发生根本改变，这就意味着城中村的经济社会关系和公共服务关系与原来的农村社会高度同构，这是城中村治理仍然维持集体主导型结构的根本原因。在集体主导的双轨治理结构下，基层组织作为社区治理的唯一责任主体，能够有效整合原有的村庄资源和当前的社区资源，进而维护社区秩序、实现有效治理。

（一）集体主导型双轨治理的实践逻辑

X村的经验表明，城中村在从农村社区向城市社区转型的过程中，尽管治理需求发生转变，治理体制也从村委会体制转换为居委会体制，但城中村的治理体系并没有完成从村治体系向城市社区治理体系的彻底转型，而是保留了集体经济组织、传统村治主体等自治力量，形成了集体主导下城乡两种治理机制要素并存的双轨治理模式。其中，一轨以原来的村治力量为主体，主要对接各种与村民利益紧密相关的复杂村务;另一轨则以新增的年轻社区干部为主体，主要负责新增的城市治理事务以及自上而下的政务。在这种双轨治理模式下，不同治理主体根据自身能力优势承担不同的治理任务，在实践中扮演不同的角色，遵循不同的治理逻辑、策略和方法。以老干部为核心的村治主体发挥主导作用，是城中村治理的决策者，主要负责处理需要与村民打交道的复杂性事务;以社区专干为代表的行政化主体是城中村治理的办事员，主要负责专业性、业务性工作。自治体系与行政体系有机结合，能够实现行政动员与关系动员相结合以及技术化手段与人情治理相结合的低成本有效治理，增强治理体系的灵活性，有效回应城中村治理的复杂性需求。

实现基层有效治理的核心与关键在于使治理体制与治理需求相匹配，即根据社区的经济社会结构决定相应的治理模式和方法。城市化扩张推动了城中村治理事务的扩张及其复杂化，这导致了如下两方面客观结果。第一，无论是原有的村治体系还是完全的城市社区治理体系都难以单独满足城中村的复杂性治理需求，因而城中村的治理体系设置与结构安排必然是城乡两种治理机制要素相结合的双轨化治理。传统治理事务依托原有的自治体系得以解决，而城市治理事务则通过引进新的治理资源和治理力量加以解决。第二，完全的专业化分工难以有效应对不同性质的治理事务，这就要求治理过程必须有一定的灵活性，综合运用多种策略和资源。例如，规则性较强的治理事务可以通过常规化的分工进行处理，而那些模糊且不易处理的治理事务则需要通过协调各方、整合资源等综合性治理手段予以应对。

另外，地方政府主导的征地拆迁只是从局部改变了城中村的部分土地性质与空间形态，城中村原有的集体土地产权性质没有发生根本变化，这使得城中村在很大程度上仍然保留了原来的农村特点。村改居之后，居委会主职干部代行原来的集体经济组织职能，并通过集体经济的福利性分配强化了原始居民之间的利益关联。而以土地为基础的集体成员身份则是分享集体福利的重要基础，这就形成了对外来人口的利益排斥，并直接影响本地人与外地人之间的社会交往与身份认同。原居民与居委会之间的强利益关联反过来又会强化居委会的“无限责任”，这种不平衡的权责关系本质上是以前村集体与农民之间权利义务关系的延续。由此可见，改制后的居委会实际上还是以前的村委会，只是换了一个牌子，其人员构成、村庄权力分配以及村集体与居民之间的关系都没有发生根本改变。由于城中村的土地产权性质与社区经济关系没有发生根本改变，城中村公共服务的责任主体就是作为村集体变身的居委会，地方财政在此仅起十分有限的作用。一方面，城中村社区干部的工资都由集体经济承担;另一方面，社区基础设施管理维护费用、临聘人员工资以及一些公共活动费用等也都由社区集体经济承担，地方政府只是以项目的形式提供资源补充。

因此，集体主导型双轨治理既反映出城中村从农村转变而来的特点，又反映了城中村向城市转变的特点。该治理模式实现了城市社区和农村社区两种治理结构的统合，增强了基层治理的有效性。

（二）集体主导型双轨治理的实践效果

对于集体主导型双轨治理而言，集体主导能够增强基层组织的统筹能力，双轨治理适应了城乡混合型社区的运行逻辑，因此，它对城中村治理具有重要意义，能够创造比较良好的治理效果。

第一， 集体主导型双轨治理能够有效缓解转型期的社会矛盾，维护基层秩序稳定。城中村区别于普通农村和城市社区的一个重要特征在于，个体与村社集体形成了紧密的利益关联，城中村治理的过程几乎触碰着每个人的切身利益。转型阶段的城中村潜藏着各种复杂的社会矛盾，对于待改造的X村而言更是如此。但X村并没有出现治理混乱，反而维持了基层治理格局的稳定。实际上，老百姓反映的许多问题与地方政府的整体性发展规划有关，无法在社区层面得到彻底解决。但村干部又必须给老百姓做工作，在此方面，那些经验丰富的老干部具有独特优势，他们可以利用原有的乡土人情关系协调处理相关矛盾纠纷，从而缓和社会矛盾，维持基层秩序稳定。因此，“双轨治理”模式的优势就在于，它可以根据治理需求与治理对象的特点选择采用有针对性的治理工具和策略，从而实现有效治理。

第二，集体主导型双轨治理能够维护基层组织的自主性与灵活性，避免基层治理体制的僵化。“双轨治理”模式通过部分保留原有的自治体系，赋予基层组织一定的自主性空间，有效避免了过度行政化所造成的治理体制僵化问题。城市社区由于产生于国家自上而下的行政推动，治理资源不足，对基层政府依赖性较强，实践中形成了明显的行政化倾向[23]。而城中村都是从行政村演变而来，有集体土地，城市化扩张更是极大提高了其集体经济收入。X村从2000年左右开始征地，获得了大量征地补偿款。集体经济除了用于管理人员开支，更主要是用于村民福利分配和社区基础设施建设。而正是基于这种集体经济自主性，社区可以自主为村民谋福利、办好事，安抚村民的情绪，从而间接缓解转型期间的社会矛盾。综上所述，由于X村具有相对独立的集体经济，其治理自主性相對较强，且具有一定的灵活性与柔韧性，因此基层组织应对复杂性事务的能力均有所提高。

五、结论与讨论

城中村的形成深受城乡二元体制的影响，是我国社会转型期的阶段性产物。在城中村治理过程中，城市基层治理的元素逐渐嵌入治理结构和运行机制之中，原有的部分村庄公共权力运行机制因特殊需要而暂时保留或延续[24]，因此形成了集体主导型双轨治理结构。集体主导型双轨治理的运作过程体现为如下三个方面：集体主导的村治结构与城市社区治理结构并存;综合性治理与专业化治理有机结合;正式治理资源与非正式治理资源相互补充。集体主导型双轨治理的实践逻辑在于：一方面，城中村从农村脱胎而来，原有的村集体依然在社区治理中发挥主导性作用;另一方面，城中村高度嵌入城市社会，新增的复杂性治理需求要求引入专业化、行政化的治理主体。集体主导下的双轨治理反映了城中村治理的一般结构特征，对于避免基层治理体制僵化、及时缓解转型期的社会矛盾以及维护基层秩序稳定等具有重要作用，为城中村顺利转型提供了重要支持。

城中村的本质属性是城乡二元性，这就意味着城中村治理无法通过单一的农村或城市社区治理思维来理解。集体主导型双轨治理是城中村从“村”向“城”转型过程中基于城中村社会结构变迁而自然形成的治理形态，它整合了城市社区和农村社区两种治理机制要素和资源策略，能够根据治理对象类型和治理事务性质采取不同的治理策略和治理方法，从而增强了基层治理体系的灵活性与有效性。这种集体主导下的双轨治理恰恰契合了城乡二元结构的特点，它既不同于城市社区治理，也不同于农村社区治理，而是介于二者之间，融合了二者的优点，因此，有学者将其称为“第三类治理”[25]。从这个角度来说，基于中国特定历史阶段形成的城乡二元结构并不必然对城市化发展起阻碍作用。城中村治理面临的实践困境与其社会形态的复杂性有关，而不是因为这种城乡二元治理体制难以发挥作用。恰恰相反，城中村治理的复杂性要求治理体制的“双轨化”。因此，我们不能抽象地全盘否定城乡二元结构，而应该辩证看待，根据实际情况客观分析城乡二元结构在推进我国城市化过程中的积极作用，充分挖掘其在城中村治理中独特的体制资源优势。

注释：

①笔者及所在团队于2019年3月在X村进行为期10天驻村调查，重点关注城中村治理方面的问题。按照学术惯例，已对文中涉及的人名、地名进行技术化处理。

②当前学界普遍将城乡二元结构视为具有明显“城市偏好”与“农村歧视”特点的“剥削性”结构，强调城乡二元结构视角下的城乡公共服务资源非均等化分配。与此不同，本文主要从城乡社会转型的角度考察城乡二元结构对城中村治理的影响。作为城乡二元社会结构的混合形态，城中村治理需要结合城市社区和农村两种治理体制机制资源。城中村虽处城市体系之中，但并没有完全摆脱原有的村庄社会结构，其治理过程也必然会援引各种传统乡土社会资源，这其中隐含着城乡二元结构对城中村治理的某些合理性功能，从这一角度来审视城乡二元结构，能够深化我们对它的理解和认识。

参考文献：

[1]刘伟文.“城中村”的城市化特征及其问题分析——以广州为例[J].南方人口，2003，（3）.

[2]刘锐.城中村改造：全面改造抑或综合治理[J].广东财经大学学报，2015，（6）.

[3]李怀.“城中村”研究的三种视角[J].广东社会科学，2006，（3）.

[4]战洋，童小溪.“城中村”与中国城市化的特殊道路[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2017，（6）.

[5]陈晨.城中村：城市社区治理的安全阀[J].新视野，2019，（2）.

[6]蓝宇蕴.城市化中一座“土”的“桥”——关于城中村的一种阐释[J].开放时代，2006，（3）.

[7]赵常兴，陈鹏联.社会转型期的城中村社会经济功能[J].商业研究，2012，（1）.

[8]高学武，魏国学.城镇化视野下城中村治理困局的破解之策[J].宏观经济研究，2014，（3）.

[9]刘梦琴.城中村产生与延续机理的制度分析[J].广东社会科学，2010，（3）.

[10]周鸿.治理理论下的城市社区多元共治模式的建构——“城中村”社区治理体制研究[J].广西师范学院学报（哲学社会科学版），2006，（1）.

[11]谭永忠，王庆日，等.城中村问题产生的微观动因——基于对“土地租金剩余”的分析[J].中國土地科学，2009，（7）.

[12]叶继红，杨鹏程.利益分化、差异共融与城中村治理[J].理论与改革，2019，（4）.

[13]金太军.从“边缘”治理到“多中心”治理：边缘社区治理体制创新研究[J].中共中央党校学报，2018，（2）.

[14]林莉，张劲松.过渡与协同：城镇化发展中城乡结合部新型社区治理[J].福州大学学报（哲学社会科学版），2015，（1）.

[15]章平，唐娟.大城市城中村治理困境成因分析及对策研究——以深圳城中村社区城市管理为例[J].现代城市研究，2014，（11）.

[16]赵秀玲.“城中村”治理的困局及其跨越[J].山东师范大学学报（人文社会科学版），2015，（5）.

[17]刘梦琴.对城中村经济社会功能与问题的再认识[J].广东社会科学，2009，（4）.

[18]王德福.“社区自治”辨析与反思[J].云南行政学院学报，2017，（2）.

[19]金太军，刘培功.包容性治理：边缘社区的治理创新[J].理论探讨，2017，（2）.

[20]钟海.城市现代化进程中“城中村”治理困局与解决思路[J].西华大学学报（哲学社会科版），2014，（2）.

[21]王德福.主辅协作：社区治理的基本结构与运作机制——基于若干社区案例的讨论[J].湖湘论坛，2019，（1）.

[22]Michael M，Ley Land P.Informal Sector Activity as Entrepreneurship：Insights From a South African Township[J].Journal of Small Business Management，1995，（1）.

[23]潘小娟.社区行政化问题探究[J].国家行政学院学报，2007，（1）.

[24]李意.边缘治理：城市化进程中的城郊村社区治理[J].社会科学，2011，（8）.

[25]卢福营.第三类治理：城中村社会的兼容型治理[J].浙江社会科学，2020，（9）.

[责任编辑：贾双跃]