丁荣嵘

[摘    要] 新中国成立七十年以来，应急管理体制一直处在变革中，在治理的体制、组织、机构等方面都呈现出中国经验的典型性。文章将中国的应急管理实践分开五个阶段进行分析，在总结七十余年中国应急管理经验的同时对未来提出展望，希望能为中国应急管理体制建设提供思路。

[关键词] 应急管理;体制改革;公共事件

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2021. 01. 083

[中图分类号] D630    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2021）01- 0201- 02

0      引    言

了解中国应急管理的体制的历史变革，是优化对应急管理体制的路径基础。本文通过回顾自新中国成立以来各个历史阶段的应急管理体系建设，对该体制建设进行梳理，探讨应急管理体制的历史变革，并对其未来发展提出展望。

1      中国应急管理体制变革

1.1   新中國成立之初至改革开放前（1949-1978）

新中国成立之初国家就遭遇了严重的灾荒，给当时并不完备的应急管理体系带来了巨大挑战，救灾减灾问题事关当时的政权稳定，救援工作具有较强的政治性，救灾关乎新民主主义政权的巩固。同时，这一时期的救灾工作本着群众路线的工作思路，延续着战争时期的革命传统。

该阶段主要以临时性应急指挥部的管理为主。比如1949年设立的中央防疫委员会，由周恩来总理担任委员会主任，该机构于3年后改称爱国卫生运动委员会;再如1969年设立的中央地震工作小组，同样也是在3年后改组成国家地震局。且该阶段的应急管理机制主要以单灾种管理为主，针对特定灾种的管理具有单一性的特征。

此外，党和政府包揽一切、生产自救、节约度荒，政治上拒绝国际援助也是当时的鲜明特征。从应急效果看，唐山大地震对社会造成了巨大的损失，无法佐证该时期的体制效果。综合来看，该阶段处于单一灾种应对、救援物资少、效率较低的时期。

1.2   改革开放至“SARS”事件前（1978-2003年）

改革开放以后，经济生产快速发展，生产安全事故以及各类自然灾害的频发对以往分类管理的应急管理体制提出了挑战。为应对突发事件，采用多头管理并设置非常设机构，来承担应对重特大突发公共事件的跨部门应急协调职责和临时处置职能。

北方大旱是改革开放政策开始实施之后中国面临的第一个重大自然灾害，民政部发布了《民政部关于印发十三省、区生产救灾工作会议文件的通知》等救灾文件。由于当时各种机制都被打乱甚至瘫痪，而这一系列通知的出台，体现了党中央对灾害应对不断探索和高度重视，措施的出台也证明了救灾工作正在不断恢复。

自然灾害方面，中央设立了旱灾、海洋、地震、气象等相关研究机关，同时设有国家减灾委员会等机构。事故灾难方面，中央成立了全国安全生产委员会。公共卫生事件方面，1978年重新成立了中央爱国卫生运动委员会，以防疫站建设为基点，并配备卫生人员、基础医疗设施建设等。直至1993年8月，“应急管理”首次出现在官方文件中，“分类分级”的应急管理模型初现，但仍存在机构膨胀、效率较低的现象。整体来看，政府重视程度较高，处于低效探索的阶段。

1.3   “SARS”事件至“一案三制”的完成（2003-2008年）

2003年之前的应急管理体制是碎片化的，各个应急部门的职责和相应的资源相互分离，各部门、地区之间也缺少联动性。2003年，“非典”疫情暴发，给中国公共卫生体系乃至整个应急体制敲响了警钟，党中央和政府首次明确指出政府要注重非常态管理。当时，应急管理机构设在各自部门内部并依靠国务院的应急决策，构建应急管理体制、安全管理体系与部门间议事协调机构的关系，成为这个时期的一个明显特点。

“非典”事件给“一案三制”的设立奠定了基础。2003年成立应急预案工作小组，“一案三制”工作的正式启动。2004年，在国务院召开的应急预案工作座谈会中，把建设“一案三制”应急管理体系作为本年度重点工作。2005年国务院要求各级政府成立相应的应急管理机构，同年国务院应急管理办公室成立。2006年，应急管理被列入“十一五规划”;同年我党明确指出要抓紧建立健全社会预警体系。2007年通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，完善了我国的应急机制法律建设。

“一案三制”体系的基本建立，为部门机构提供行动指标。同时，建立和完善了应对各类灾害的机制，为协调管理奠定基础，由单一灾种应对基本转向了多灾种应急管理，是中国应急管理改革进程中的里程碑。

1.4   “一案三制”至党的十八大前夕（2008-2012年）

应急联动的初步建设和多灾种应对的深入建设成为这一时期应急管理的主要改革内容。2008年，南方罕见冰冻雨雪灾害、汶川特大地震的发生仍让我国应急管理略显局促，暴露了灾害预警和匹配物资等方面的不足。

2008年，国务院机构改革增加了社会管理服务职能140余项，目的在于切实维护群众切身利益;同时在“三定”方案中也明显增加了应急管理方面的规定;2010年，中国救灾应急装备领域的首个国家级科技平台成立。2011年，“ICL地震预警技术系统”技术的首次成功预警，标志着中国成为世界上第三个能够提供地震预警的国家;2012年，《国家地震应急预案》中规定：国务院抗震救灾指挥部负责统一领导、指挥和协调地震应急与救灾工作。

该阶段的应急管理工作在制度上更加趋向于向应急联动转变，并且规定国务院抗震救灾指挥部负责牵头进行统一的管理，从国家政府层面提高应急保障能力和救援力量，将原本分散的职能部门进行整合，优化信息传达、物资调配、救援力量等各个方面。

1.5   党的十八大至今（2012年）

中央国家安全委员会的设立和应急管理部的成立是党的十八大以来应急管理建设中的两个重大事件，具有十分重要的意义。该时间段的应急管理建设内容主要围绕职能整合、统一管理、协调高效的中心思想。

2013年，国家安全委员会的成立，由中共中央总书记出任主席，更加有利于提高国家在面临各种安全危机时的能力，同时体现着党中央对国家安全的高度重视和我国捍卫国家安全的意志。2014年，全国人大常委会重新修订了“史上最严”《安全生产法》;“总体国家安全观”被写入党的十八届四中全会决定。2015年，首次把社会力量纳入政府规范中。2016年，《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》发布并实施，明确提出“两个坚持”和“三个转变”的治理理念。2017年，习总书记在党的十九大报告中指出：要坚持总体国家安全观。2018年3月，应急管理部在国务院机构改革中成立。应急管理部的成立将分散的机构及职能整合起来，更有利于发挥党中央统筹指导和地方政府主体协调相结合的作用，同时能够提高专业救援能力，实现应急救援力量的快速分配以及信息的有效整合，形成整合式管理大局。

党的十九大之后，整体形成了以总体国家安全观为导向的、国安委和应急部为指导的、党政同责的、相关部门及职责统一的整体性治理，实现了应急管理统一指挥、权责一致的制度框架，向着更加专业化、常态化、全过程转变。

2      总结与展望

简单回顾了新中国成立以来70多年里，中国应急管理体制变革的历程，不难发现，我国的应急管理事业在治理体制、治理机制、治理机构、治理理念上都有了更充足的经验。但伴随着社会不断发展和社会治理要求不断提高，应急管理体系仍需要进一步优化和改进。

2.1   经验总结

首先，党的领导在中国应急管理体系中发挥了巨大的作用，尤其是在高度集中的政治体制下，党的领导更是发挥了核心作用。其次，应急管理在实践过程中逐渐扩大领域，将灾前预防、救災过程和灾后重建等工作联系在一起，同时，随着风险意识的加强，常态化、风险化解、灾后重建等工作也得到了重视，简言之，对灾害管控进行全过程的制度管理。最后，应急管理的体制改革形成了一种适应性的变革，从最初负责灾害救援的中央救灾委员会，到负责单一灾害的协调机构，再到国家减灾委员会，再到国安委和应急管理部。不难看出，科层机构适应性的调整一直以我国的特殊国情和应急理念为基础，由临时性变得更加常态，由分散性变得更加统一。

2.2   展望

首先，应在日常的应急管理中把握一般规律，设计一套可以应对不同类型突发事件的管理机制，尤其是在面对重特大突发事件时，可以规避传统机制的不足，以机制的完善和能力的提升来推进体制变革。其次，新中国成立以来的经验表明，单一的应急体制难以满足复杂的社会需求，所以发动来自企业、社会组织、公民的力量是十分有必要的，在党和政府已经完备好的大平台上充分发挥各主体的协同力量，形成多主体治理的大趋势。最后，要在体制建设中明确各部门职责问题，所以，需要为协作模式完善政策和法律保障，以避免政策不一、相互推诿以及权利义务不对等等问题。

主要参考文献

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[2]钟开斌.中国应急管理机构的演进与发展：基于协调视角的观察[J].公共管理与政策评论，2018，7（6）：21-36.

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