摘 要：近年来，群体性事件频发，影响社会和谐发展。目前我国群体性事件的应急管理主要基于“一案三制”的应急管理体系。从实践来看，我国群体性事件的应急管理存在着明显的脆弱性。本文对群体性事件应急管理体系脆弱性表现为基础，从总体上剖析现行群体性事件应急管理体系呈现脆弱性的成因，并对其完善提出建议。

关键词：群体性事件；脆弱性；应急管理

一、应急管理体系脆弱性的主要表现

所谓“脆弱性”，是指由个体、组织、系统的内部结构特征所决定的，在内外部风险冲击中，由于其对风险扰动的敏感性高、抵抗力差、弹性小等，而易于失去其原有结构、状态、存在形式以及功能的一种固有属性。脆弱性是一个动态概念，系统的脆弱性不是一成不变的，它可以通过自身和人为地改变内部结构和对外的暴露形式而改变其脆弱性程度和抵抗力的大小。群体性事件爆发之际，矛盾内容趋利化，矛盾主体群体化，矛盾调处复杂化。在突发事件情景冲击之下，现行应急管理体系呈现出脆弱性以及不适应性。现行应急管理体系的脆弱性表现如下：

应对能力的脆弱性。首先，当前大多群体性事件的应急管理是一种乏力型应急模式。 “大闹大解决”、“小闹小解决”、“不闹不解决”的被动应急模式就屡见不鲜了。其次，政府的信息管理能力和舆论引导能力不足，不能及时有效地制止谣言的传播。再次，在群体性事件的应对主体中，缺乏群体性事件应急管理的人员及专业的研究人员等。最后，政府管制能力不足。在预警机制方面，在不少地方，预警机制形同虚设；在处置技术方面，处置社会冲突方面的水平还很有限；在问责制度方面，各级政府与官员是非常强的政绩共同体，很多群体性事件的责任追究也就不了了之了。

制度框架的脆弱性。我国现行的应急管理体系是以“一案三制”为基础的多层次、多部门、多风险面向的应急管理体系。我国应急管理制度体系通过四级响应系统串联形成了“四委员会——应急办”的层级结构。现行群体性事件应急管理系统呈现出明显的官僚制倾向，也呈现出一定的脆弱性：

其一，目标差距。应急管理目标的确定过程实质上是风险感知的过程，在这个过程中，组织生存风险可能会被放大，但其他的风险有可能会被遗漏。在应急管理体系建设过程中，应急管理行为是按照预先设定的情境和程序进行，一旦危机的实际情形与预设情境和程序准备差异很大，官僚制导向的应急管理体系就会失灵。其二，结构差距。群体性事件发生后，在这种危机情境下需要的是有序、高效的组织结构。而旧有的组织结构开放程度不高，各部门、机构及组织的有效协调合作难以形成。其三，弹性差距。应急管理体系中各部分、各环节难以协调沟通。各级政府及部门由于各自行政权限、政策目标的不同，无法自动生成有序的协调合作，降低了应急管理的及时性、有效性；基层政府自主性低，不利于群体性事件的有效应对；标准缺乏灵活性，过于整齐划一；应急管理机构的功能在常态和非常态之间切换不到位。其四，知识、信息差距。群体性事件具有高度的突发性，在这种情境下，党政机关及相关组织已有的应急知识结构受到冲击，难以为突发事件应对提供有效决策。其五，动态差距。媒体（尤其是互联网）对群体性事件的聚焦和全面报道，民众获取信息更迅速，政府与民众获取信息的时间几乎是同步的。因此，如何及时回应群体性事件中的动态，适应多样性的需求 ，是当前应急管理面临的重要挑战。

当前应急管理体系在调度社会资源、整合资源方面还存在不足：其一，专业研究人员和专业应急管理人才的不足。其二，应急物资调度效率低。虽然目前从中央到地方各级政府大多已经建立起应急物资储备体系，并渐渐将部分企事业单位纳入体系，形成多元化的物资储备方式，但是体系中各部门、机构之间尚未形成有效整合机制，信息共享程度低，这就造成两种不良状况：一则应急物资品种和数量不能满足危机需求；二则一些物资储备过多，一些应急物资储备缺乏，物资储备供需失衡。其三，应急资金和资源管理方面存在缺陷。应急资金管理的欠缺主要表现为分配机制和监督机制的不完善 ；应急资源管理方面的不足主要是在应急资源选址与配置、调度与分配、存储与补充等方面的问题。

二、应急管理体系脆弱性成因剖析

复杂系统具有脆弱性，因此，脆弱性也是应急管理体系的固有属性。现行体系之所以显示出脆弱性，有其一定原因：

群体性事件的突然性以及事件的独特性，使应对主体惯有的思维方式和应急措施失效。群体性事件在诱因事件的作用下瞬间爆发，其发生、演变和造成的危害往往超出人们的惯有认知，超出日常应急管理的工作范畴。

群体性事件的急剧性、不确定性造成应急时间紧迫，信息不全面，在这种紧急状态下，制定正确的决策成为应急决策者面临的巨大挑战。群体性事件的发生及其演变具有高度不确定性，处理群体性事件的最佳时机稍纵即逝，因此，必须在短时间内做出决策，决策者或指挥者在信息不完全的紧急情况下做出科学的决策是很困难的。

群体性事件发生后，及时有效地应对需要超出常规的应急资源。群体性事件对现有应急资源造成了极大的冲击。群体性事件的急剧性、破坏性等特征对应急资源的调配、运输等有超常规的需求，考验着现行应急管理体系中应急资源的存储、调配、运输水平。

社会利益诉求多元化，为政府的工作带来更大的挑战。现阶段，我国的利益格局呈现多元化的倾向——利益主体、利益内容和利益关系多元化，经济结构发生了变化。利益的差异性使社会结构更加复杂化。在政治层面，利益主体的多元化会强化公众的主体意识和参与意识。政府在群众利益诉求方面还存在软肋，主要是利益表达渠道不畅通，对利益差异和利益冲突的包容能力低。

政府治理能量欠缺。首先，政府应急管理观念滞后。部分政府工作人员缺乏责任意识和法治意识，采用高压手段或利诱的方式“摆平”矛盾，漠视公民权利，加剧群众利益与社会稳定之间的对立，激化社会矛盾。其次，政府结构封闭。这种封闭性导致政府不能有效的回应和保护合理的社会利益诉求，引起公众的不满情绪。再次，政府的应急管理工作方式简单粗糙

三、群体性事件应急管理体系完善策略探究

（一）树立正确的应急管理理念。构建系统的治理观。完善应急管理体系应该从社会风险到公共危机的“连续统”演绎逻辑着眼，建立社会风险管理、突发事件应对、公共危机治理的“三位一体”的动态的全过程的系统治理。从现实意义出发，危机管理存在近期、中期、远期三种不同路径选择：近期路径——以突发事件应对为基础，建立并完善应急管理体系；中期——从突发事件应对到公共危机治理，从而推动制度变革和政策调整；远期——以公共危机治理为切入口，进一步推进到社会风险管理，优化社会结构，从根本上降低社会风险。这三个路径选择也是最终实现动态全过程管理的三个步骤。应急管理要以远期路径为目标，着眼于中期路径的建设，优化近期路径， 实现社会风险管理、突发事件应对、公共危机治理“三位一体”的系统治理。[1]

（二）提高政府应急管理能力。要从如下方面着手：提高预警能力。一要注重对信息的搜集，特别是矛盾纠纷的排查，建立健全应急情报系统，及时掌握潜在风险。二要建立一套科学、合理的预警指标体系，将网格化管理引入群体性事件的预警中；提高政府现场处置能力。另外，现场应急中，要慎用武力和强制措施，依法处理，使事态尽快平息；提高政府的善后处置能力。一要以人民利益为首要考量因素；二要分析问题，总结经验、汲取教训，以提高应急管理能力；三要建立定期回访制度，及时了解、掌握群众的思想动态，以避免事态反复；提高政府的协调能力。在制度层面，体现为中央政府应急法律法规的系统性以及地方政府应急法规与应急预案的科学性和可操作性；在操作层面，主要体现为区域政府间的合作协议框架、公私合作协议框架和政府与志愿组织间的合作协议的完善程度；政府制度协调能力还体现为对相关制度的修正和变革能力。

（三）促进应急管理主体多元化。政府是群体性事件的主要的应对主体，但却不应是唯一的主体。企业在运行过程中有一套独特的、针对企业危机的应急管理方法，值得群体性事件应急管理借鉴。社会组织、民间志愿团体及社会公民作为社会系统的成员，同样影响群体性事件的发展。[2]因此，在群体性事件应急管理过程中，除了政府这一应急管理主导者之外，要充分调动非政府组织、企业、公民等社会力量，积极整合资源，形成多元化的应对主体，并充分发挥主体的能动性，提高各主体的应对能力。

（四）重视媒体舆论引导功能。要充分发挥媒体的舆情监测功能。要加强媒体的舆情监测能力，及时发现预兆，进行监测、引导，最大限度避免群体性事件的发生；突发事件发生后，媒体要在第一时间做全面、准确的报道，满足群众的知情权，使事件透明性增加，使群众的信息不对称感减弱，人们便不会轻信谣言，谣言便不攻自破；对事件的报道，要就事论事，客观真实。要通过法律规定对新闻媒体进行制约，一旦媒体弄虚作假、报道失实，就会受到惩罚。

（五）健全应急管理法制体系。构建并健全高位阶法律体

系。同时，在高位阶法律框架下，制定应急法律法规。在制定过程中，要注意上下位法、法规与法规之间的配套性和衔接性，形成较为系统的应急法律体系；规范现有应急管理法律法规。通过修订、废止法律法规条文，或进行法律解释等手段，消除不同法律法规之间的不统一，打破地方、部门利益的局限性，实现应急管理法律体系的统一协调；要进一步完善突发事件的救助、补偿制度，规制行政权力，建设权利救济机制；明确各级政府的权责，制定行政机关间的协调协作制度。

（六）促进应急资源的适应性。第一，应急资源配置更加合理化、科学化。加强政府公共服务的有效提供，为政服能力的有效发挥提供制度、财力和资源的支持；加强政府公共财政能力，将风险管理资金纳入政府预算，成立突发事件专项基金；建立统一的物资储备和调配系统，保障应急所需各种资源能够及时调配运送。第二，应急资源配置要全面中有重点。政府制定资源配置方案时，要在兼顾全面的同时，保障重点部门、重点环节的资源配置，保障稀缺资源的合理有效利用。第三，对应急资源进行动态管理，适应环境的变化。第四，应急资源共享。应急资源应该由参与应急管理的政府、组织和单位共享，对资源进行有效地整合，可以避免在应急管理中的资源重复、缺失以及利用率低下等问题。

参考文献：

[1] 此部分内容系本文作者已发表论文中的内容。见刘晋.“社会风险—公共危机”演化逻辑下的应急管理研究[J].社会主义研究，2013（6）：104.

[2] 此部分内容系本文作者已发表论文中的内容。见刘晋.“社会风险—公共危机”演化逻辑下的应急管理研究[J].社会主义研究，2013（6）：103.