陆海林，刘 建

（南通大学 体育科学学院，江苏 南通 226019）

国际体育制度的创新与发展是完善全球体育治理体系的重大理论问题，也是为我国体育强国建设提供良好外部制度环境亟待回应的现实问题。习近平总书记在阐述中国参与全球治理理念时指出，全球治理体系正处于调整变革的关键时期，我们要积极参与国际规则制定，做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者（习近平，2019）。《国务院办公厅关于印发体育强国建设纲要的通知》中指出，要加强与国际体育组织的交流合作，扩大我国在国际体育事务中的影响力和话语权。关于国际体育话语权的研究，学者们多从米歇尔·福柯的“话语即权力”、葛兰西的“文化领导权”和约瑟夫·奈的“国家软实力”等理论视角出发，对构建中国国际体育话语权进行多元化、立体式的研究探讨。但鲜有从发展与创新国际体育制度视角出发，探讨提升我国国际体育制度性话语权的相关理论研究。国际议程设置是形成国际制度的起始环节，是国家参与国际制度性话语权博弈的关键阶段和主要阵地（孙吉胜，2019），因此，探究作为国际权力“第二张面孔”的国际体育议程设置（韦宗友，2011；Bachrach et al.，1962），为分析国际体育制度性话语权的分配提供了有意义的分析视角。基于此，本文借鉴新闻传播学、公共政策学和国际关系学中有关议程设置的相关概念，建构国际体育议程设置的工作性概念，并对其内涵进行界定，在此基础上分析我国参与国际体育议程设置的动因与挑战，进而尝试提出提升我国国际体育议程设置能力的措施与建议。

1 国际体育议程设置的概念及学理分析

1.1 国际体育议程设置的概念及内涵

国际议程设置是一个跨学科概念，涉及新闻传播、公共政策和国际关系等学科。在新闻传播学中，议程设置是指新闻媒介通过突出性地报道某些焦点事件，引导和影响公众对焦点事件的态度与判断，将媒体议程转化为公众议程的过程。在公共政策学中，议程设置是政策参与者采取措施，将自己关心或重视的社会问题，通过系列措施引发政策决策者的优先关注，并转化为公共政策的过程。国际关系学界在借鉴和引用新闻传播学与公共政策学相关概念的基础上认为，国际议程设置是国际行为体将其重视的相关议题列入国际议程，引发国际社会优先关注，并最终可能成为国际制度的过程。依据这一定义，结合全球体育治理的结构化特征，本文将国际体育议程设置定义为国际行为体（国际组织、民族国家、倡议团体和领域名人等）针对国际体育问题，通过技术化包装将其引入特定的国际体育议程之中，并最终实现制度化，以完善全球体育治理体系的过程。这一定义主要包含国际体育议程的参与主体、治理客体和设置结果3个方面。

1）从参与的主体看，参与国际体育议程的行为体类型多样，总体来说包括国家行为体和非国家行为体两类。国家行为体是指参与全球体育治理体系的国家成员。相对于国家行为体而言，非国家行为体是指在全球体育治理领域发挥积极作用的国际组织、倡议团体、新闻媒介和领域名人等。国际组织是指拥有固定办公场所、工作人员和资金预算的实体机构，既包含专门从事全球体育治理的国际体育组织，如国际奥林匹克委员会（以下简称“国际奥委会”）、国际单项体育联合会，也包含将体育作为实现全球治理有效工具的其他国际组织，如联合国教科文组织和世界卫生组织等。需要指出的是，国际组织既是国际体育议程设置的重要参与者，也是产生国际体育议程的主要场域。此外，倡议团体通过发起各类社会运动，并借助新闻媒介和国际体育名人等议题传播手段，引发国际社会对某项体育议题的关注。这类组织广泛存在于民间社会，例如儿童益乐会（Right to Play）是一个专门通过体育运动参与促进困境儿童发展的社会组织。

2）国际问题是国际议程设置的客体，也是全球治理的逻辑起点（张发林等，2021）。陈志敏（2016）认为全球治理的客体主要包括国家内部治理失序给国际社会所带来的负外部性、国家短视的外部政策对国际秩序的冲击，以及国家治理范围之外的全球公地治理3个方面。在体育全球化大趋势下，全球体育治理的客体既具有共性，又表现出一定的差异性，即国际体育问题表现为内生性问题和体育与其他国际问题关联性问题。就国际体育问题的内生性问题而言，在国际体育赛事管理、职业体育管理和大众体育发展等存在一系列问题的领域及相关治理机制中，如世界反兴奋剂机制、国际体育仲裁法庭机制和奥林匹克团结基金等，该类议题的存在与发生都是为了实现全球体育的“善治”。同时，伴随体育影响力的不断扩大，体育在国际社会中已被赋予更深的内涵与更为广阔的外延。在联合国2030年可持续发展的17个新发展目标之中，与体育运动直接相关的就有11项（United Nations，2021）。例如通过体育促进健康、实现性别平等和建设包容性社会等，此类议题将体育视为促进社会发展的有效工具。

3）从议程设置的结果看，制度化是国际体育议程设置的最高阶段和终极目标。国际体育制度具有规定行为角色、限定行动并塑造行为预期的功能（罗伯特·基欧汉，2004），是维系当前全球体育秩序的内核与价值基石。制度作为形塑行为体互动关系的约束（道格拉斯·诺思，2016），承载着设计者的意愿、价值观和意识形态（田国强等，2018），掌握制度主导权的国家运用联系性权力设定国际体育制度，进而扩张结构性权力和实现本国利益（Evans et al.，1992），同时，在制度合法化过程中，进一步固化国家国际体育制度性话语权。需要特别指出的是，出于保护国家体育利益的考量，对有悖于国家利益的国际体育议程进行压制，也是国际体育议程设置的重要方面。

1.2 国际体育议程设置的形成机制

国际体育议程包括3个相互联系而又相对独立的阶段，即议题的选择与界定、议题转化为议程，以及议程的制度化或消弭。

在任何时期，作为全球治理重要内容的全球体育治理体系之中都存在着大量值得关注的议题，对这些客观存在的全球性问题进行选择与界定是国际体育议程设置的第一阶段。议题选择是指国际体育议程设置参与行为体根据自身的发展经验与参与实践，依据自身利益偏好对全球体育治理空白或失序领域表达关切。议题界定是指在议题选择的基础上，根据议题的性质对议题的具体属性进行框定，这其中既包含己方所提议题的选择，也包含对其他行为体所提议题的界定。由于议程设置具有“零和”的特征，并非所有议题都能受到国际社会的重视并顺利转化成为国际议题。一方面，受国际议程“有限承载力”的影响，只有那些被国际社会认为兼具重要性和紧迫性的议题才能顺利进入国际体育议程；另一方面，世界各国所处地理位置不同、发展阶段各异，其在国际社会的所处位置也具有较大差别，被选择与界定的议题本身就带有发起者自身的利益偏好，这种利益偏好能否引发较多其他行为体的共鸣与支持也是议题选择与界定的重要方面。所以，议题的选择与界定既要考量议题本身的属性，又要挖掘其“国际公共产品”属性，以便获得更多的支持。

议题转化为国际议程是国际议程设置的第二阶段。国际议程是指在特定历史时期内，具有紧迫性和重要性的议题受到诸多国际行为体关注，并在官方或正式场合得以传播并讨论。在国内议程设置过程中，存在一系列指标、焦点事件和反馈信息等反映议题重要性的可识别信息（约翰·金登，2017），而处于无政府状态的国际社会，各行为体对这些信息的掌握并不对等，所以议题的发起者需要通过“情景造势”的方式扩大集体共识，并选择合适的议题切入点。所谓“情景造势”是指通过各种公开或隐蔽的手段，将事情发展引向对自己有利的方向，并且在外界看来具有正当性和合理性（罗伯特·基欧汉等，2003）。切入点是指议题提出的时机和场所。国际议程被塑造的场所被称为“进入渠道”（Livingston，1992），大致包含国际会议、国际组织、跨国网络与传媒以及知识生产场所。例如，由国际奥委会大众体育专门委员会发起的世界大众体育大会（World Conference on Sport for All）、联合国教科文组织政府间体育运动委员会召集的国际体育教育与体育运动部长和高级官员会议（International Conference of Ministers and Senior Officials Responsible for Physical Education and Sport，MINEPS），以及世界卫生组织主办的全球健康促进大会等（陆海林等，2020）。

制度锁定是国际体育议程设置的第三阶段。国际体育议程可能出现两种截然相反的结果，一种是在经过多次博弈、谈判过程之后，形成具有结构性权力的国际体育制度；另一种则是因该项国际体育议程不符合其他参与行为体的利益需求，而遭到压制，最终未能达成制度锁定而消弭。

1.3 国际体育议程设置能力

虽然在日益相互依赖的国际社会，有诸多行为体参与国际体育议程设置，但根据研究主题，本文重点讨论国家在国际体育议程设置过程中所表现出来的能力。国家能力是指国家依据自身的资源禀赋，通过政策制定和组织动员，实施自己承担职能、贯彻意志和实现目标的能力（黄宝玖，2004）。结合国际体育议程设置的概念，将国际体育议程设置能力定义为一国以完善全球体育治理机制为根本目的，运用倡议与压制两种手段，将符合自身利益偏好的体育议题列入国际体育议程，将可能于己不利的议题排除在议程之外的能力。

按照在全球体育治理体系中的具体事务分类，可以将国际体育议程设置能力分为议程倡议能力、议程压制能力和无意识参与行为三类。其中议程倡议能力是指将符合自身利益的体育议程转化为结构性国际体育制度的能力，这包括全球体育治理体系中尚属于制度空白领域的新议程创建，也包括对现有不公正、不合理制度的变革倡议，表现为国际体育议程设置的主动能力；议程压制是指对蚕食与侵害自身利益的国际体育议程的压制，属于国际议程设置的被动能力；无意识参与行为是指作为参与者对国际体育议题持中立态度，议程设置成功与否对自身利益或者国际体育秩序即无益处，也无损害。

此外，根据议程设置类型的不同，倡议和压制根据实际情况又各自区分为创建和变革两类（表1）。其中，“创建-倡议”是指在国际体育机制缺失的情况下，对可能会出现的不公平现象的规避能力，主要体现在对相关议题的辨识与界定，以及提出倡议方案等方面。例如，世界反兴奋剂监测机构在运动员样本采集环节所暴露出的程序性缺失问题，目前并无严格的程序规定，其结果可能会致使运动员权益受损（梅傲等，2020）。“变革-倡议”是指在国际体育机制不完善的情况下，为了维护集体利益的一种主动行为。例如，针对执裁难度大、容易发生误判行为的项目执裁方式的变革倡议；对于竞技体育比赛的争议判罚申诉制度而言，在一个受人为因素影响的“非正义空间”内，针对因缺乏完善、健全和有效的申诉制度所引发的不公正后果进行执裁方式的变革。“创建-压制”是指针对其他行为体谋求创建可能会对自身利益产生消极影响的新机制的压制行为。如西方国家对中国恢复国际奥委会合法席位的议程创建压制。“变革-压制”是指其他行为体试图改变现行体育机制时，对这种改变的结果可能会蚕食自身利益的否定行为。如在国际体育单项协会对规则的修订方面，我国优秀运动员黄力平作为国际体操联合会技术委员会委员对动作难度降组变革的压制。技术委员会所要降组的动作是我国运动员在国际比赛中的常用动作，一旦降组得以实现，将极大影响中国运动员的难度分值（陆镜，2008）。与前四种形式不同，“无意识参与”并非国家意志在相关议题设置过程中的体现，而是国家在某个特殊阶段所造成的一种放任，因其既不属于国家在体育议程设置中的主动行为，也不属于被动行为，所以“无意识参与”不能体现国际体育议程设置的能力，而仅仅是一种参与的形式。

表1 国际体育议程设置能力的不同形式Table 1 Different Forms of International Sports Agenda Setting Ability

2 中国参与国际体育议程设置的动因

2.1 护佑体育强国建设：中国参与国际体育议程设置的现实基础

中国正在由体育大国向体育强国迈进，目标是到21世纪中叶把体育建设成为中华民族伟大复兴的标志性事业。作为一个相对概念的“体育强国”，既包含国家自身纵向的比较，更为重要的是国家间的横向比较（任海等，2010）。显然，体育强国的实现不仅要依靠中国内部持续的改革、创新与发展，更需要在民主平等的国际体育秩序和公正合理的全球体育治理体系提供稳定的国际环境。就我国参与国际体育事务管理的角色而言，已经基本实现从全球体育治理体系的“旁观者”向“重要参与者”的身份转变，但是由于国际体育制度非中性所引发的诸多不公，成为我国实现体育强国对外向度的严重桎梏，所以必须把国际体育话语权的争夺从对规则、制度的解释执行端，向结构性制度权力的生产端转移（图1）。例如，在竞技体育规则体系的制定与修订、体育产品国际标准的制定、健康促进机制的修订与完善等方面，积极拓展国际体育议程的参与范围，以突破作为利益守成国——国际体育制度掌控者——对规则制定权的把持，为体育强国建设营造良好的外部制度环境。

图1 国际体育制度性话语权的传导路径Figure 1.Transmission Path of International Sports Institutional Discourse Power

2.2 维护国家体育利益：中国参与国际体育议程设置的国家意志

国际体育制度表象公平的背后隐藏着诸多的不平等。换言之，规则的形式是平等的，但内容（实质）是不平等的（任海等，2010），蕴含着西方社会作为现行体育制度、机制、规范制定者和主导者的话语霸权，造成了国家间责任与利益分配不均的现象。随着体育综合实力的提升，中国作为体育大国渐入国际体育舞台的中央，不断争取与我国在国际体育事务管理中所承担责任相匹配的国际体育话语权（谭达顺，2013），更为深入地参与国际体育议程设置，表达了维护国家体育利益的国家意志。以体育促进发展与和平议程为例，一些西方国家试图粉饰体育对外援助的真实利益动机，提供有限的经济援助，利用体育促进发展项目的实施传递所谓的“普世价值”，从而实现国家利益，但是在国际社会中，却对中国体育对外援助项目横加指责，散布“体育殖民论”，影响中国和受援国的关系。

2.3 完善全球体育治理：中国参与国际体育议程设置的世界意义

作为拥有改变世界力量的体育被赋予了超越“体育”传统定义的美好期许。基于全球性挑战越发艰巨，特别是“反全球化”“逆全球化”思潮不断耗散全球体育治理效能，以及“黑天鹅”事件进一步加剧了全球体育治理危机的事实，中国参与国际体育议程设置对于完善全球体育治理体系具有世界意义。一方面，国际社会期待中国能在全球体育治理事务中发挥更大的作用。首先，对于国际体育界来说，缺少占世界近1/5人口的中国参与的国际体育社会，本身就是巨大的缺憾。曾任国际奥委会主席的基拉宁认为解决了中国在奥运会中的会籍问题是其最大成就（基拉宁，1988）；巴赫对中国在融入奥林匹克大家庭后的表现指出：“在短短几十年内，这两个重大事件显示了中国体育的发展，也显示了中国在奥林匹克运动中所享有的地位。”其次，由于全球体育治理体系的载体——国际组织——在西方“霍布斯丛林法则”的观念主导下不断异化与失范（王润斌等，2011），产生了一系列伦理问题，针对因内部治理不善而导致的合法性危机，需要新治理理念的引领。

另一方面，随着中国综合实力的持续增强，中国有能力和意愿为全球体育事务贡献中国智慧与力量。首先，中国体育的发展成就是参与国际体育议程设置的基础。在竞技体育方面，中国依据自身发展特征，不断创新竞技体育人才培养模式，推动了世界竞技体育水平的提升与发展（白银龙等，2019）；在全民健身方面，形成了政府主导、部门协同、社会参与的多元化治理格局（卢文云，2018）；在体育对外援助方面，无论是在经济社会发展条件相对落后的中华人民共和国成立之时，还是在改革开放40余年后的今日，我国都积极回应了发展中国家体育事业的发展诉求，为发展中国家体育基础设施建设和竞技体育人才培养提供力所能及的帮助。其次，中国有为全球体育发展贡献智慧和力量的积极意愿。习近平总书记在访问国际奥委会总部时指出：“中国坚定支持并积极参与奥林匹克运动。北京是世界上第一个既举办过夏季奥运会、又将举办冬季奥运会的城市。这是中国的贡献。筹办北京冬季奥运会是中国今后几年一项重大工作。我们将坚持绿色办奥运、共享办奥运、开放办奥运、廉洁办奥运。中国愿同国际奥委会一道，把北京冬季奥运会办成一届精彩、非凡、卓越的奥运盛会”（新华网，2017）。

3 中国参与国际体育议程设置的现实困境

在既有的国际体育制度体系之中，西方发达国家作为主导者拥有绝对的话语霸权（刘桂海，2015；刘亮 等，2019；张晓义，2020），而中国属于后来者，即使经历了漫长的学习和付出，在国际体育议程设置方面仍旧处于弱势地位。

3.1 制度黏性：我国提升国际体育议程设置能力的内在阻力

制度黏性是指在现有的全球体育治理体系中，相关治理领域的规则、机制和制度一经形成，则相关的决策权和利益分配便被锁定，且在制度运行阶段体现出一定程度上的相对独立性。制度黏性在全球体育治理体系演进的过程中得以发挥制度效能的重要保障作用，但也对后发国家针对现行制度体系进行改革与重建形成桎梏，是国家提升国际体育议程设置能力的内在阻力。历史制度主义认为，国际制度在其建立后的执行阶段会产生自我强化效应，出现路径依赖的结果（刘宏松等，2021），从而维护制度的稳定运行。即使在历史关键节点或标志性事件的催化下，产生了对现行国际体育制度的变迁动力，原有的决策权和分配权也不会随着新兴国家实力与贡献的上升发生同步位移，虽然其基本框架和运行机制发生了一定的变革，但仍是局部和有限的（王怀信等，2019）。例如，现代羽毛球项目诞生于英国，英国掌握了羽毛球竞赛规则修订投票份额中的12票，即英格兰、威尔士、北爱尔兰和苏格兰各拥有3票；与许多国家相比，中国无论在羽毛球竞技水平还是普及程度上都具有优势，而中国仅有1票（张晓义等，2017）。诸如此类围绕国际体育制度创制的国家权力分配是“加权”还是“平权”的争论由来已久，结果却鲜有改变。

3.2 利益守成：我国提升国际体育议程设置能力的外部压力

正如前文所述，在既有的国际体育秩序之中，现行国际体育制度的运转已经形成对决策权和分配权的锁定，原有利益主导国（集团）便会对国际体育议程的设定进行操控，以维护自身利益，无论是后发国家对现行制度的变革意愿表达，还是对空白治理领域议题的创制，都会受到现有利益既得者的外部压制。苏珊·斯特兰奇认为，结构的约束对于处于结构性权力中不同地位的国家会产生差异化效应，即强势国家能够无视结构的安排，相反，处于结构性权力相对弱势的国家不具有结构性权力，只得继续按照结构的要求谨慎行事（苏珊·斯特兰奇，2012）。

一方面，在结构性权力中占据优势的一方可以通过国际体育议程设置攫取利益。魏纪中（2005）对国际体育竞赛中的不平等现象表示，世界上主要运动项目，如足球、篮球、排球、田径、游泳、击剑、体操、自行车、射击、滑冰、滑雪和冰球等，中心仍然在欧洲，国际赛事日程安排主要围绕欧洲的安排转，而亚洲和非洲等发展中国家只能适应，难以与之对抗。新加坡籍亚洲田径联合会秘书长尼古拉斯曾向国际田径联合会提出，应更加合理地安排国际田径赛事的时间，但是却遭到国际田径联合会的拒绝。

另一方面，结构性权力较弱的一方无法通过“倡议”或“压制”的方式改变现存在权力结构来维护自身利益，从而遭受损失。同样以国际单项协会修改项目规则为例，结构性权力成为部分项目优势国家利益守成的工具，柔道、游泳等项目中即使出现强国包揽金牌的现象，规则也不会针对项目优势强国进行特别修订，而我国则不得不适应乒乓球、羽毛球、跳水、举重、排球等项目的规则变化。阿达姆·沙拉拉于1999年接任徐寅生出任国际乒乓球联合会第六任主席，在其任职15年间进行了一系列赛事规则修订，如“乒乓球直径”“每局11分制”“无遮挡发球”“21周岁以上更改国籍的运动员不能参加世界大赛”“禁胶令”等，无一不是利用赛制和规则的张力限制传统强国的竞技表现（黄璐，2018）。

3.3 信息限制：我国提升国际体育议程设置能力的自身缺陷

在国际制度框架下，掌握与交换信息能有效促进国家行为体放弃短期利益偏好，有利于国际合作的达成（莉萨·马丁等，2006），而在国际体育议程设置阶段，国家行为体参与国际体育制度的现有实践既是信息的主要来源，也是决定国家参与国际体育议程设置能力的重要限制条件。就我国目前的现实状况而言，我国参与国际体育议程设置表现出“政府热、学界冷、民间淡”，极大限制了我国国际体育议程设置能力的提升。

在政府层面，中华人民共和国成立以来，我国高度重视体育对外交流，积极参与国际体育事务，从“乒乓外交”到习近平主席访问国际奥委会总部，体育贯穿大国外交的始终，为我国赢得有利的外部发展环境起到了重要作用。但是，从官方层面传达的信息仅仅是外部了解、熟悉中国的一种关系型渠道，而未能对我国提升国际体育议程设置能力产生实质性帮助。例如，中国奥委会在国际和亚洲体育组织担任的职务达410多个（中新网，2012），且超过一半的任职人员担任执委以上职务，受国家机关工作人员的身份限制，大部分任职人员都处于边缘化的状态（荆雯 等，2018）。

在知识层面，由于缺乏必要的学术关注，现有的国际体育制度研究多现于零散的期刊论文之中，尚未形成具有代表性和国际影响力的学术成果，研究所产生的政策价值相对有限。首先，国际关系学者对国际体育制度研究存在一定程度的漠视。在国际政治类期刊中，仅有朱立群等（2010）和赵爱国（2013）等学者专门探讨了国际体育制度。其次，体育人文学科体系构建严重滞后。目前仅有北京体育大学国际体育组织学院培养国际体育组织专门人才，但在课程设置方面以语言学习为主，缺乏国际关系理论方面的课程安排。再者，“以西释中”的理论范式尚未完全改变。以西方现代文化的价值标准、思维方式、问题意识、思想主体乃至话语方式为标准来评判中国文化，造成了现在所谓的“理论资本主义”，从而让本土学术建构“失语”，导致思想与理论创新的“惰性”与“麻木”。

在民间社会层面，全球治理是多元行为体共同参与的现实决定，民间社会的有效参与是国家的有效补充（蔡拓，2014）。譬如，在体育促进发展领域，劳伦斯体育基金会等民间机构凭借其在相关领域的能力可以左右国际体育发展议程的设置，从而弥补国家参与的缺失。而我国尚未形成政府与民间社会良好的协同机制，造成“强政府-弱社会”的现实困境。

4 提升中国国际体育议程设置能力的策略

国际体育议程设置是形成国际体育制度结构性权力的起始环节，是国家提升国际体育制度性话语权的关键阶段。在既有的全球体育治理体系之中，西方发达国家占据话语优势，中国属于后来者，在国际体育议程设置的经验和能力方面仍处于弱势。国际体育制度并非静态、不变的结构，而是随着国际体育治理实践始终处于动态的变革过程，虽然国家国际体育议程设置能力并不伴随国家综合实力的增长而自然提升，但是国家参与国际体系的进程是相互影响、相互作用、相互适应和相互改变的过程（秦亚青，2019），在此进程之中，国际体育议程设置为后发国家引领国际体育秩序向着更加公正合理的方向发展提供了“可能性空间”。这就需要进行精心设计与战略谋划，从而在由诸多因素构成的“可能性空间”中不断提升国际体育议程设置能力。

4.1 以“参与实践-完善体系”为基本逻辑，破解我国国际体育议程设置能力提升的内在阻力

中国应坚持积极参与国际体育事务管理实践，在中国与世界的互动中，提升我国国际体育议题的选择与界定能力，并以完善现有国际体育制度体系为基本逻辑，提升国际体育议程设置的案文磋商能力，从而破解国际体育制度黏性所带来的内部阻力。

1）深度参与全球体育治理实践，提升中国参与国际体育议题选择与界定的能力。体育全球化作为全球化的一个重要分支，全球问题的多样性决定了全球体育治理客体的复杂性。换言之，在全球体育治理领域中，存在着大量值得关注的议题，但是并非每项议案都能够吸引足够的关注，只有那些兼具广泛共识性、紧迫性和重要性的议案才有可能转化成为议题。马克思认为，实践是认识的基础和标准（中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，2012）。首先，要通过学习实践，了解和熟悉相关国际体育制度的决策程序和运行规律，在交流和互动中，领会多元化主体间的预期和性情，完成对全球体育治理体系背景知识的储备与积累。学习的对象应是系统的、全面的，全球体育治理体系本身蕴含着多元化治理主体，虽说以国际奥委会为治理主体的竞技体育治理领域，以其更为显性的方式存在并被认知，但这并不是全球体育治理的现实与全部。除此之外，还存在着大量的全球体育治理机制，或与之互补，或与之竞合，构筑了全球体育治理的一幅全景象。例如，以联合国教科文组织政府间体育运动委员会作为治理主体的全球体育教育治理机制。再如，以世界卫生组织为治理主体的身体健康促进机制等。其次，充分吸收和引入国际体育制度的先进规则，并在国际体育制度国内化的过程中，通过遵约实践构建中国作为负责任大国的身份认同，发现并总结既有国际体育制度存在的问题或空缺，在国际体育制度创建和变革方面提出自身的看法和见解，不断生成对规则的新需求。最后，要通过创新实践，为国际体育议题的创新与发展增添动力。中国在争取国际奥委会合法席位的过程中凭借“奥运模式”的创新性议程，不仅成功解决了中国台湾运动员参加国际体育比赛的相关问题，还为国际奥委会成功解决中国香港、中国澳门会籍问题奠定了基础。总之，要在参与实践中学习与遵循国际体育制度，充分熟悉国际体育制度体系的演变趋势，使之成为我国国际体育议题选择与界定的基础。

2）积极参与国际体育制度建设，彰显“中国方案”的世界意义。从现实主义角度看，国际制度的发展与改革在很大程度上就是国际权力的再分配（郑永年，2011）。为了消解原有结构性权力持有者对中国的疑虑，中国要通过理念传播表明，积极参与国际体育议程设置并非要完全打破过去将近一个世纪以来所形成的国际体育秩序，而是要对其进行必要的完善，促进世界体育的普遍性。首先，要承认既有国际体育制度体系对中国体育事业的发展具有正向促进作用。1949年以来，中国与国际体育制度的关系已基本实现了从挑战者、参与者向积极贡献者的转变。中国在1979年恢复国际奥委会合法席位后，与融入现有国际体育秩序的过程同步，在竞技体育、全民健身、学校体育和体育产业等领域都取得了长足的发展。即使肇始于西方社会的国际体育制度存在诸多不公现象，但总体上有利于世界体育的发展。其次，要认识到国家治理与全球治理具有同构性（刘世强，2017），全球治理是国家治理的延伸（王鸿刚，2017），以中国方案为基础，弥合国家体育治理体系与全球体育治理体系之间的分野，为完善国际体育制度增添动力。一方面，充分挖掘与整理1949年以来，特别是新时代国家体育事业发展的经验和教训，为全球体育治理提供“中国经验”。中国体育之所以能取得成功，与中国特有的治理体系和治理模式密切相关，无论是竞技体育、全民健身还是青少年体育发展都有许多成功案例，缺乏的是有效而全面的经验总结，要将之体系化、理论化，形成“中国模式”，上升到理论自信的高度，实现中国话语向世界话语的转变；另一方面，以更为广阔的国际视野，从顶层设计和系统谋划的角度推进国家体育治理体系和体育治理能力现代化。以国内体育法律、政策作为重要组成部分的体育治理规范体系，不仅要以解决自身发展问题为基本要义，还应着眼于主动承担国际责任，在内部发展的同时，坚持国家利益与全球共同利益相结合的原则，让中国方案惠及世界体育事业的发展。换言之，总结和归纳中国体育事业取得巨大进步这一世界事件的有益经验与做法，找到把体育建设成中华民族伟大复兴标志性事业的“基因密码”的方法，揭示中国可能引领国际体育制度体系公正、合理变革的竞争力优势所在，从而为实现全球体育治理“善治”提供示范效应，彰显“中国方案”的世界意义。

4.2 以“探寻利益交汇点”为基本原则，平衡我国国际体育议程设置能力提升的外部压力

国际体育制度生成的决策机制决定了在国际体育议程设置的各个环节，充分利益动员是实现议程转化的关键所在。我国应从超越国家中心主义、着眼于发展中国家视角和创建国际体育议程设置新平台3个方面，不断探寻与各利益攸关者的利益交汇点。

1）以“人类命运共同体”理念为基础，超越国家中心主义的思维定式，构筑国家利益与全球利益相互融合的国际体育议程利益共同体。全球体育治理以协调国家间关系为基础，参与者通过对话与协商，甚至妥协或让步以实现国际体育议程向国际体育制度的转换。在参与国际体育事务管理的过程中，坚持国家本位、维护国家利益的正当性毋庸置疑，如若一味追求国家利益最大化，则不利于共同利益的形成和国际体育议程正当性的保证。所以在设置国际体育议程时，在谋求国家利益的同时兼顾各方共同利益的探寻，追求大多数国家利益的“最大公约数”，实现国内议题向国际议题的提升与飞跃，从而引发议程设置参与者对所提议题的关注、认知与重视。

2）要始终着眼于广大发展中国家体育发展利益，扩大国际体育议程设置的“朋友圈”。习近平指出：“中国将继续同广大发展中国家站在一起，坚定支持增加发展中国家特别是非洲国家在国际治理体系中的代表性和发言权。”中国的国际体育议程必须秉持正确义利观和“真实亲诚”理念，加强同发展中国家团结合作（程国花，2018），从维护大多数国家体育发展的权益出发，为处于全球体育治理体系的“外围国家”赢得正当体育权益，进而实现由理念认知向共同利益的转化，提升国际体育议程的利益动员能力。何振梁曾用“滴灌工程”形容处理好与发展中国家利益关系的方法（梁丽娟，2008），中国应在力所能及的情况下，为广大发展中国家提供国际体育公共产品，特别是要重视体育对外援助的政策引导，不仅要注重“硬援助”，还应进一步提升“软援助”的有效性，“软硬结合”让体育对外援助成为中国扩大国际体育议程设置“朋友圈”的“巧能力”。

3）皮埃尔·布尔迪厄（2000）的场域理论认为，“一个场就是一个有结构的社会空间，在此空间内存在相对恒定、持久不平等关系，有的属于统治者，而有的属于被统治者”，因此，不能一味依靠现有国际体育制度平台或机制，还应根据自身现实条件与需求，主动寻求以我国为主导的多边议事平台和议事机制，适时扩增体育议程新平台。以“一带一路”倡议为例，截至2019年10月底，我国与137个国家、30个国际组织签署了5个方面的合作文件（新华网，2019），在体育合作方面主要关注民心相通，如能吸收与借鉴其他类似国际体育组织的模式，早日设立“一带一路”国际体育事务平台（王子朴等，2020），有利于有效拉近倡议国之间的感情交融，还能增添我国国际体育议程的“发声场域”。

4.3 以“人才培养、智库建设和引导多元参与”为基本手段，突破我国国际体育议程设置能力提升的信息限制

正如前文所述，影响我国国际体育议程设置能力的提升不仅包括外部因素，自身能力建设也属重要方面，应从国际体育组织人才培养、国际体育制度智库建设和引导多元化参与主体3个方面出发，克服我国国际体育议程设置能力提升的自身困境。

1）构建科学化国际体育人才培养体系，为我国提升国际体育议程设置能力提供智力保障。首先，从目前国际组织官员遴选标准看，作为代表我国参与国际体育议程设置的人员，应精通外语，掌握国际体育事务相关专业知识，了解国际政治、国际礼仪礼节等跨学科内容，还应熟悉中国共产党和国家的方针政策，了解我国国情，具有全球视野（习近平，2016），从而在国际体育议程设置的各个环节能发声、会发声。其次，从目前国体育组织人才遴选的实践看，更倾向于选拔具有运动经历的管理人才，如国际奥委会希望运动员能在国际体育事务管理中发挥重要作用（萨马兰奇，2003），雅克·罗格和现任国际奥委会主席托马斯·巴赫都曾经是出色的运动员，我国目前在国际体育组织有较大影响力的邓亚萍、杨杨、张虹等人，也多具有职业运动员经历。所以应为有志于从事国际体育事务管理的优秀运动员提供职业发展路径谋划，从语言条件、知识储备、公关能力和职业道德等方面提升国际组织胜任力（丁玉兰，2003），助力其成为国际体育事务的专职从业者。最后，从目前国际体育组织任职人员发挥作用的现实出发，应尽量避免其国内职务与国际职务相互冲突的现象。总之，国际体育组织人才应做到精通专业知识、丰富跨学科背景，从而更好地在国际体育议程设置中发挥积极作用。

2）推进国际体育制度智库建设。开展全球体育治理变革与建设的相关学理研究，鼓励国内在国际关系研究方面具有较深理论造诣的研究所（室）与体育院校结对，依托国际法律、国际政治和国际关系等学科专业优势，建设一批专门针对全球体育治理体系研究的专家智库，跳出西方话语陷阱，为中国提升国际体育议程设置能力奠定理论基础。

3）引导多元化主体参与。政府在国际议程设置阶段的运作能力十分关键，但是民间社会团体可以制造舆论，影响国家政府和社会组织，对于推动相关议题进入国际组织的议程设置也发挥相当重要的作用（薛澜等，2012）。具体来说，首先是要充分发挥体育类社会组织专业性强和运作灵活等特性，鼓励体育类社会团体积极参与国际体育事务管理和相关议程设置；其次是要合理引导国内知名体育企业将拓展国际市场的自身需求转化成为参与议程设置的内生动力。最终形成以政府机构为主导，社会团体和知名企业协同参与的多元化主体模式。

5 结语

国际体育议程设置是我国将蕴含“中国智慧”的体育治理经验更好地嵌入全球体育治理体系之中的关键路径，是我国获取国际体育制度性话语权的重要手段。本研究从跨学科理论出发，以国际体育话语权主要孕育于国际体育制度性话语权为根本假设，将国际体育话语权视为一种动态的结构，对我国提升国际体育议程设置能力展开了研究。研究认为，国际体育制度在全球体育治理体系中起到权力中介作用，国家在参与国际体育议程设置的过程中，对于制度的制定与变革主要表现为“倡议”和“压制”，即对不合理、不公正体育议程发起变革倡议，抑或是对于蚕食自身利益的体育议程进行压制。我国在国际体育议程设置方面还是一个“非均衡的参与者”，应从破解内部阻力、平衡外部压力和克服自身缺陷3个方面着手，逐步提升我国国际体育议程设置能力。

国家国际体育话语权的提升是一个长期、复杂和动态的过程。除此之外，探讨国际体育议程设置能力提升的相关研究，还可以从非体育因素的影响机制和不同层次参与主体的差异化作用等方面展开：1）分析由国家经济能力、文化软实力等因素构成的综合国力对我国提升国际体育议程设置能力的影响。正如Bourdieu（1988）所言，“将体育实践视为一个相对自治的空间是完全合理的，但我们不能忘记，这个空间是不会单独行动的力量的场所。”国家体育综合实力并非国际体育议程设置能力的决定性因素，而是由国家的综合国力、参与国际体育制度建设的意愿和能力等多方面因素构成。2）进一步厘清不同层次主体对国际体育议程设置能力提升的作用。在国家参与全球体育治理的主体包括政府、政治精英、民间社会和体育名人等，这些问题都有待广大体育理论工作者理性探索和科学求证，从而在渐变的国际体育秩序中为我国赢得更多话语权。