任琼辉 刘东斌 吴雁平

摘  要：新修订颁布的《档案法》将档案的封闭期缩短至25年，扩大了档案的开放利用。本文以新修订《档案法》开放利用限制为解读对象，重点探讨了法律规制下档案“用有度”的含义、主要特征及新修订的《档案法》对档案“用有度”规制的主要内容。

关键词：档案法;用有度;法律规制;档案利用

Abstract： The newly revised Law of Archives shortened the closed period of Archives to 25 years and expanded the open use of Archives. This pager takes the newly revised Archives Law as the object of interpretation， and focuses on the meaning and main features of the 'Restrictions on the Use' of Archives under legal regulation， and the main content of the newly revised Law of Archives on the use of Archives.

Keywords： The Law of Archives; Restrictions on the Use of Archives; Legal Regulation; The Use of Archives

2020年6月20日通过了修订后的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）增加了许多新的内容，有很多亮点，有些还是历史性的突破，为方便广大档案利用者利用更多的档案奠定了法律基础。

当然，我们在关注《档案法》的变化外，也应关注其不变之处。新《档案法》将档案封闭期由30年改为25年，但并没有取消档案封闭期。对于不变的档案封闭期，其背后的原因是什么，值得探讨。

档案封闭期的存在其根本原因是档案“用有度”。本文旨在通过对新《档案法》中有关档案利用的法律条款的分析，阐明档案“用有度”的含义及具体内涵，为认识法律规制下的档案、档案工作和新《档案法》颁布后开展档案利用工作提供借鉴。

1 对档案“用有度”的理论阐述

1.1 档案“用有度”含义。要深刻理解档案“用有度”，需要对这一概念进行深入剖析。档案“用有度”就是对档案的利用要控制有度，并不是想利用什么时间形成的档案就可以利用什么时间形成的档案，也不是想利用什么档案就可以利用什么档案，也不是想利用什么地方的档案就可以利用什么地方的档案，而是必须按照有关规定来利用档案。[1]

所谓“度”是指判断事物某方面性质所达到的程度，哲学意义上主要指事物保持自己质的数量界限。在档案利用中“度”的含义主要是指限度，即档案的利用要限制在一定的范围内，既能保障档案充分开放利用，又能避免档案不当利用而造成的不利影响。

所谓档案“用有度”，即对利用档案要把握一定的尺度，做到利用控制有度。换句话说，档案“用有度”指档案的利用要做到控制有度，利用档案应该严格依据相关法律法规的规定，履行相关程序的前提下在特定的时间、特定的空间内，利用特定范围的档案。

对档案的控制利用可以采用多种方式，如设立档案封闭期，利用档案要凭借合法证明，同时遵守档案利用流程等。

档案的开放利用问题，历来受到学界的普遍关注。对档案开放利用，往往存在两种误解，一种认为档案开放程度越大越好，档案可以像其他信息一样不设置封闭期即可开放;另一种认为档案不能随便开放，应对档案设置较长的封闭期，最大程度地限制利用。殊不知，造成两种截然不同观点的原因是未能科学认识档案性质。

对于档案开放利用而言，一味强调“越长越好”或者“越短越好”都是片面的，都是没能把握好档案利用的“度”。无论从《档案法》来看待政府信息公开，[2]还是基于《政府信息公开条例》来看档案开放，都说明政府信息公开与档案的封闭之间存在矛盾。

如果忽略了档案与政府信息的本质区别，那么必然造成与档案开放利用的混淆。实际上设置档案封闭期制度是每个政府信息公开国家所共同遵循的，它与政府信息公开制度并不矛盾。[3]

档案的开放利用要受到封闭期限的规制。如英国、法国、德国、美国等国家，[4][5][6][7]为了控制档案的利用而通过立法对档案设置封闭期。

从短时间内是为了限制使用，从长期来看，则是为了更好地利用档案。如澳大利亚档案工作者认为，实行封闭期制度除了有利于维护国家和公民的利益外，还有五点实际意义。一是可以使馆藏档案迟早都能向社会公众开放;二是既有利于利用者开展研究，又有利于保证公共文件的质量。三是有利于档案馆与档案移交机关保持信任关系，不断丰富馆藏。四是既有利于保障档案安全，又有利于开展公众服务。五是可以使档案人员在研究者和档案形成机关之间，在保护隐私权和自由利用信息权之间保持独立的立场。[8]

由此可见设置封闭期是必然的，也是合理的。封闭期的存在，对保护档案，控制档案的利用具有重要作用。控制利用档案实际是为了更好、更安全地利用档案。这一点，从国外档案“用有度”的实践中得到验证。

1.2 档案“用有度”的国外实践。通过对国外部分國家档案法律调查发现，设置档案封闭期是世界通用的做法，对档案的利用都要受到严格的控制。

随着社会的发展，档案的封闭期有缩短的趋势，但是，并没有取消的趋势，甚至在某些方面还有延长的趋势。档案的开放利用并非不设置条件，而是依据法律法规，在严格开放审核的基础上，将限制降到了最低。

实际上，在各国档案开放实践中，在缩短绝对封闭期的同时，也提高了档案的相对封闭期。这也预示着档案的封闭期限，除了要参考法定的封闭期外，还要根据档案的内容、性质、影响等具体确认。换句话说档案的封闭期并非固定的，而是有条件的，相对灵活的。我们通过文献调查[9][10][11][12][13]，整理了部分国家档案封闭期变化统计表，如表1所示。

表1 部分国家档案封闭期变化统计表

通过对法国、英国、德国、俄罗斯等国针对特殊档案的利用限制可知，特殊档案封闭期还有延长趋势。即，一般档案封闭期从短，特殊档案封闭期从长。也就是说，国外档案开放利用中，摒弃了档案封闭期限的平均主义，细化了档案封闭期的等级。

可见，通过设立档案封闭期来对档案“用有度”进行规制，并非我国的原创，而是世界通用的规则。尽管不同国家在控制档案利用方面，存在封闭期长短限制、例外情况的限制及利用程序等差异，但都比较重视对档案的控制利用。

从这一点来讲，在档案利用限制方面，国家与国家之间没有本质的区别，仅有限制程度的不同。

1.3 档案“用有度”的发展。有学者指出，档案封闭期制度经历了永久封闭、秘不示人，规定封闭期、有限制利用，缩短、消灭封闭期的分层分类管理三个阶段的演变。[14]

即使是政府信息公开，也设置了不公开的条件，如2007版《政府信息公开条例》第十四条规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”而在新修订的2019版《政府信息公开条例》在第十四条、第十五条、第十六条细化了政府信息公开的例外情况。从某些方面看是更严了，限制的面也更宽了。

虽然，政府信息以“公开为常态，不公开为例外”为原则，但是，其例外的内容并不少，面也不窄。

開放与封闭并非一对不可调和的矛盾，在档案利用中必须处理好二者的关系。档案的封闭为档案开放创造了条件，是档案利用的前提。未来档案利用越来越开放，必然意味着档案限制利用越来越严格。

换句话说，只有妥善做好档案“用有度”的规制，才能最大程度开放档案。同样地，随着社会的进步，档案“用有度”将朝着以下方向发展，以档案的封闭期控制为前提，通过对档案类别的细分，内容的科学审查，来制定档案利用的限制措施。

2 “用有度”的历史演变

2.1 “用有度”的规制基础。1987版《档案法》颁布实施，奠定了档案法对“用有度”规制基础。对档案“用有度”的规制，1987版的《档案法》用了一章5条，占全部27条的18.5%，近五分之一。

一方面1987版《档案法》为综合档案馆档案的开放利用提供了法律依据，保障了不同主体对档案的利用权;另一方面还通过设置档案封闭期、明确利用流程、保障优先利用权、规定档案公布以及档案利用形式等主要方面对档案“用有度”进行了规制。

可以说1987版《档案法》是中国自建国以来档案实践的经验总结，也是档案法治建设经验的集中体现。1987版《档案法》奠定档案“用有度”规制的核心内容和基本框架。在此后的法律实践中，虽然在档案开放利用实践中遇到了种种问题，但是为确保档案安全起到了重要的作用。

2.2 “用有度”的实施。为适应社会发展需要，优化档案法制建设内容，《档案法》分别于1996、2016年修正。关于档案“用有度”的规制变化，仅有1996版《档案法》修正时将1987版《档案法》第十九条第二款修改为：“档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。”而2016版《档案法》没有涉及档案“用有度”修改。可见《档案法》两次修正，针对“用有度”的规制，仅补充了“档案馆应当定期公布开放档案的目录”。

档案馆通过定期公布开放档案的目录，对档案“用有度”在开放利用档案的范围上进行了规范，既明确了开放范围又便于高效利用。同时，《政府信息公开条例》的颁布实施为解决政府信息的开放利用与档案的开放利用之间的矛盾，使其有机协调走向更加科学奠定了基础。

2.3 “用有度”规制的完善。对档案“用有度”的规制是《档案法》关于档案内涵用墨最多的地方，也是变化最大的地方。

与1987版《档案法》比较而言，2020版《档案法》中对“用有度”的规制从封闭期、开放主体、开放流程等方面做出了大幅度的修改。

尽管新修订的《档案法》变化内容较多，还是沿袭了“档案开放与利用”一章，除了对1987版该章每一条都进行了修订外，还增加了3条。修订后的《档案法》共有8条，占全部53条的15.1%，也接近六分之一。可见对新修订《档案法》对档案“用有度”的规制更加全面，也更加完善。

3 新修订《档案法》中档案“用有度”的特征

与1987版《档案法》相比，新修订《档案法》关于档案利用方面修改内容较多，具有诸多新的特征。这些新特征对于档案事业的发展具有重要时代意义。

3.1 特征之一：缩短封闭期限。档案“用有度”的基本特征是设置档案的封闭期。对于档案封闭期的设置，不同国家有各自的实践。

当然，在我国对于档案封闭期，自《政府信息公开条例》颁布后一直受到不少研究者的诟病，多数研究者纷纷建议应当缩短档案封闭期限，也有不少研究者建议直接取消档案封闭期。

不同国家对档案封闭期设置的态度和指导思想并不同。[15]对此我们亟须破除对档案封闭期一味缩短的错误认识。封闭期不是“落后”“闭塞”的代名词，它是“开放”的另一面。

档案开放的发展历程刻下了深深的“封闭期”烙印，封闭与开放相伴而生，并不完全割裂，甚至封闭是开放的一部分。对于封闭期，我们应该秉持理性客观的态度，结合我国国情理性看待此问题。

1987版《档案法》将档案的设置封闭期为30年，而新修订的《档案法》将档案封闭期缩短为25年。要求县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满25年向社会开放。不论是缩短或者延长档案封闭期，都说明一个事实，档案封闭期的存在并不是人为设置的障碍，而是由档案的特性所决定的，是档案的“用有度”要求决定的。

另外，档案原始性和唯一性的特性也决定着档案利用的决定因素是档案保护。开放运动如火如荼，开放知识、开放获取和开放标准等在人们进行创作创新过程扮演着不可或缺的作用。

当然，对于通过开放鉴定，认定为其是“涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案”的，就需要延长25年的封闭期。

4.2 严格档案利用程序。新修订《档案法》第二十三条规定“档案开放的具体办法由国家档案主管部门制定，报国务院批准。”第三十条明确不同类型档案开放审核主体责任。第二十八条要求档案馆“定期公布开放档案的目录”，规定“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案”。

新《档案法》通過明确档案主管部门、档案馆和档案利用者各方责任，规范了档案馆及档案利用者的档案利用流程，为档案依法开放利用提供了保障。

而实际中，对档案开放程序中主体责任如何落实，有效监管和做出科学评价等问题值得学界和法律界深入研讨。[17]

4.3 明确特定主体优先利用权。新《档案法》第三十一条规定“向档案馆移交、捐献、寄存档案的单位和个人，可以优先利用该档案，并可以对档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当予以支持，提供便利。”档案的移交者、捐赠者和寄存者不仅具有该档案的优先利用权，并且对档案是否可以公开利用、什么时候公开利用为宜、哪些部分宜公开、哪些部分不宜公开等提出建议，档案馆应予以支持。

可见对于特定的主体，可以依法优先利用特定的档案，并可以对档案内容提出限制利用的意见，防止档案的不当利用，可以有效保障档案利用有度。

4.4 确保档案利用依法开放实施。新《档案法》第二十八条第二款规定，“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。”新《档案法》首次明确档案利用者的行政救济权，为档案“用有度”的依法开展提供了重要保障。

赋予档案利用者依法投诉权是新《档案法》的极大进步。档案主管部门可以对档案馆的档案利用工作进行监督指导，如果档案馆不履行、违规履行、不当履行档案提供利用职责，导致利用主体的权益受损，档案主管部门有权对其失职行为进行追究责任，确保利用主体和合法权利得到保障。

新《档案法》实施后，档案利用者将成为推动档案依法开放利用的重要力量。档案有关部门应做好应对档案利用的挑战，确保档案利用依法依规开放，在满足档案利用者合法利益的同时，也要保障档案、社会、国家的安全。

5 “用有度”规制下未来档案利用工作的思考

5.1 进一步完善档案开放利用机制，确保档案利用有度。新修订的《档案法》进一步完善了档案开放利用的机制，提出了诸多开放利用的保障措施，为档案开放利用创造了条件。档案开放利用管理控制，需要档案主管部门、档案保管机构、档案形成机构的有机协作。

未来以档案馆为开放主体的档案服务部门应通过拓展服务档案利用者、扩宽服务领域、完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平，积极为档案的利用服务创造条件，简化手续，提供便利。

为此，未来我国档案开放利用应重点做好宏观、中观和微观三个方面的工作。

就宏观层面应以立法为前提，以新《档案法》为依据，结合《行政诉讼法》《政府信息公开条例》等其他法律、法规和规范，制定档案利用具体实施条例，为全国范围内档案开放利用做好法律法规准备。

就中观层面，各地方机构及行业系统应根据档案的性质，依据国家层面的法律法规，制定档案开放利用的地方性规范或者行业指导意见。

就微观层面而言，各档案提供利用的主体应该依据宏观、中观等相关法律法规，结合自身情况制定档案开放利用的具体实施办法，为档案开放利用具体实施提供保障。

通过构建坚实的档案利用服务机制，既确保档案的“用有度”，也尽可能地发挥档案利用的有效作用。

5.2 有力地促进档案馆职能发挥，适应时代发展需要。紧随着档案机构改革的完成，历经磨难、千锤百炼的《档案法》也终于出炉。

本次档案机构改革，全国档案体制发生了新的变化，改变了原来局馆合一的体制，各地基本实现了档案主管部门与档案馆的分离，档案馆也重新回归真正意义的文化事业机构。

而新版《档案法》的实施，将有效地促进档案开放利用，最大限度地发挥档案馆职能。这既是对时代发展呼唤的回应，又是档案馆充分发挥文化事业机构职能的最好行动指南。

档案安全与国家安全息息相关。档案馆在贯彻国家总体安全观，积极做好档案控制利用的前提下，应积极探索发挥档案馆职能，为国家、社会的发展提供最大支持。

5.3 多维度开发档案价值，激发档案文化影响力。档案馆是文化宝藏，馆藏档案记录着人类文明发展的脚步。当今时代，文化软实力具有无限的穿透力，文化影响着人们价值观念，影响着行为方式。

没有文化的教育、就没有文化的认同，就不可能有文化的自信。而在“用有度”的前提下，档案馆通过多维度开发档案，可以充分挖掘档案中蕴含的文化价值，传承发展中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化，增强文化自信，弘扬社会主义核心价值观，进而激发档案文化的影响力。

参考文献：

[1][15]吴雁平，刘东斌.“立有主、收有限、存有期、用有度、销有据”——新修订《档案法》的规制解读[J].档案管理，2020（05）： 25-27+29.

[2]卢小宾，高欢.《档案法》规制下的政府信息公开问题探析[J].档案学通讯，2014（06）： 23-26.

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[11]赵瑞，安小米.档案利用中的个人信息保护研究[J].档案学通讯，2015（04）： 94-100.

[12][14]李敏.档案封闭期的演变历程及特点[J].档案学通讯，2016（02）： 85-89.

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[16]吉云.论档案法适用下的档案利用[D].云南大学，2018：17.

[17]贺军.档案开放程序规制问责探析[J].档案学通讯，2017（06）： 45-49.

（作者单位：任琼辉，中国人民大学信息资源管理学院;刘东斌，濮阳市档案馆;吴雁平，开封市档案馆 来稿日期：2020-10-17）