宋冬林， 邱赛男，范 欣

(1.吉林大学 a. 中国国有经济研究中心；b. 经济学院，长春 130012；2.中国人民大学 经济学院，北京 100872)

一、问题的提出

实现经济高质量发展是我国社会经济发展需要解决的重大实践问题。2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，也是“十四五”规划的启动之年。“十四五”时期是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，是中国特色社会主义迈进新时代的关键时期。东北地区是我国区域发展总体战略的重要组成部分。2003年“振兴东北老工业基地战略”提出以后，东北迎来了10年的黄金发展期，2003—2012年东北地区(1)本文所涉及的东北地区指狭义上的东北地区，仅包含辽宁、黑龙江和吉林三省。经济年均增速高达12.73%，一度领先全国。自2013年以来，东北地区经济增速出现“断崖式下跌”，一度垫底全国。从东北地区的经济总量占全国的比重看，2012年该比重为8.7%，而2018年该比重则下滑至6.2%。东北地区经济增速放缓的深层次原因在于体制性问题和结构性问题。“十四五”时期是我国经济高质量发展的增速换挡期，尚未解决上一轮经济高速增长带来的困境的东北地区又将面临新形势下严峻的考验。那么，东北地区经济高质量发展能力处于什么样的水平？如何克服上一轮经济高速增长带来的困境，适应“十四五”时期高质量发展的要求？面对这些问题，构建东北地区高质量发展评价指标体系，科学地衡量东北地区高质量发展水平，将有利于分析东北振兴的成效和问题，寻找东北地区全方位振兴的着力点和突破口。

破解东北难题，核心问题在于如何进一步深化改革，推动东北地区经济高质量发展[1]。近年来，不少学者纷纷开始对经济高质量发展问题进行定量研究。从既有的研究来看，对经济高质量发展的定量研究主要包括两类：一类采用单一指标加以测度。部分学者从经济发展结构、城乡收入差距、居民幸福感、技术进步、环境治理、社会福利等方面衡量经济发展质量问题。另一类是采用综合指标加以测度。鉴于高质量发展是一个系统性、多层次的综合体系，多数学者从多维度视角构建综合指标评价体系，以测度国家或地区的高质量发展水平。从全国层面看，钞小静和任保平从经济增长结构与稳定性、福利变化与成果分配、资源利用和生态环境代价四个方面出发对全国及各地区经济增长质量进行测度[2]；师博和张冰瑶从发展基本面、社会成果、生态成果出发，对283个地级以上城市的高质量发展特征展开综合评价[3]；马茹等综合分析了中国区域经济高质量发展总体态势及其在高质量供给、高质量需求、发展效率、经济运行和对外开放等五个维度的表现[4]；魏敏和李书昊从经济结构优化、创新驱动发展等十个方面归纳了全国经济高质量发展逻辑主线[5]；刘瑞和郭涛以“五大发展理念”构建了高质量发展指数，并将高质量发展指数应用于东北经济的研究[6]。从特定区域看，杨仁发和杨超基于经济活力、创新效率、绿色发展、人民生活、社会和谐等五个维度构建了长江经济带高质量发展评价指标体系[7]；徐辉等从经济社会发展和生态安全两大方面出发，构建了黄河流域高质量发展评价指标体系[8]。可以看出，针对高质量发展的内涵，不同学者从不同的视角构建了高质量发展的指标体系。事实上，随着国内社会主要矛盾的变化、经济发展方式的转变等，高质量发展的重心也随之转移，内涵不断丰富，仅仅强调经济因素已不合时宜，应全面辩证地挖掘高质量发展的科学内涵。

总体来看，学者们对于高质量指标体系构建的研究已经取得了丰硕的成果，但目前针对东北地区高质量发展的研究尚且不足。由于长期受计划经济的影响，东北地区经济发展具有自身独特性。事实上，学者们基本都是从全国层面出发构建经济高质量发展的指标体系，进而来探讨东北地区经济高质量发展水平问题。这仅仅体现了东北地区经济发展的一般性规律[6]，而忽视了东北地区经济发展的特殊性规律。为此，我们有必要将东北地区经济发展的一般性和特殊性相结合，有针对性地探讨东北地区经济高质量发展问题。

二、东北地区高质量发展的一般性和特殊性

东北地区作为我国重要的区域单元之一，其高质量发展问题本质上是区域发展问题，应遵循区域经济社会高质量发展的一般规律。通过我国经济发展的特征性事实可以发现，东北地区高质量发展受国内经济发展的诸多不协调影响，包括区域经济和产业发展不协调、资源配置中政府和市场力量不协调、资源获取上国有企业和民营企业渠道不协调等[3]。因此，东北地区高质量发展具有与其他区域发展一致的一般性，即必须体现“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念[9]，反映“高效、公平和可持续”的发展目标[10]，根植于“人民美好生活需要”和“不平衡不充分的发展”之间的社会主要矛盾[11]，并满足人民日益增长的对美好生活的全面需求[12]。同时，囿于地缘位置、体制机制等因素，东北地区的高质量发展也具有特殊性，其发展的特殊性在于特定区域经济社会发展的转型问题。综合考虑东北地区高质量发展的一般性与特殊性，本文将从以下四个方面进行详细分析。

(一)经济创造力

经济创造力是指在强调资源禀赋对经济发展贡献的同时，也应重视以新思想、新观念、新方法形成新动能，以期实现经济可持续发展。经济高质量发展不应只体现在提升发展速度上，更要以创造力为依托，注重经济发展的质量和稳定性。长期以来东北社会经济活动主要以国有企业为微观主体，民营经济发展空间不足。然而受制于传统体制机制的束缚，东北地区的国有企业主要以资源型产业为主，过度依赖传统产业，发展活力不足，导致东北地区经济运行相对缺乏创造力。

提高东北经济发展质量，需要加快结构变革，扩大开放，培育形成以创新发展为驱动力，适应新的生产关系变化和新的生产力发展需求的新型微观主体[13]。结构变革方面，东北地区受中国工业化路线的影响，其产业结构的演进一直处于被动调整之中。近年来，由于在产业结构转型、发展接续产业和高新技术产业中投入了大量的物质资本，东北地区的产业结构有所改善，第三产业发展迅速，但人力资本结构和现有体制机制的制约限制了物质资本发挥效率，导致目前东北地区第三产业占比仍低于全国平均水平，亟待形成以二产带动三产、反哺一产的一二三产业融合发展新格局。对外开放方面，囿于资源枯竭、产能过剩等的影响，东北地区应积极寻找外部资源供应，加强产能合作。东北地区与俄罗斯、韩国、蒙古国和日本地缘接近，应以加入“一带一路”建设为契机，深化与地缘相近国家的贸易往来，作为促进东北振兴的重要突破口。创新发展方面，过去东北地区的发展在很大程度上依靠全国重化工业快速发展所需要的能源、原材料和装备制造业，但包括“十四五”在内的相当长一个时期内，都是我国实现创新驱动型发展的新旧动能转换期，这使东北原有优势不复存在，东北地区需增加创新投入，以期带来新的经济增长点，充分发挥创新对经济发展的带动作用。

(二)社会支撑力

社会支撑力泛指除自然资源、经济基础以外的一切社会性动能，着重体现东北地区社会保障完善和民生改善。健全的、高强度的社会支撑力有利于协调各方利益，提高居民幸福感，实现高质量发展。由于创新能力不足，东北地区大部分产业未达到高精尖水准，对劳动人口的素质要求不高，一旦这些结构单一、缺乏接续产业的企业受到外部冲击，就会导致大量低素质人口失业，造成民生和社会保障问题。

针对东北地区的社会支撑力问题，需要使地区间、城乡间的生活差距保持在适度的范围内，人民群众都能享有均等的基本公共服务，共享社会发展成果。党的十九大强调，要“完整准确落实区域协调发展战略，推动实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平有较大提高”。尽管东北地区教育资源相对发达，但资源型企业人均收入较低，人才吸附能力弱，导致劳动年龄人口大量外流，制约了经济发展。同时，城乡之间缺乏经济联系，又导致城乡差距过大，农村居民的民生和社会保障问题相较城市居民更为突出。尽管中央政府对基本公共服务均等化的高度重视为东北地区减轻了经济负担，但能否通过自身发展使城乡收入水平大幅度提高，缩小与发达地区收入水平和生活水平的差距，仍是东北地区未来发展必须面对并应着力解决的一个重大现实问题。

(三)制度保障力

制度保障力是指制度的建设、运行、执行等方面的能力。东北地区受计划经济体制影响的时间较长，政府及国有企业主导着地区资源配置，导致其市场化程度较低、要素流动不充分，并长期处于组织僵化的发展状态，尚未形成适合民营资本发展的营商环境。

摆脱传统体制机制对东北地区高质量发展的束缚，需改变“强政府、弱市场”的发展模式，其本质要求是加强政府自身建设。一方面，地方政府对市场干预力度过强，阻碍了要素资源自由流动和公平竞争，市场无法在资源配置中发挥决定性作用；另一方面，政府对国有企业的干预力度不足，导致地方政府实施的国企改革策略受到空间和权限的双重限制，往往“雷声大雨点小”。同时，国有企业占据大量政府和民间资源，挤压了民营企业的发展空间，民营经济受歧视现象严重。新时代东北地区的高质量发展要在保持国有经济主体地位的情况下，突破既得利益集团的阻挠，让企业按照市场规律而非政府优惠政策来获得竞争优势，形成富有活力和治理有效的市场主体，提高企业竞争力和创新能力。

(四)环境承载力

环境承载力是指在某一时期、某种状态或条件下，某地区的环境所能承受的人类活动的阈值，其从本质上反映了环境与人类社会经济活动间的辩证关系。高质量发展必须控制在环境承载力之内，这样才能通过资源的可持续利用实现社会经济的可持续发展。长期以来东北地区采取粗放型增长模式，这种发展方式长期依赖自然资源且资源利用效率低，引发了资源环境约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题。

以煤炭、石油和矿产资源为主的资源型产业格局使东北地区不仅面临大气、水污染等资源型城市或老工业基地城市普遍存在的环境问题，土壤和生态环境问题也十分突出。事实上，东北地区大部分资源型城市的环境污染和生态失衡远超一般工业城市。企业自身科技创新能力不足，加之政府又缺少有效的调控，导致大部分企业只追求短期利益，重生产、轻保护，在生态环境保护方面形成了严重的历史欠账。无论是人口增加、经济增长，还是福利提高，都必须依靠一定的资源基础和环境容量来支撑。近年来，东北地区大力推进环境保护，并取得积极成效，但从总体上看，环境承载力仍然滞后于经济社会发展。实现永续发展的长远需要，正倒逼东北地区必须大力推行绿色制造，强化节能减排降碳，摒弃粗放的传统发展模式，形成高质量的发展格局，引领发展方式根本转变。

三、东北地区高质量发展指标体系的构建

(一)东北地区高质量发展指标体系构建

鉴于东北地区经济发展的一般性规律和特殊性规律，我们遵循全面性、客观性、数据可获得性等原则，构建了包含经济创造力、社会支撑力、制度保障力和环境承载力4个二级指标及15个三级指标的东北地区高质量发展指标体系，并根据已有研究成果，构建相应的四级指标，各指标设定及衡量方式详见下表。

表 东北地区高质量发展指标体系

2.社会支撑力。研究选取区域协调、公共服务和成果惠民三项评价指标加以衡量。其中，区域协调采用地区协调发展和城乡协调发展两个指标反映，具体用各地级市人均GDP与全国人均GDP的比值表示地区协调发展，城镇常住居民人均可支配收入与农村常住居民人均可支配收入的比值表示城乡协调发展。公共服务用医疗设施完善度、文化设施完善度和交通设施完善度三个指标衡量，(5)公共服务主要包括教育、医疗、文化和交通等，由于人力资本结构指标与教育设施完善度指标具有相似性，为防止同类指标重复，未将教育设施完善度指标纳入指标体系。具体用人均医疗卫生机构床位数表示医疗设施完善度，人均拥有公共图书馆图书藏量表示文化设施完善度，人均道路面积表示交通设施完善度。成果惠民通过收入福利、就业稳定和社会保障三项指标反映，具体用城镇常住居民人均可支配收入与农村常住居民人均可支配收入两项指标表示收入福利，失业率表示就业稳定，社会保障和就业支出占地方财政一般预算支出的比重表示社会保障。

3.制度保障力。研究选取要素流动、资源配置和营商环境三项评价指标衡量。要素市场化改革是我国当前经济体制改革的重点攻关领域，要素市场化程度越高，说明要素自由流动越强，故采用要素市场一体化程度表示要素流动。在要素市场一体化的测度中，我们从一般的柯布—道格拉斯生产函数出发，借鉴商品市场一体化中常用的相对价格指数法加以测算[14][15]。资源配置以土地生产率和能源生产率两项指标来反映，(6)一般采用资本、劳动、土地和能源生产率反映资源配置效率，由于全要素生产率指标与资本生产率和劳动生产率具有相关性，为防止同类指标重复，未将资本生产率和劳动生产率指标纳入资源配置指标体系。具体采用每单位播种面积的粮食产量表示土地生产率，万元GDP能耗表示能源生产率。营商环境以经济主体多元和政府干预力度两项指标来反映，具体采用非国有企业工业总产值占工业总产值的比重表示经济主体多元，地方政府干预力度通常用财政支出占GDP的比重衡量。考虑到财政支出中教育支出部分通常不能对市场或经济直接产生影响，本文用政府支出扣除教育支出后的部分来衡量政府干预力度。

4.环境承载力。环境承载力是衡量人类社会经济活动与环境是否协调的重要指标，是经济高质量发展的重要组成部分。在此，我们遵循体系构建的典型性、代表性、综合性等原则，参考有关成果[16][17]，选取生态环境承载力、水环境承载力、大气环境承载力和土壤环境承载力四项评价指标来衡量环境承载力。具体来看，采用建成区绿化覆盖率反映生态环境承载力，单位GDP废水排放量反映水环境承载力，单位GDP二氧化硫排放量反映大气环境承载力，工业固体废物利用率反映土壤环境承载力。

(二)测度方法与数据来源

2.数据来源。数据主要来自东北三省各省市统计年鉴、国民经济和社会发展统计公报、统计局官网、专利云数据库，以及《中国区域经济统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》《中国城市统计年鉴》。在不影响最终结果的前提下，对少部分缺失数据采用移动平均法进行填补。文中所涉及的GDP均为实际GDP，其他相关经济指标均以2009年为基期进行平减，以消除通货膨胀的影响。

四、东北地区高质量发展的趋势分析

(一)东北地区高质量发展水平的时空演变

根据上述测算方法可得2009—2017年东北地区高质量发展水平。从下页图1中可以看出，一方面，东北地区高质量发展水平虽整体呈上升趋势，由2009年的0.144上升到2017年的0.176，上升了22.2%，但仍处于较低水平，具有较大上升空间。这是由于制约东北地区高质量发展的深层次体制机制问题仍然没有彻底解决，产业结构单一、体制机制僵化和微观主体缺乏活力等问题仍然存在。另一方面，东北地区高质量发展水平在2014年出现小幅度降低，直到2016年才恢复上升趋势。尽管上一轮东北振兴战略取得了显著成效，东北地区高质量发展水平由2009年的0.144上升到了2013年的0.158，但此时东北地区的发展在很大程度上依靠全国重化工业的快速发展以及中央政府的大量项目投资，这种发展方式极易受市场和环境变化的制约，虽然可以在一段时间内支撑东北地区的快速发展，但难以实现长期可持续发展。进入新常态以来，国内经济增长“变速换挡”，大宗产品的国际市场价格大幅下跌，重化工业增速下行，能源、钢铁和传统装备制造业遭受严重冲击，长期没有解决好的传统产业发展困境和老工业基地深层次矛盾集中爆发，导致高质量发展水平由2013年的0.158下降至2015年的0.151。此后，为适应新时代高质量发展要求，东北地区开始转而追求经济质量发展，经济发展方式也由过去的规模速度型转变为质量效率型，2016年新一轮东北振兴战略实施以来，东北经济社会发展呈现积极向好的态势，高质量发展水平恢复上升趋势。

图1 2009—2017年东北地区高质量发展水平趋势图

从不同省份看，各省高质量发展水平走势与东北地区整体走势基本一致，但各省份之间发展差距不断扩大。具体来看，辽宁省高质量发展水平最高，逐渐成为东北地区高质量发展的“领头羊”，其次是吉林省，黑龙江省高质量发展水平最低。国家实施振兴东北等老工业基地战略以来，东北的整体经济发展取得了一定的成就，但内部发展差异呈扩大趋势。其原因在于：第一，地理区位。辽宁省既沿边又沿海的独特区位使其在对外开放等方面相对于黑龙江省、吉林省具有明显优势。第二，要素禀赋。黑龙江省和吉林省的经济发展主要依托石油、煤炭等资源，但随着经济发展转型以及绿色发展的要求，黑龙江省和吉林省部分市县的发展后劲不足。而辽宁省内资源型城市相对较少，转型压力相对较小。第三，通达性。辽宁省建有东北地区最发达、最密集的综合运输体系，东南沿海地区通达性较高。而黑龙江省和吉林省交通设施相对落后。

为更好地分析东北地区高质量发展的空间分布格局，使用ArcGIS 10.7软件对2009年和2017年东北地区34个地级市的高质量发展水平进行可视化分析，(8)由于版面原因图略，如有需要请向作者索取。结果显示，从2009年到2017年，东北地区各地级市高质量发展水平均显著提高，呈现以沈阳、大连、长春、哈尔滨为中心城市，并不断带动周边城市发展的格局。2009年，黑龙江省哈尔滨高质量发展水平最高，齐齐哈尔、大庆、牡丹江、佳木斯的高质量发展水平均超过平均水平；(9)2009—2017年东北地区34个地级市整体高质量发展水平的平均值为0.15。吉林省长春高质量发展水平最高，吉林、四平、辽源、通化均超过平均水平；辽宁省沈阳和大连高质量发展水平相对较高，抚顺、锦州均超过平均水平。2017年，东北地区高质量发展的空间格局相对变化不大，沈阳、大连、长春、哈尔滨仍是高质量发展的中心城市，大连成为东北地区高质量发展水平最高的城市，且中心城市的辐射效应不断扩大，双鸭山、白城、盘锦、本溪、阜新、鞍山、营口、辽阳、丹东的高质量发展水平也超过了平均水平，辽中南城市群和哈长城市群(10)辽中南城市群以沈阳、大连为中心，包括鞍山、抚顺、本溪、丹东、辽阳、营口、盘锦等城市；哈长城市群以哈尔滨、长春为中心，包括大庆、齐齐哈尔、绥化、牡丹江、吉林、四平、辽源、松原、延边朝鲜族自治州。的区域协调效应显现。

(二)不同维度下东北地区高质量发展的趋势分析

根据经济高质量发展评价指标体系及上述测算方法，本文测算得到2009—2017年东北地区经济创造力、社会支撑力、制度保障力和环境承载力四个维度的时序演变特征(见下页图2～图5)。

经济创造力方面，东北地区的经济创造力虽经历了2013年的小幅回落，但整体呈上升趋势。其中，各省经济创造力的走势与东北地区整体走势基本一致；辽宁省的经济创造力最高，在2013年甚至超过了环境承载力，成为辽宁省高质量发展最大的助推器，但2013年之后经济创造力的贡献率开始回落。进入新常态后，经济增长的动力由要素驱动、投资驱动转向创新驱动，由外生性的追加投资和政策扶持向内生性的制度创新与技术创新转变，东北地区支撑过去经济增长的重化工产业产能过剩严重，适应新常态的产业成长不足，因而失去了结构调整和实现创新发展的先机，经济创造力的下降也就成为基本事实。2016年新一轮东北振兴方案出台，国家宏观调控以及东北地方政府的积极响应使得东北地区的经济发展方式发生转变，为东北经济创造力长期稳定发展奠定了基础。

图2 东北地区高质量发展分维度时序变化 图3 黑龙江省高质量发展分维度时序变化

图4 吉林省高质量发展分维度时序变化 图5 辽宁省高质量发展分维度时序变化

社会支撑力在这一期间呈波动上升趋势，由0.025上升到0.039，且各省变化趋势与东北地区整体走势基本一致。这说明东北地区与国内其他区域的差距以及自身的城乡差距均不断缩小；基本公共服务水平和社会福利水平显著提高，人民可以更大程度地享受社会经济发展成果。但东北地区的社会支撑力的整体水平不高，仍存在较大上升空间。整体经济发展水平、公共服务设施配置等仍明显落后于国内其他城市制约了东北地区社会支撑力的提高。随着城乡居民基本公共服务诉求的不断增加，如何建立健全公共服务长效制度、提高均等化普及程度，对东北地区发展提出了新要求。

制度保障力方面，东北地区制度保障力在四个维度中对高质量发展贡献最小，且整体呈下降趋势。东北地区制度保障力在2009—2011年间出现了大幅度下滑，从0.026下降到0.015，下降了42.3%，2012年后虽一直有小幅度波动，但整体呈下降趋势。这表明东北地区政府急需进一步简政放权，削弱地方保护以促进资源的跨区域流动和优化配置。与此同时，民营经济体制机制转换较为缓慢、国有企业改革相对滞后、民营经济发展政策效果偏弱等均制约了东北地区制度保障力的提高。

环境承载力在高质量发展的四个维度中表现最好，说明东北地区高质量发展主要依靠其资源优势和生态优势。东北地区的城市结构是以老工业基地城市和资源型城市为主的单一结构，其发展主要依靠东北地区的工业化优势和资源存量。东北地区虽致力结构调整，但重化工业在经济中的主体地位没有变。研究样本期内，东北地区环境承载力变化大致分为两个阶段：第一阶段为2009—2016年，此时东北地区的环境承载力相对稳定，说明在此阶段东北地区的高质量发展仍在环境可承受范围之内；第二阶段为2016年之后，在此阶段东北地区的环境承载力开始呈现上升趋势。可见自《东北振兴“十三五”规划》出台以来，东北地区积极践行绿色发展理念，优化产业结构，加大创新投入，高质量发展的资源环境代价不断降低，环境承载力不断提高。

五、结论及政策建议

新时代振兴东北的核心目标是实现东北地区高质量发展，结合本文研究结论，“十四五”时期东北经济高质量发展的主攻方向主要有以下三个方面。

第一，加强城市之间的经济联系，以核心城市群引领区域高质量发展。以开发区为抓手，强化沈阳、大连、长春、哈尔滨4个中心城市的带动作用，促进以辽中南、哈长为代表的城市群协调发展，构建立体化、一体化城市群样态，推动整个地区新一轮的产业集群发展和人才集聚，利用东北地区城市间相似的文化背景和民生风俗，加强城市群的市场一体化建设，这将是东北发掘区域经济增长新动力、促进经济增长极点多样化、实现长期可持续发展的关键举措。

第二，推进生态城市建设，以提高东北地区环境承载力。研究结果表明，环境承载力对东北地区高质量发展贡献最大，因此，东北地区的高质量发展要以生态文明建设为重点，大力开展能源革命，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，并利用市场机制，以尽可能少的资金投入取得尽可能大的环境效益。

第三，加大政府改革力度，为高质量发展提供更多的制度保障。针对东北地区的制度保障力连年走低问题，要完善政府经济调节和监管，做到放活与管好有机结合。一方面，应减少政府的不必要干预，向市场放权，给企业松绑，营造规范有序的市场秩序和公平合理的竞争环境；另一方面，政府应发挥克服市场失灵方面的优势，对市场进行有效监督，防止不正当竞争，建立有序竞争的市场体系，为完善土地、劳动力、资本、技术和数据等要素市场化配置提供条件。