池晓辉，张建鹏，罗 鑫

（1，2，3 复旦大学经济学院，上海 200433）

一、引言

区别于以市场为导向的西方国家，中国的城市化进程主要由政府主导推进（李强等，2012）1所谓政府主导，表现为从中央到地方政府对于城市的设置、规划、选址、土地使用的审批、土地功能的改变、基础设施建设等有着严格的审批和直接决定的权力（李强等，2012）。在早期，中国政府为发展重工业经济，通过户籍制度限制农村人口向城市迁移；而20世纪90年代中后期，中国改革开放进入新阶段，大批农村剩余劳动力加速向城市第二、第三产业转移，城市化进程开始加快。。在这一过程中，地方政府垄断国有土地供应，利用土地筹措资金从而发展经济。在早期，地方政府通过低价出让工业用地的“以地引资”模式来促进工业化与基础设施建设（Wang et al.，2011；Tao et al.，2014），后来通过高价出让商住用地的“土地财政”模式（Lichtenberg and Ding，2009）对工业用地进行横向补贴并继续将资金投入城市建设。在这两种模式下，地方政府大体依靠相关税费及预算外的土地出让收入发展经济，虽然面临着土地价值下降带来的财政风险，但并不会带来系统性金融风险。

然而，2008年的金融危机彻底改变了中国地方政府土地经营行为，“土地金融”模式孕育而生。具体而言，随着中央政府推出“四万亿刺激计划”和放松金融监管，地方政府利用财政拨款或土地注入的方式纷纷成立融资平台。受限于《预算法》约束，融资平台成为了地方政府最重要的融资工具。在实践中，地方政府首先通过土地注入或直接出让的方式向融资平台注入土地资产，随后融资平台通过抵押土地向银行贷款或在金融市场发行债券等方式筹措资金。……