上海市人民检察院第二分院课题组

（上海市人民检察院第二分院， 上海 200070）

依法行政是依法治国理念贯彻实施的重要环节，如何规制、监督行政权力，确保其在宪法和法律的框架内合理运行，将成为法治国家建设成败的决定性因素之一。行政规范性文件是行政机关开展行政执法活动的重要依据，构建完整的行政规范性文件监督体系，有助于厘清行政权力的边界，防止行政权力的肆意膨胀和异化。检察机关作为我国宪法所确定的法律监督机关，应当在上述监督体系的构建中发挥应有的作用。

一、行政规范性文件存在的问题

行政规范性文件是指：“除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”①参见《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发[2018]37号）。

与行政法规、行政规章相比，行政规范性文件虽然效力层级较低，制定程序也缺乏有效规制，但由于各种复杂的原因，其在制发数量、适用范围、适用频率上远远超越了行政法规和规章。行政规范性文件作为行政权力的重要载体，其制定和实施的过程也难免存在权力不当行使甚至被滥用的风险。这主要表现在以下几个方面：

第一，某些规定的事项超越权限范围。……