刘青哲,张 乾

(1.上海对外经贸大学 法学院,上海 201620;2.福州大学 法学院，福建 福州 350108)

一、我国消费公益诉讼原告主体范围的现状

近年来,群体性的消费侵权案件影响巨大,侵害消费者权益的事件层出不穷。此类案件呈现“小额分散”的特点,受害人多、影响范围广,但消费者个人受到的损失较少,公民提起私益诉讼保护自身权利的积极性和诉讼效益不大。随着我国民事公益诉讼制度的确立和发展,消费公益诉讼成为保护消费者的新途径。2014年《消费者权益保护法》明确消费公益诉讼的诉讼主体,即中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会。2017年《民事诉讼法》将检察机关提起民事公益诉讼制度确立下来。消费公益诉讼制度施行六年多来,相比环境公益诉讼案件的庞大数量,消费者协会提起消费公益诉讼案件的数量屈指可数。与环境公益诉讼已经在全国打了多起“大胜仗”相比,我国消费公益诉讼的案例较少,胜诉率较低,仍处于探索阶段。根据检察机关公布的统计结果,在653件检察机关提起的公益诉讼中,只有7件是食品药品安全领域的案件,占全部案件的1.1%。[1]从该数据分析来看,食品药品安全领域的案件较之生态环境和资源保护领域的475件,数量少之又少。

在我国,消费者协会和国家检察机关是依法可以提起消费公益诉讼的主体。消费者协会作为原告和我国国情是分不开的,中国消费者协会为监督商品和服务、保护消费者的合法权益而设立,所以具备主体的适格性。[2]中国消费者协会有中央的财政拨款,具有提起消费公益诉讼的能力。同时,为解决消费者组织在一些情形下无力进行消费公益诉讼、消极对待公益诉讼的难题,法律赋予国家检察机关在食品药品安全领域提起诉讼的权利。但法律只规定了国家检察机关在没有法律规定的组织提起诉讼时才可以提起诉讼,这体现了国家检察机关提起消费公益诉讼的补充性、谦抑性。

但是,只有消费者协会和国家检察机关作为原告存在较大的弊端。一是消费者协会是我国政府批准设立的全国性社会团体,运行资金主要来源于政府财政拨款,其往往挂靠在相应级别的工商部门下,具有“半官方”的性质,缺乏灵活性,难以攻击新型、复杂的侵权。[3]当国家的消费政策或当地的消费保护政策侵害消费者利益时,消费者协会可能会过多考虑政府的因素而忽略消费者的合法权益。二是法律规定省级以上消费者协会有权提起诉讼,我国省级以上消费者协会过少,面对全国众多的侵害消费者权益的行为,不能做到面面俱到。三是国家检察机关作为国家机关,对于消费者的实际诉求了解较少,并因其提起诉讼的谦抑性而不能第一时间提起诉讼，以保护消费者。因此,将公共利益的维护全部寄托在少数组织身上是不切实际的,我国消费公益诉讼的原告范围过于局限，导致无法有效保护消费者的合法权益。

二、消费公益诉讼原告主体范围的扩张

(一)公益诉讼的产生对“直接利害关系人”理论的挑战

在诉讼法理论中,对于原告的资格,通说采用“当事人适格理论”,即在具体的诉讼中,有资格以自己的名义成为原告或被告,因此受到案件判决约束的当事人。[4]根据该理论,只有案件的“直接利害关系人”才能成为原告。但是在有些案件中,受害人不是特定的“直接利害关系人”,而是一个群体,涉及到“公共利益”,如劣质商品的销售不仅会危害购买商品的消费者权益,而且也潜在地危害着全体消费者的权益。在侵害消费者公共利益的案件中,仅允许“直接利害关系人”对侵权行为提起诉讼存在种种弊端:第一,提起诉讼的成本较高。消费公益诉讼中受到侵害的人数虽多,但是每个人的损失较少,导致诉讼费用等可能超过自身损失。第二,诉讼双方的力量悬殊。消费者是弱势群体,不能与商品服务提供者的经济实力和信息资源相抗衡。第三,对潜在受害者的保护不周。对于消费者公共利益的侵害,往往存在潜在的受害者,即使某些受害人的诉讼请求得以实现,潜在受害人的利益却得不到有效的保障。

(二)公益诉讼原告范围扩张的理论

传统的当事人适格理论不能适应社会的发展,对于新出现的公益诉讼无法解释。公益诉讼制度出现后,一些学说也相继为该制度提供理论支撑:一是诉的利益理论,诉的利益是原告谋求判决时的利益,只要有诉的利益,就可以被认为是适格当事人。[5]二是公益诉权理论,是指在社会公益遭到损害,从而使得个人利益因共同利益遭到破坏而不能实现的情况下,人们有权提起公益诉讼,保护个人利益在公共利益实现时而得以救济。三是诉讼信托理论,是指全体国民交给国家信托管理的公共利益受到侵害时,国家有义务保护信托的公共利益不受侵害,由于国家不可能事事都亲自起诉,于是将诉权分配给检察机关以及法律规定的社会组织来具体实行。[6]上述三种理论是公益诉讼原告范围扩张的理论根基,其中公益诉权理论解释了公民拥有公益诉权,可以提起公益诉讼;诉讼信托理论为法律规定的机关、组织提起公益诉讼提供了理论支撑。

(三)公民拥有提起消费公益诉讼的权利

在消费公益诉讼中,无论是法律规定的社会组织还是国家检察机关,均是基于公民的委托或信托提起消费公益诉讼的。公民个人是社会公共利益的载体,是公共利益的直接受益人和直接受害者。[7]因此,公民应当是公共利益诉求的行使者,不能否认公民在理论上有公共利益的诉权。公益诉权理论说明个人利益在公共利益实现时而得以救济,而公共利益同样依赖公民个体行使公益诉权来实现。公益诉讼并不意味着是“公权机关诉讼”,而是诉讼目的是为了公共利益。公共利益是由万千公民的“私益”集合而成。消费公益诉讼鼓励公民参与到法律实施中来是法治的应有之义。公共利益的实现授权给私主体来实现,其效果比只授权给政府部门或社会组织来实现的效果要好。当然,并不是所有公民都愿意行使这项权利,为大多数人谋福利的往往是一小部分人,只有将维权的重任交给有能力的人,才能保证大多数人的利益得以实现。

三、域外消费者集体诉讼制度对起诉主体的规定

鉴于消费者权益受侵害的小额分散的特点,消费者自身难以寻求救济,域外亦在不断研究与实践群体诉讼制度。美国的消费者集体诉讼制度、以德国和法国为代表的消费者团体诉讼制度、英国的检举人诉讼制度是域外消费群体诉讼制度的代表模式,三种模式虽有不同,却均能有力地保障消费者的权益。在欧洲大陆,以德国为代表的国家基于诉讼信托理论,将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体,比如赋予消费者团体诉权。英国的群体诉讼制度主要由检察长提起,检察长为“检举人”,也称为“检举人诉讼”。此时检察长代表国王,阻止违法行为,维护公众利益。

现代意义上的公益诉讼制度发源于美国,美国的消费者集体诉讼极具特色,强调公民在诉讼中的重要作用。所谓集体诉讼制度,是指在一个大规模的群体与一个事实有利害关系的场合,一人或数人可以作为代表，而不必联合集体中的每一个成员起诉的一种诉讼方式。[8]美国的集体诉讼制度规定于1996年的《联邦民事诉讼规则》(Federal Rules of Civil Procedure)第二十三条。该条文从集体诉讼的起诉条件、通知程序、律师费用等方面作了详细规定。美国的消费者集体诉讼具有以下特点:第一,诉讼代表人必须是集体中的一员,而且不必经过所有利害关系人的同意即可代表全体成员进行诉讼。第二,“明示退出、默示加入”规则。集体成员在收到法院通知后,可以“明示退出诉讼”,如果成员不提出退出的要求,则集体诉讼的法律后果将对他们产生法律效力,其个人亦失去了另行起诉的权利。第三,实行惩罚性赔偿制度。第四,“胜诉酬金制度”的运用激发律师动力。所谓“胜诉酬金制度”,即律师只会在诉讼胜利时收取报酬,报酬可达当事人获得赔偿金额的三分之一,由于美国施行惩罚性赔偿制度,往往金额巨大,所以律师的酬金也便是巨额报酬。因此在实践中,美国的集体诉讼常常由富有经验的律师发起,律师往往主动去寻找可能产生的集体诉讼纠纷，并征集集体诉讼的成员。美国消费者集体诉讼允许公民作为原告,大大激发了公民维权的热情,也激励了律师能够以自己的专业知识和社会良知为消费者维权,这直接影响了集体诉讼的实效,集体诉讼的胜诉率大大提高。

从大陆法系和英美法系的消费者群体诉讼模式来看,虽然每个国家的法律制度不尽相同,但公民个人、社会团体、国家检察机关等作为原告提起消费公益诉讼,均扩大了传统意义上的原告范围,取得了较好的实践成果。我们国家的消费公益诉讼已经确认消费者协会和国家检察机关的原告资格,但没有承认公民作为原告的资格,应借鉴美国的消费者集体诉讼模式,让公民可以在消费公益诉讼中发挥其不可替代的作用。

四、确定公民提起消费公益诉讼原告资格的意义

(一)公民提起消费公益诉讼与代表人诉讼的不同价值

由于同样具有当事人不确定、判决效力具有扩张性的特点,公民提起的消费公益诉讼和当事人人数不确定的代表人诉讼往往被混淆,实际两者有着很大的不同。两者的区别在于:(1)诉讼目的不同。代表人诉讼维护的是“私益”,而公益诉讼是为了维护社会公共利益。(2)“直接利害关系”限制不同。代表人诉讼提起主体必须与案件有“直接利害关系”,而公益诉讼突破了“直接利害关系”的限制。(3)诉讼程序不同。代表人诉讼仍然需要其他权利受侵害者参与诉讼活动,如权利登记、投票推选、确认诉讼行为等,而公民提起消费公益诉讼允许其他权利受侵害者默示同意公益诉讼代表人的诉讼行为。

(二)公民提起消费公益诉讼可以弥补“官方组织”提起消费公益诉讼的不足

我国法律已经规定了省级以上消费者协会和国家检察机关可以提起消费公益诉讼,但是在司法实践中运用效果差强人意。省级以上消费者协会、国家检察机关“高高在上”,并没有贴近消费者的生活,对于许多侵害消费者的行为没有及时保护。消费者协会、国家检察机关代表着政府监管,如果将公益诉权完全交给一个具有“半官方”性质的组织和一个“官方”国家机构明显不妥,平行于政府救济消费者的一条渠道也就丧失了;另外，诉讼提起主体“一元化”也会导致垄断,出现诉讼不积极、利益交易等行为。[9]消费者是商品的购买者,对于加害方的侵权行为、造成的损害后果最为清楚,掌握着最一手的证据和信息,具有消费者协会、国家检察机关不具有的优势。

(三)公民提起消费公益诉讼可以充分发挥律师的作用

赋予公民消费公益诉讼原告资格可以发挥律师在消费公益诉讼中的重要作用。在美国,律师在集体诉讼中发挥着不可替代的作用,律师具有专业能力和职业便利,也往往因为胜诉后可以得到报酬而全心全意地为消费者谋取司法救济，同时也并不排除律师基于正义理念而为消费者群体维权。当然,对律师可以在消费公益诉讼中获利的批评也有很多,认为消费公益诉讼最后被滥用,沦为律师获利的工具。但律师滥诉的行为完全可以依靠制度设计、法院监管而规避。通过胜诉酬金制的激励使律师为消费者群体服务的积极影响超过其带来的负面意义。赋予公民消费公益诉讼原告资格后,律师可以以公民身份提起诉讼,向社会征集权益受侵害的消费者,利用专业知识为消费者维权。

五、公民提起消费公益诉讼的实现路径

公民提起消费公益诉讼的实现路径是:代表某个侵权案件消费者整体利益的公民(包括律师),以公民身份提起诉讼。这时,该公民在法律上成为该案件所有消费者的代表,亦即“公益诉讼代表人”,为该案件所有消费者的共同利益参与诉讼活动,法院应当向社会通知该案件的基本情况。消费公益诉讼应采取“默示加入,明示退出”的模式。在法院对案件进行通知后,对于公益诉讼代表人所代表的权益受侵害的全体消费者成员,如果没有提出质疑和退出,就视为默示加入了该诉讼,并对该公益诉讼代表人的诉讼地位与诉讼行为进行了认可。并不是所有的权利受侵害者都有热情和能力提起诉讼,消费公益诉讼既允许一部分人基于公共利益代表大多数人维权,也允许一部分人享受他人提起诉讼后胜诉所得到的救济。

公民为他人利益或者公共利益进行维权时,进行滥诉、虚假诉讼行为的行为可能会发生,因此要在诉讼程序和诉讼所得赔偿分配问题上做好相关规定,避免上述行为。法院是消费公益诉讼的受理机构,因此法院应当确立公民提起消费公益诉讼的立案标准,对公民的诉讼动机、诉讼能力等进行限制规定。比如,法律可以规定公益诉讼代表人起诉时所代表的原告的最低人数限制(如最低五十人)。同时应当设立消费公益诉讼基金,将每次诉讼之后获胜取得的利益设立为信托财产性质的赔偿基金,消费者可以按照法院确定的标准,以自身所受的损失领取赔偿金,该基金要求受害者在规定的期限之内领取。[10]具体分配方式为:首先发布公告征集受害者,受害者凭借凭证,以其受害的程度按比例领取赔偿金。如果前来领取赔偿金的消费者领取赔偿金后仍有剩余,则将这部分赔偿金存入公益基金,继续用于消费者身上。