郭晓丽

(中共中央党校，北京 100091)

一、地方人大主导立法的正当性基础

(一)理论建构:人民主权与人民代表大会制度

社会契约论指出,“国家起源于人们之间的相互契约,起源于社会契约。”[1]人民作为主权者,通过契约形式建立国家,所以国家一切权力的本源在于人民授权,并且最终归于人民行使,“其实政府只不过是主权者的执行人”。[2]立法权作为具有政治性质的国家权力之一,必然也要求由人民掌握。人民主权作为现代民主制度的核心,其要义就是作为最原始权力的立法权归于人民。法律乃“公意”,“意志要么是公意……这种意志一经宣示就成为一种主权行为,并且构成法律”。[3]在康德看来:“立法权,从它的理性原则来看,只能属于人民的联合意志。因为一切权利都从这个权力产生。”[4]在立法权归于人民的基础上,它的具体行使方式因历史发展阶段的不同、国体政体的不同而有所差异。“立法权是属于人民的,而且只能是属于人民”[5]成为了现代民主国家共同遵循的宪政原则。我国通过人民代表大会制度这一根本政治制度贯彻了现代国家的人民主权原则,提供了人民当家作主的根本途径。“合意是正当法的源泉;正当法是合意的界限”。[6]人民代表大会作为法定立法机构,代表了人民意志,依据宪法行使法定职权,通过立法形成国家意志,保障了人民当家作主的地位得以实现。“人大主导立法”要求自上而下的各级人民代表大会都应当在相应的立法权限内发挥主导性作用,此处的“人大”既包括全国人大,也包括地方人大,而制定地方性法规又是地方人大作为国家权力机关由宪法和法律赋予的重要职能,那么由地方人大主导地方的立法自然是其应有之义。由广泛代表民意的地方人民代表组成的人民代表大会代表人民立法,兼顾权威与效率的同时,更能体现民主立法、科学立法的精神,这一优越性也决定了由地方人大主导地方立法具备法理层面的正当性。

(二)权力配置:宪法赋予地方部分立法权

我国现行的立法体制是由中央统一领导,同时存在一定程度分权的“一元、两级、多层”的立法权限划分体制。“一元”代表我国只存在一个统一的立法体系;“两级”意味我国立法体制分为中央和地方两个立法等级;“多层次”是指中央立法和地方立法可以划分为多个层次和类别,下位阶的法律必须服从于上位阶的法律。依据我国法律的相关规定,全国人大及其常委会行使国家立法权,设区的市以上的地方人大及其常委会行使地方立法权。因此,我国地方立法权的产生并非源自于上级授予或者委托,而是宪法赋予的法定职权。同时,由于单一制始终是我国立法体制的预设,《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)明确地方立法的效力低于中央立法,所以地方立法也不会与中央立法产生对立,这就使西方存在的立法体制性风险得到规避。地方人大及其常委会作为地方权力机关根据宪法和法律的规定代表人民来行使立法权力，履行立法职责,这就使得地方人大主导地方立法具备了法律层面的正当性。中央立法在全国范围内普遍适用,多涉及概括性和原则性的内容,很难兼顾各地区面临的具体问题。中央立法在法律实际运行过程中,也需要留有一定空间允许地方对其予以细化或补充。立法的资源是有限的,由地方人大主导的地方创制性立法往往能够发挥其主观能动性和创造性,特别是能够突出与实际相符的地域性特征,针对性地化解矛盾、解决问题,对当地发展中遇到的重难点问题及时进行调整,以此来发挥地方对于中央立法的补充和调解功能,有利于对立法资源进行最充分的利用,进而保证地方社会秩序的正常运转,这使得地方人大主导地方立法具备了制度层面的正当性。

二、实现地方人大主导立法的可能性

(一)阻碍地方人大主导立法实现的因素

1.内在矛盾:地方人大立法资源供需之失衡。地方人大在立法中能否占据主导地位的关键因素并非来源于制度安排,而是来自观念层面。“政府提什么、人大审什么”[7]的现象在地方立法实践中常见。由于传统立法格局配置“强政府弱人大”的传统观念根深蒂固,受此影响,地方人大往往不能树立起“主人翁”意识。对立法地位和责任认识的偏差,使得地方人大在地方立法中停留在被动接受的层面,不具备立法自觉性和主动性。此外,许多人大代表对于“人大代表”这一身份的认识更多的倾向于“政治荣誉”而非权力行使者,认为这是对其工作贡献的肯定,缺乏职责意识。因而部分人大代表在当选后对于立法这类耗时长、专业性强的工作怠于履行职责,责任观发生错位。健全的立法行为能力是地方人大实现立好法、立良法的基本条件和必要前提,其中人的作用至关重要。就目前各地特别是经济欠发达地区的实际情况来看,立法人才队伍建设滞后已成为制约能力提升的短板。一方面,立法机构存在人员配置不足的现象。立法工作人员不仅要负责法规草案的起草工作,还要负责相关立项、审议、表决、公布等事项。但实践中专门委员会“驻会”(专职)委员大多不超过10人,专门委员会的办公室工作人员也不超过10人,而一个专门委员会要对口20个左右的政府部门,主要联系某项立法的往往是一位专门委员会委员和一位工作人员,很难全面掌握相关专业领域的情况。[8]这就使得立法人员在应对繁琐的工作时难免会力不从心。另一方面,地方立法人员队伍还存在时间不足和相关立法知识与专业能力欠缺等问题。我国地方人大委员会当前的组成人员多数为兼职且职业构成多样,在既未经过系统的法律职业培训,时间和精力又投入不足的情形下,就很难具备立法所应有的专业性。

2.外部障碍:地方政府主导型立法之歧途。政府及其部门在信息资源及专业性方面具有特定优势,因而在立法中往往能够轻易取得主导地位,这一现象在地方尤为突出。首先,信息优势主要体现在地方性法规涉及的内容大多属于地方政府部门的行政事务范畴,地方政府作为最直接的管理者,管理过程中的及时性、灵活性和效率性等优势可让行政部门更能了解立法是否必要、紧迫、有效。相较而言,地方人大对立法需求的感知则比较迟缓。其次,专业优势主要体现在机构设置及人员配备方面。“在专门的政府管理领域中,有些立法活动要求对存在于该特殊领域中的组织问题与技术问题完全熟悉,以致由一些专家来处理这些问题就比缺乏必要专业知识的立法议会处理这些问题要适当得多。”[9]地方政府设有专门的法制工作部门,其工作人员长期从事相关领域的管理工作,对立法相关问题具有更高的把控能力。最后,资源优势主要体现在作为社会公共资源实际控制者和主要支配者的地方政府以较高的积极性和充足的经费保障在参与重大决策方面拥有着相对优越的地位。党的十八届四中全会指出“地方性法规的制定权并非全部真正掌握在地方人大手中……而且甚至还存在不少由地方政府部门草拟地方性法规的现象,使得政府代行了人大的立法权,让政府部门利益披上了合法外衣”。[10]正如伏尔泰所言“自私是永远存在的”,自己为自己立法不可能不会裹挟私利,地方政府亦不能免俗。行政职能部门在提出立法需求、进行法规起草时,难免会从自身利益出发,法规草案中带有“部门利益倾向”就成为难以避免的现象。而政府主导型立法模式下,地方人大及其常委会在地方立法中多处于被动地位,立法草案绝大部分由政府部门提出,占据着起草环节的绝对优势地位。同时,实践中地方人大及常委会的提案审查权往往空置,“走形式”的审查方式使得几乎没有被退回的法规草案,这直接导致了立法资源的浪费,地方立法质量也很难得到有效提升。

(二)推动地方人大主导立法实现的因素

1.地方立法资源优化的内部驱动力。一是人才队伍的优化。近年来,地方人大在立法人才队伍建设上取得了较大的进步,为地方人大主导立法奠定了基础。一方面，通过开设课程、加大宣传等手段从思想上增强了地方人大立法人员参与地方立法的两个意识——主体意识和职责意识,越来越多的人大代表认识到积极参与地方立法既是法律赋予自身的神圣权力,也是作为人大代表必须履行的职责义务。另一方面，通过加大资金投入、定期开办培训课程、组织常态化的立法调研活动等,从理论和实践两个层面不断提高地方立法人才队伍的履职能力和专业素养。此外,地方人大常委会组成人员的“去兼职化”工作也略见成效,提高了立法人才队伍的专职性和专业性。二是制度机制的优化。有的地方(如吉林省)进行了探索人大代表分专业、有重点参与地方立法的创新模式。以人大代表的专业特长、职业背景等分专业，有重点地参与地方立法的各个阶段并由地方人大常委会及各专委会进行跟踪服务,有利于合理配置立法资源和凸显立法的科学性。地方人大常委会及专门委员会组成人员的履职保障机制进一步得到完善,除给予经费和时间等基本需求保障外,部门地区甚至尝试探索新的制度——委员助理制度,为立法工作的完成提供一定的协助。人才培养、交流、引进和储备等一整套的人才队伍建设机制已具雏形,地方立法专家顾问制度、专家咨询库等协同合作机制也已步入正轨,这些都为地方立法人才队伍建设和进行高质量立法提供了制度保障。

2.对立法正当性反思的外部推动力。随着社会主义法治建设的快速发展,人民的主人翁意识不断增强,民主立法成为共识,对立法正当性的反思也逐步加深,人大主导立法的呼声日益高涨。立法是对社会利益进行协调和分配的活动,民主立法追求理性的沟通与利益的平衡,从而体现和保障各方的正当利益,形成稳定的共识,保证立法的结果正当。“只有那些产生于权利平等之公民的商谈性意见形成和意志形成过程的法律,才是具有正当性的法律。”[11]公民之间通过程序设置进行有效的协商对话,通过自身直接或间接参与立法,摆脱那些抱有私人利益的立法主体制定不平等、不公正的法律,才能形成真正的社会共识,由此形成的法律对公民才具有规范性。当前人们对立法正当性反思的加深不仅体现在对立法结果的实质正当性有更高的追求上,还要求满足立法程序的正当性。人大主导立法是民主立法的最高形式,由人民自己选出的人大代表组成人民代表大会进行立法能够充分代表民意,人大代表对法案进行讨论与投票的环节实质上就是使公民的个人意志达成合意的过程。之所以在立法正当性的问题上如此强调人民代表大会的重要性就是为了通过程序防止立法专制。立法为民作为地方立法的重要原则,要求地方各级人大在立法过程中,以法治思维为引领,以法治方式为路径,积极发挥主导作用,凝聚立法共识,保证立法的可接受性和可执行性,从而发挥我国人民代表大会的制度优势。

三、地方人大主导立法的限度

完善地方人大主导立法,既需要有底线,也必须有上线。何为底线?既然政策法规明确规定了地方人大的立法主导地位,则意味着地方人大在立法中必须充分发挥积极性与主动性,自觉负担起、完成好人大立法职责,缓解当前存在的部分立法实效差、社会评价不高等问题,满足人民对立法的新要求、高期待,此为地方人大主导立法的底线。但从另一个角度看,地方人大主导立法的条件并非完全成熟,如前文所述,既存在内部的不足,也存在外部的障碍。“正确认识‘人大主导立法’,务必将其放在与党的领导、政府配合与政协参与的诸多关系中加以理解与把握。”[12]由此,在现行体制下,地方人大主导立法还需存在上线,即理性主导。理性主导要求认识到地方人大主导立法是一个长期的过程,除因自身能力受限外,还要受到外部关系及制度环境的影响。因此，在现有的制度设计和现实条件下，地方人大不能唱“独角戏”,必须统筹考虑立法各方主体之间的关系。

(一)积极主导为底线

在国家权力的分工中,立法权本质上是一种决定权,同时其对民主正当性的要求又最高,因此立法权行使的核心在于:实体性的决定必须由具有充分民主正当性的主体作出,实体性影响越大的决定也就必须由民主正当性越高的主体作出。[13]人大作为人民意志的主要代表机构,所立法律往往是基础性、全局性的,对于行政立法、司法解释等具有统领、制约与监督的作用。近40年来的高速发展,我国特色社会主义法律体系已具雏形,基本上各个领域都对相关立法进行了规制。在此背景下,民众对部门主导立法弊端的深刻认识与反思,对立法的正当性、合法性的更高期待与要求,促使人大将提升立法质量作为工作重心,积极作为。《立法法》规定“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用”。2019年11月,党的十九届四中全会提出:“要完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”。[14]《立法法》中与“人大主导立法”一同提出的,还包括“党领导立法”“赋予设区的市立法权”等。其中,赋予设区的市立法权实质上是对地方立法权的扩容,明晰了地方上的两级立法体制,即省一级立法和“设区的市”立法,传递出了国家重视地方立法权的讯息。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下,地方治理需要制度创新和权力扩容,这也就需要在宪法框架下充分发挥地方的积极性。[15]因此,地方人大主导立法,既是自身的职责所在,也是政策法规所指向,亦是凝聚法治共识、化解法治信任危机的必然要求。

(二)理性主导为上线

如果单纯强调人大主导立法,还可能造成认识上的偏差,即将人大视为民意的独占机关或垄断机关,从而对其他主体在立法活动中的作用予以全盘否定。但实质上,地方人大立法主导地位能否实现，在很大程度上受外部关系的协调程度以及制度环境的配套程度的影响。坚持党的领导是发挥人大主导作用的前提。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》指出,“党对立法工作的领导,包括党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题,以及有立法权地方的党委按照中央大政方针领导本地区立法工作。”党对立法工作的领导为立法指明政治方向,是我国立法体制的内在要求,是形成完备的法律规范体系的必然要求,是我国立法工作的根本保证。[16]由此,“党领导立法工作并不意味着对人大在立法中发挥主导作用的消解,党领导立法工作与党领导政府行政工作、司法工作具有同理逻辑,主要实行政治领导,通过确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法中的重大问题、加强立法队伍建设等方式加强领导。”[17]党可通过人大制度,推动党的路线、方针、政策在立法中得到体现,为立法提供政治上的支撑、保障与强化。地方人大在立法中发挥主导作用也离不开地方政府的积极配合。地方立法主要集中于行政管理领域,而政府及其部门作为地方性法规的执行主体,对法规的运行状况以及新的立法需求有着最直观的感受。如前文所述,政府有着人大不可比拟的立法信息、专业、资源等优势,所特有的及时性和灵活性可以弥补地方人大立法灵敏度相对滞后的缺陷。地方人大在立法中发挥主导作用并不意味着要干预到立法的各个方面、每个环节,机构规模、工作时间与工作人员等内在条件的缺陷决定了其不能在立法的全过程做到面面俱到。因此，应当充分利用政府部门的信息、资源等优势,除重要法案外,地方人大只需在立法工作的关键环节上进行引导把关,将重点集中于立项、起草和审议三个环节。