范昕，李敏谊，叶品

（1.中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院，广东广州 510275；2.北京师范大学教育学部，北京 100875）

一、问题提出

在我国经济社会转型、老龄化、低生育率等宏观背景下，党的十九大将“幼有所育”增列为新时代中国特色社会主义民生目标之一，托幼服务发展重新得到我国政府和公众的关注。然而，在对0-6岁儿童托幼服务①国际上，学龄前儿童（通常指6岁前，因各国小学入学年龄而异）的照顾和教育服务一般统称为“儿童早期教育和照顾服务”（Early Childhood Education and Care, ECEC）。我国传统上将为3岁以下儿童服务的托儿所（托育服务）和为3-6岁儿童服务的幼儿园（学前教育）统称为“托幼服务”。本文沿用“托幼服务”的传统叫法，对应英文文献中的ECEC。发展进行顶层设计时，国内存在着两个争论：一是托育服务是否应该被纳入广义的学前教育（0-6岁），并由教育部门统一管理；二是狭义的学前教育（3-6岁）是否应该被纳入义务教育。可见，如何定位和协调托育服务、学前教育（狭义）、义务教育之间的关系决定了我国托育服务的治理体系建构，更直接关系到托育服务发展是否能够取得预期的政策效果。

从国际比较的视角来看，“托幼一体化”以及将托育服务的主管部门由卫生/福利部门转移到教育部门是国际托育服务发展的趋势。事实上，“托幼一体化”的理念早在20世纪80年代就被提出。[1]经合组织（OECD）在其2001年出版的《强势开端》（Starting Strong）中就开始提倡托幼一体的理念，明确指出：“虽然很多国家仍然区分为家长就业提供儿童照顾的‘托育服务’和为儿童发展和入学准备提供的‘学前教育’，但整体上OECD国家已经逐渐达成共识，即‘保育’和‘教育’在为儿童提供的高质量服务中不可分割”[2]。……